彭 岳

自2001年12月11日中國(guó)成為世界貿(mào)易組織（WTO）成員以來(lái)，中美兩國(guó)貿(mào)易關(guān)系總體勢(shì)頭良好，相關(guān)爭(zhēng)端大多可在WTO的框架下得以緩和或解決。2017年1月特朗普就任美國(guó)總統(tǒng)后，美國(guó)貿(mào)易政策發(fā)生了大的轉(zhuǎn)向，中美貿(mào)易摩擦隨之愈演愈烈，似有進(jìn)入長(zhǎng)期貿(mào)易戰(zhàn)的跡象。表面上，中美貿(mào)易戰(zhàn)的爆發(fā)與特朗普的“美國(guó)優(yōu)先”執(zhí)政理念密切相關(guān)；實(shí)質(zhì)上，中美貿(mào)易戰(zhàn)的持續(xù)和演進(jìn)在一定程度上揭示出，中美兩國(guó)之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)調(diào)整已然到達(dá)新的臨界點(diǎn)。理論上，如欲對(duì)中美貿(mào)易戰(zhàn)中的相關(guān)法律問(wèn)題進(jìn)行深入討論，必須慮及這一結(jié)構(gòu)性變革因素。

與此前貿(mào)易爭(zhēng)端不同，除繼續(xù)利用201條款和301條款等調(diào)查工具之外，特朗普治下的美國(guó)政府開始頻繁以保護(hù)國(guó)家安全為由，對(duì)他國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品征收高額關(guān)稅或?qū)嵤┙?jīng)濟(jì)制裁。該行為不僅損害了其他WTO成員方的利益，還影響了WTO體制的權(quán)威性。WTO體制為中國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起提供了穩(wěn)定制度支持，中國(guó)理應(yīng)在該體制下抵制美國(guó)濫用國(guó)家安全調(diào)查行為，維護(hù)WTO的權(quán)威性?？梢灶A(yù)見，隨著中美貿(mào)易戰(zhàn)的深入，WTO安全例外條款的重要性將日益凸顯。考慮到該條款所涉內(nèi)容橫跨貿(mào)易領(lǐng)域與政治領(lǐng)域，采取簡(jiǎn)化主義的政治權(quán)力分析或形式主義的法律權(quán)利分析均難以揭示爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)[1]（P135），因此在傳統(tǒng)裁判者視角之外，本文還采用了參與者視角，從國(guó)際權(quán)威決策過(guò)程解析貿(mào)易戰(zhàn)背后的制度邏輯，探討WTO成員適用安全例外條款的前提與效果，并對(duì)中國(guó)當(dāng)前法律策略作出評(píng)價(jià)。

一、中美貿(mào)易戰(zhàn)中的國(guó)家安全事項(xiàng)

用貿(mào)易戰(zhàn)這一術(shù)語(yǔ)描述近期美國(guó)挑起的貿(mào)易沖突雖不一定準(zhǔn)確，但可在一定程度上反映出問(wèn)題的實(shí)質(zhì)所在。究其原因，這與中美貿(mào)易戰(zhàn)所涉利益與特定理論體系下的國(guó)家安全事項(xiàng)相關(guān)。

（一）特朗普政府的“美國(guó)優(yōu)先”政策與現(xiàn)實(shí)主義的國(guó)家安全考量

早在競(jìng)選總統(tǒng)期間，特朗普就提出“美國(guó)優(yōu)先”的施政方針。具體到貿(mào)易政策，主要表現(xiàn)為談判有利于美國(guó)的雙邊貿(mào)易協(xié)定，以向美國(guó)引入更多的產(chǎn)業(yè)和工作機(jī)會(huì)。2017年12月，特朗普總統(tǒng)發(fā)布《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，詳細(xì)闡述了如何在國(guó)內(nèi)和國(guó)際層面實(shí)施“美國(guó)優(yōu)先”政策。在其前言部分，特朗普所設(shè)想的美好愿景是：一個(gè)由強(qiáng)大、主權(quán)和獨(dú)立國(guó)家構(gòu)成的世界，各自擁有其文化和夢(mèng)想，在繁榮、自由、和平方面并肩成長(zhǎng)；而美國(guó)政府的任務(wù)是，保衛(wèi)美國(guó)人民、國(guó)土以及美國(guó)人生活方式，促進(jìn)美國(guó)繁榮，通過(guò)實(shí)力維護(hù)和平，增加美國(guó)影響力[2]。值得注意的是，在《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》的“促進(jìn)美國(guó)繁榮”一章，赫然印著“經(jīng)濟(jì)安全即國(guó)家安全”的題記。報(bào)告認(rèn)為，重建國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、維護(hù)公平和互惠國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系將有利于美國(guó)的安全，并且促進(jìn)世界的繁榮與和平。其中，促進(jìn)和保護(hù)國(guó)家安全創(chuàng)新基地（NSIB）構(gòu)成政府施政舉措之一。報(bào)告還指出，如果美國(guó)喪失創(chuàng)新和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，將對(duì)美國(guó)的繁榮造成深遠(yuǎn)的負(fù)面影響。為促進(jìn)和保護(hù)NSIB，該報(bào)告提出了諸如理解挑戰(zhàn)、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、收緊簽證程序以及保護(hù)數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)設(shè)施等優(yōu)先行動(dòng)方案[2]。

在結(jié)論部分，《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》重申了“美國(guó)優(yōu)先”政策，即“在特朗普政府執(zhí)政期間，美國(guó)人民可以確信，其安全和繁榮永遠(yuǎn)優(yōu)先”。同時(shí)，報(bào)告明確界定了“美國(guó)優(yōu)先”政策的理論基礎(chǔ)--有原則的現(xiàn)實(shí)主義（principled realism）：它是現(xiàn)實(shí)主義的，“因?yàn)樗姓J(rèn)權(quán)力在國(guó)際政治中的核心作用，肯定主權(quán)國(guó)家是和平世界的最佳希望，并明確界定了我們的國(guó)家利益”；它是有原則的，“因?yàn)樗幕A(chǔ)是推進(jìn)美國(guó)原則在全球傳播和平與繁榮的知識(shí)”?？偠灾?，“我們以自己的價(jià)值觀為指導(dǎo)，遵守我們的利益”[2]。

從其核心內(nèi)容來(lái)看，《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》“促進(jìn)美國(guó)繁榮”一章較準(zhǔn)確地傳遞出特朗普政府“經(jīng)濟(jì)安全即國(guó)家安全”的政治考量，而報(bào)告結(jié)論部分提及的“有原則的現(xiàn)實(shí)主義”不過(guò)是古典現(xiàn)實(shí)主義理論在當(dāng)代的翻版。該理論認(rèn)為：第一，國(guó)家是國(guó)際體系中的主要行為體；第二，國(guó)際政治的本質(zhì)是沖突，民族國(guó)家不可避免地要依靠實(shí)力來(lái)確保生存；第三，各國(guó)擁有合法主權(quán)，但因?qū)嵙Υ笮〔煌袕?qiáng)國(guó)和弱國(guó)之分；第四，國(guó)家是統(tǒng)一行為體，對(duì)外政策獨(dú)立于國(guó)內(nèi)政治；第五，國(guó)家是根據(jù)國(guó)家利益進(jìn)行決策的理性行為體；第六，權(quán)力是解釋和預(yù)測(cè)國(guó)家行為的最重要的概念[3]（P63）。古典現(xiàn)實(shí)主義理論將爭(zhēng)取權(quán)力作為國(guó)際關(guān)系的核心要素，接受乃至服膺“強(qiáng)者為所欲為，弱者忍氣吞聲”的不公平現(xiàn)狀，無(wú)視國(guó)際法的規(guī)范效應(yīng)。特朗普政府將該理論作為其“美國(guó)優(yōu)先”政策的基礎(chǔ)，可謂“適得其所”。

（二）中國(guó)的“2025中國(guó)制造計(jì)劃”與總體國(guó)家安全觀

中國(guó)政府歷來(lái)重視發(fā)展科學(xué)技術(shù)。1964年的政府工作報(bào)告中首次提出“四個(gè)現(xiàn)代化”國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，其中就包括科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化。1988年6月鄧小平在全國(guó)科學(xué)大會(huì)上又提出了“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的論斷。及至21世紀(jì)，中國(guó)政府密集出臺(tái)了各類政策鼓勵(lì)科技發(fā)展。如2006年2月國(guó)務(wù)院制定了《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》（2006-2020），提出到2020年，科技促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和保障國(guó)家安全的能力顯著增強(qiáng)，為在21世紀(jì)中葉成為世界科技強(qiáng)國(guó)奠定基礎(chǔ)。2010年10月，國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，指出發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)已成為世界主要國(guó)家搶占新一輪經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展制高點(diǎn)的重大戰(zhàn)略，中國(guó)必須加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。2015年5月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)制造2025》通知，提出力爭(zhēng)通過(guò)“三步走”實(shí)現(xiàn)制造強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)：到2025年，邁入制造強(qiáng)國(guó)行列；到2035年，制造業(yè)整體達(dá)到世界制造強(qiáng)國(guó)陣營(yíng)中等水平；到2049年，綜合實(shí)力進(jìn)入世界制造強(qiáng)國(guó)前列。

上述鼓勵(lì)科學(xué)和技術(shù)發(fā)展、推動(dòng)中國(guó)制造產(chǎn)業(yè)升級(jí)的舉措也構(gòu)成了中國(guó)總體國(guó)家安全觀的一部分。根據(jù)《國(guó)家安全法》第3條，總體國(guó)家安全觀以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會(huì)安全為保障，以促進(jìn)國(guó)際安全為依托，維護(hù)各領(lǐng)域國(guó)家安全，構(gòu)建國(guó)家安全體系，走中國(guó)特色國(guó)家安全道路?？萍及l(fā)展和制造能力的提高有助于提升經(jīng)濟(jì)安全，可為總體國(guó)家安全打下良好基礎(chǔ)。

無(wú)論是中國(guó)的總體國(guó)家安全觀還是美國(guó)的現(xiàn)實(shí)主義國(guó)家安全考量，都有一套相對(duì)成熟的理論體系作為支撐，兩國(guó)均認(rèn)為經(jīng)濟(jì)安全與國(guó)家安全密不可分。因此，中美貿(mào)易戰(zhàn)中，即使雙方將矛盾聚焦于關(guān)稅、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、補(bǔ)貼等具體貿(mào)易事項(xiàng)，相關(guān)貿(mào)易爭(zhēng)端仍會(huì)或多或少牽連國(guó)家安全問(wèn)題。

二、中美貿(mào)易戰(zhàn)中的美國(guó)措施與中國(guó)應(yīng)對(duì)

從美國(guó)角度來(lái)看，中美貿(mào)易戰(zhàn)僅是其全球貿(mào)易戰(zhàn)的一部分。由于中美兩國(guó)貿(mào)易體量巨大、意識(shí)形態(tài)相異，與同期美歐、美日、美墨加等貿(mào)易爭(zhēng)端相比，中美貿(mào)易爭(zhēng)端更令全球矚目。

（一）美國(guó)201調(diào)查及中國(guó)應(yīng)對(duì)

201條款是美國(guó)《1974年貿(mào)易法》201-204節(jié)的統(tǒng)稱。該條授權(quán)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)（USITC）對(duì)輸美產(chǎn)品實(shí)施全球保障措施調(diào)查，并向總統(tǒng)提交報(bào)告和建議，由后者做出最終決定。由于全球保障措施打擊面過(guò)寬，容易引起各國(guó)集體反對(duì)，美國(guó)總統(tǒng)很少依據(jù)201條款采取貿(mào)易限制措施。

及至特朗普總統(tǒng)上臺(tái)，2017年初，美國(guó)產(chǎn)業(yè)界重新激活201條款，要求USITC對(duì)輸美光伏產(chǎn)品、家用大型洗衣機(jī)啟動(dòng)201調(diào)查。2018年1月22日，特朗普決定對(duì)該兩類進(jìn)口產(chǎn)品分別加征85億美元和18億美元的進(jìn)口關(guān)稅，由此揭開了美國(guó)全球貿(mào)易戰(zhàn)的序幕。針對(duì)美國(guó)保障措施，韓國(guó)分別就光伏產(chǎn)品和大型洗衣機(jī)訴諸WTO，要求與美國(guó)磋商；中國(guó)則在與美國(guó)經(jīng)貿(mào)磋商未果后，于2018年8月將美國(guó)光伏產(chǎn)品201措施訴諸WTO。

（二）美國(guó)232調(diào)查及中國(guó)應(yīng)對(duì)

232條款規(guī)定在《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》之中，該條款授權(quán)美國(guó)商務(wù)部對(duì)特定產(chǎn)品進(jìn)口是否威脅美國(guó)國(guó)家安全進(jìn)行立案調(diào)查，并向總統(tǒng)提交報(bào)告，由總統(tǒng)決定是否采取最終措施。2017年4月20日，特朗普總統(tǒng)指示商務(wù)部啟動(dòng)鋼鐵與鋁產(chǎn)品232調(diào)查。2018年3月1日，美國(guó)政府宣布對(duì)進(jìn)口鋼鐵和鋁產(chǎn)品分別加征25%和10%的關(guān)稅，所涉產(chǎn)品價(jià)值高達(dá)480億美元。為回應(yīng)傳統(tǒng)盟友的利益訴求，美國(guó)一方面宣布鋼鐵和鋁產(chǎn)品關(guān)稅于3月23日生效，另一方面提出了臨時(shí)豁免計(jì)劃：加拿大和墨西哥產(chǎn)品的豁免視北美自由貿(mào)易區(qū)（NAFTA）重啟談判結(jié)果而定；其他貿(mào)易伙伴可同美國(guó)貿(mào)易代表（USTR）談判，確定可否豁免關(guān)稅；公司可向商務(wù)部長(zhǎng)提起申請(qǐng)，將特定產(chǎn)品排除在關(guān)稅之外。3月22日，美國(guó)將歐盟、韓國(guó)、巴西、阿根廷和澳大利亞的關(guān)稅豁免延長(zhǎng)至5月1日。4月30日，特朗普政府將給予歐盟、加拿大和墨西哥的關(guān)稅豁免再次延長(zhǎng)至6月1日。

特朗普的分化策略取得了一定的效果。2018年3月28日，韓國(guó)率先妥協(xié)，承諾減少鋼鐵出口以換取永久鋼鐵關(guān)稅豁免。6月1日，阿根廷承諾就鋼鐵和鋁產(chǎn)品實(shí)施出口配額，換取永久關(guān)稅豁免；巴西則僅對(duì)鋼鐵產(chǎn)品實(shí)施出口配額。同日，美國(guó)開始對(duì)來(lái)自歐盟、加拿大和墨西哥的鋼鐵和鋁產(chǎn)品征收關(guān)稅，而澳大利亞成為唯一的在鋼鐵和鋁產(chǎn)品方面不受貿(mào)易限制的美國(guó)伙伴。

面對(duì)美國(guó)232調(diào)查，中國(guó)采用“WTO訴訟+關(guān)稅報(bào)復(fù)”模式加以應(yīng)對(duì)。2018年4月5日，中國(guó)率先將美國(guó)鋼鐵和鋁產(chǎn)品232措施訴諸WTO。隨著關(guān)稅豁免期屆滿，歐盟、加拿大和墨西哥等國(guó)紛紛要求與美國(guó)進(jìn)行WTO磋商。截至2018年8月31日，已有9個(gè)WTO成員向WTO起訴美國(guó)鋼鋁232措施。4月2日，中國(guó)開始對(duì)價(jià)值24億美元的美國(guó)輸華產(chǎn)品中止關(guān)稅減讓義務(wù)，并加征關(guān)稅，以再平衡美國(guó)232措施造成的損失。此后，歐盟、加拿大、墨西哥和土耳其等國(guó)也采取類似反制措施，所涉價(jià)值達(dá)240億美元。

針對(duì)他國(guó)貿(mào)易報(bào)復(fù)行為，USTR在WTO提起訴訟，指責(zé)加拿大、中國(guó)、歐盟、墨西哥、土耳其、俄羅斯等國(guó)針對(duì)美國(guó)產(chǎn)品加征關(guān)稅的行為違反WTO協(xié)定。美國(guó)全球貿(mào)易戰(zhàn)全面打響。

（三）美國(guó)301調(diào)查及中國(guó)應(yīng)對(duì)

301條款是美國(guó)《1974年貿(mào)易法》第301-310節(jié)的統(tǒng)稱，包括“一般301條款”、關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)的“特別301條款”以及關(guān)于貿(mào)易自由化的“超級(jí)301條款”。根據(jù)301條款，當(dāng)USTR辦公室確認(rèn)某貿(mào)易伙伴的某項(xiàng)政策違反貿(mào)易協(xié)定，或被美國(guó)單方認(rèn)定為不公平、不公正或不合理時(shí)，可啟動(dòng)單邊性、強(qiáng)制性的報(bào)復(fù)措施。與201調(diào)查和232調(diào)查不同，特朗普政府近期發(fā)動(dòng)的301調(diào)查主要針對(duì)中國(guó)，所涉產(chǎn)品價(jià)值總額從500億美元逐步升級(jí)到2500億美元。

1.初始階段。2018年3月22日，USTR辦公室發(fā)布報(bào)告，認(rèn)定中國(guó)關(guān)于技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新行為等做法構(gòu)成第301條款項(xiàng)下的不公平貿(mào)易行為。4月3日，USTR辦公室公布建議清單，擬對(duì)價(jià)值約500億美元的中國(guó)輸美商品征收25%關(guān)稅。次日，中國(guó)公布價(jià)值500億美元的美國(guó)輸華產(chǎn)品清單，同樣將征收25%關(guān)稅。同時(shí)，中國(guó)要求與美國(guó)進(jìn)行WTO磋商。由此，中美開啟了301條款下針鋒相對(duì)的貿(mào)易戰(zhàn)模式。6月15日，美國(guó)政府宣布將于2018年7月6日對(duì)價(jià)值約340億美元的中國(guó)產(chǎn)品征收額外關(guān)稅；對(duì)其余160億美元產(chǎn)品，將根據(jù)進(jìn)一步審查情況最終決定。次日，中國(guó)國(guó)務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)決定對(duì)原產(chǎn)于美國(guó)的約500億美元進(jìn)口商品加征25%的關(guān)稅，其中，約340億美元商品自2018年7月6日起實(shí)施加征關(guān)稅，對(duì)其余商品加征關(guān)稅的實(shí)施時(shí)間另行公布。2018年8月7日，USTR辦公室公布將自8月23日起對(duì)價(jià)值160億美元中國(guó)進(jìn)口商品加征25%關(guān)稅。由此，6月15日所宣布的500億美元征稅計(jì)劃全部實(shí)施到位。次日，中國(guó)商務(wù)部宣布，中方?jīng)Q定對(duì)160億美元自美進(jìn)口產(chǎn)品加征25%的關(guān)稅，并與美方同步實(shí)施。

2.升級(jí)階段。面對(duì)中國(guó)的強(qiáng)硬態(tài)度，2018年8月1日，USTR辦公室的萊特希澤宣布，美國(guó)總統(tǒng)特朗普已經(jīng)指示他采取行動(dòng)，將價(jià)值2000億美元的中國(guó)商品稅率由10%提高到25%。8月3日，中國(guó)國(guó)務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)決定，對(duì)原產(chǎn)于美國(guó)的約600億美元商品加征25%、20%、10%、5%不等的關(guān)稅，具體實(shí)施日期視美方行動(dòng)而定。8月23日，中國(guó)提請(qǐng)與美國(guó)進(jìn)行WTO磋商。9月17日，美國(guó)將中美貿(mào)易戰(zhàn)規(guī)模升級(jí)。USTR辦公室發(fā)布消息，稱自9月24日起，美國(guó)將對(duì)2000億美元中國(guó)商品加征10%關(guān)稅，2019年 1月 1日起關(guān)稅稅率將提高至25%。次日，中國(guó)商務(wù)部宣布，自9月24日起，對(duì)600億美元美國(guó)商品加征10%或5%的關(guān)稅。

三、中美貿(mào)易戰(zhàn)中相關(guān)措施所涉WTO法律爭(zhēng)議

中美兩國(guó)均是WTO貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制的?？汀＝刂?018年8月31日，兩國(guó)之間登記在冊(cè)的WTO爭(zhēng)端解決實(shí)體（Dispute Settlement Body，下文簡(jiǎn)稱DSB）案件共38起--美國(guó)作為被訴方的案件15起，中國(guó)作為被訴方的案件23起。在2018年的案件中，美國(guó)被訴案件高達(dá)5起。從中可以看出，中國(guó)政府近期傾向于利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制化解雙方的貿(mào)易爭(zhēng)端。

（一）201調(diào)查所涉WTO法律爭(zhēng)議及相關(guān)裁決

與“光伏雙反”措施相比，201條款采取的全球性保障措施更能限制貿(mào)易轉(zhuǎn)移，有助于全面維護(hù)美國(guó)產(chǎn)業(yè)利益。正是因?yàn)榇驌裘鎻V，該條款易受他國(guó)集體指責(zé)。受其影響的WTO成員大多會(huì)利用GATT第19條和《保障措施協(xié)定》的相關(guān)規(guī)定維護(hù)自身權(quán)利。根據(jù)既往裁決，美國(guó)201調(diào)查很難符合《保障措施協(xié)定》關(guān)于因果關(guān)系和平行原則的規(guī)定。

就因果關(guān)系而言，《保障措施協(xié)定》第 4.2（b）條規(guī)定，調(diào)查應(yīng)根據(jù)客觀證據(jù)證明產(chǎn)品增加的進(jìn)口與嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅之間存在因果關(guān)系。比如在美國(guó)小麥面筋案中，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，為確定原因和后果之間存在“真實(shí)和實(shí)質(zhì)關(guān)系”，調(diào)查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將其他因素造成的損害與進(jìn)口增加造成的損害區(qū)別開來(lái)。而USITC在調(diào)查過(guò)程中并沒(méi)有審查國(guó)內(nèi)產(chǎn)能增加是否同時(shí)造成損害，因而違反了第4.2（b）條的規(guī)定[3]（P70）。在美國(guó)羔羊肉案中，上訴機(jī)構(gòu)指出，如果若干因素同時(shí)造成損害，則只有在不同因素被辨別和區(qū)分的情況下，才能認(rèn)定進(jìn)口增加造成損害后果。而USITC未能區(qū)分不同因素，也未能解釋其他因素造成損害的性質(zhì)和程度，因而違反第4.2（b）條的規(guī)定[3]（P74）。

就平行原則而言，《保障措施協(xié)定》第2.1條腳注1規(guī)定，關(guān)稅同盟可作為單獨(dú)整體或代表成員國(guó)實(shí)施保障措施。如關(guān)稅同盟作為單獨(dú)整體實(shí)施保證措施，則確定嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅的所有要求應(yīng)以整個(gè)關(guān)稅同盟中存在的條件為基礎(chǔ)。如果代表成員實(shí)施保障措施，則應(yīng)以該成員國(guó)中存在的條件為基礎(chǔ)，且保障措施應(yīng)僅限于該成員國(guó)。在美國(guó)小麥面筋案中，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，USITC在調(diào)查階段包括加拿大、但在實(shí)施階段排除加拿大的做法違反《保障措施協(xié)定》第2.1條和第4.14條。因?yàn)?，調(diào)查階段的所有進(jìn)口應(yīng)當(dāng)與實(shí)施階段的進(jìn)口保持一致。在美國(guó)鋼鐵保障案中，上訴機(jī)構(gòu)指出，USITC應(yīng)將所有實(shí)施階段排除的進(jìn)口視為造成損害的“其他因素”，并就自由貿(mào)易協(xié)定伙伴之外的進(jìn)口是否符合使用保障措施做出綜合認(rèn)定，而非將貿(mào)易伙伴分為不同組別認(rèn)定[3]（P102）。

《保障措施協(xié)定》中的因果關(guān)系和平行原則有助于限制一國(guó)在調(diào)查階段隨意歸責(zé)，在實(shí)施階段隨意豁免。如果美國(guó)意圖以201調(diào)查為手段對(duì)特定WTO成員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)壓迫，則極有可能違反《保障措施協(xié)定》的上述規(guī)定。參照此前的判例，美國(guó)很難在此類保障措施案件中勝訴。

（二）301調(diào)查所涉WTO法律爭(zhēng)議及相關(guān)裁決

自《1974年貿(mào)易法》生效以來(lái)，301條款一直就是美國(guó)政府打開外國(guó)市場(chǎng)，解決貿(mào)易赤字的主要成文法手段。在烏拉圭回合談判中，美國(guó)貿(mào)易伙伴希望將此攻擊性的單邊主義行為納入WTO多邊紀(jì)律之下，成果之一體現(xiàn)在《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)制與程序的諒解》（DSU）第23條。

然而，WTO的成立并沒(méi)有阻止美國(guó)繼續(xù)發(fā)動(dòng)或威脅發(fā)動(dòng)301調(diào)查。1998年，歐盟就301條款本身的合法性要求與美國(guó)進(jìn)行WTO磋商。歐盟認(rèn)為，美國(guó)《1974年貿(mào)易法》對(duì)單邊措施設(shè)置了嚴(yán)格的時(shí)間限制，USTR辦公室很難遵守DSU關(guān)于多邊體制的相關(guān)規(guī)定。該案專家組雖基本認(rèn)可歐盟的觀點(diǎn)，但基于如下兩個(gè)原因并不認(rèn)為美國(guó) 304節(jié)的規(guī)定違反 DSU：（1）美國(guó)已經(jīng)利用行政措施聲明（SAA）的綜合效果合法移除了單邊決定的威脅；（2）美國(guó)已向?qū)＜医M作出聲明，將以符合WTO義務(wù)的方式作出304節(jié)項(xiàng)下的決定。對(duì)此結(jié)論，專家組附加一個(gè)說(shuō)明，即如果美國(guó)拒絕或移除其在SAA中的承諾，或未能遵守向?qū)＜医M作出的聲明，專家組的上述認(rèn)定將不再保證有效[3]（P63）。

美國(guó)301條款貿(mào)易法案專家組因在報(bào)告中回避了若干重要法律問(wèn)題而飽受詬病。有學(xué)者指出，經(jīng)驗(yàn)證明，美國(guó) 301條款的威力恰恰在于威脅采取貿(mào)易制裁，而非制裁本身。比如，在該案專家報(bào)告出臺(tái)之前，USTR辦公室共發(fā)起119次301調(diào)查，僅有15起最終被施加貿(mào)易制裁。究其原因，大多數(shù)貿(mào)易伙伴往往會(huì)在美國(guó)貿(mào)易制裁的威脅之下自愿開放市場(chǎng)，或者與美國(guó)達(dá)成解決其貿(mào)易爭(zhēng)端的雙邊協(xié)定。如果認(rèn)為美國(guó)的301調(diào)查僅構(gòu)成貿(mào)易制裁威脅而不受DSU的約束，則相當(dāng)于賦予美國(guó)一項(xiàng)利用單邊威脅措施打開他國(guó)市場(chǎng)的特權(quán)[4]（P1156）。

本次特朗普政府針對(duì)中國(guó)產(chǎn)品發(fā)起301調(diào)查在很大程度上延續(xù)了美國(guó)此前的做法。由于相關(guān)威脅未能在中國(guó)奏效，美國(guó)轉(zhuǎn)而將貿(mào)易制裁威脅轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的制裁措施。問(wèn)題在于，一旦相關(guān)制裁措施落實(shí)，美國(guó)的行為將直接違反美國(guó)301條貿(mào)易法案中專家組設(shè)置的紅線。參照該案法理，美國(guó)很難說(shuō)服專家組或上訴機(jī)構(gòu)其單邊貿(mào)易制裁行為符合DSU第23條的要求。

（三）232調(diào)查所涉WTO法律爭(zhēng)議及審查難題

美國(guó)《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條授予總統(tǒng)幾無(wú)限制的行政裁量權(quán)，后者可以國(guó)家安全保護(hù)為由對(duì)進(jìn)口作出“調(diào)整”。不同國(guó)際關(guān)系理論從不同角度認(rèn)可了該特權(quán)的合理性。比如，根據(jù)新自由主義理論，在某些情形下，特定產(chǎn)品的進(jìn)口會(huì)對(duì)進(jìn)口國(guó)經(jīng)濟(jì)或特定產(chǎn)業(yè)造成負(fù)面效應(yīng)，可能威脅到該國(guó)基本經(jīng)濟(jì)安全或特定戰(zhàn)爭(zhēng)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力[5]（P344）。因此，賦予總統(tǒng)行政特權(quán)，由其平衡國(guó)內(nèi)和國(guó)外利益，然后再就是否存在國(guó)家安全威脅作出判斷有其合理性。又如，根據(jù)現(xiàn)實(shí)主義理論，國(guó)家最大限度攫取國(guó)際權(quán)力有助于維系國(guó)家安全，賦予總統(tǒng)行政特權(quán)可以有效實(shí)現(xiàn)外交政策目標(biāo)。相對(duì)而言，新自由主義理論強(qiáng)調(diào)貿(mào)易政策與外交政策的平衡，現(xiàn)實(shí)主義理論認(rèn)為貿(mào)易政策應(yīng)服從于外交政策。

根據(jù)所涉政策目的之不同，232調(diào)查分為三類。一是經(jīng)濟(jì)安全考量。如果某一進(jìn)口產(chǎn)品的突然中斷或削減會(huì)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重破壞，則可以推斷美國(guó)存在進(jìn)口依賴，為經(jīng)濟(jì)安全計(jì)，美國(guó)總統(tǒng)可采用進(jìn)口限制措施降低或消除美國(guó)經(jīng)濟(jì)的脆弱性。二是國(guó)防工業(yè)考量。如果美國(guó)公司有被外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)者驅(qū)離出軍事設(shè)備研究和生產(chǎn)領(lǐng)域之虞，美國(guó)總統(tǒng)可認(rèn)定哪些行業(yè)正受到嚴(yán)重?fù)p害，并采取貿(mào)易限制措施防止情形繼續(xù)惡化或扭轉(zhuǎn)不利趨勢(shì)。三是外交政策考量?？偨y(tǒng)可將貿(mào)易限制措施作為經(jīng)濟(jì)制裁手段之一，對(duì)他國(guó)施壓，實(shí)現(xiàn)其政治目的[6]（P382）。除有限例外，歷任美國(guó)總統(tǒng)大多對(duì)232條款采取了備而不用的策略。

然而，隨著美國(guó)政治風(fēng)向從新自由主義轉(zhuǎn)向現(xiàn)實(shí)主義，232條款很快成為實(shí)施經(jīng)濟(jì)壓迫或制裁的利器。當(dāng)前，除價(jià)值449億美元的進(jìn)口鋼鋁產(chǎn)品之外，美國(guó)商務(wù)部還于2018年5月對(duì)進(jìn)口汽車和零部件發(fā)動(dòng)了232調(diào)查，僅汽車一項(xiàng)所涉價(jià)值高達(dá)2080億美元。種種跡象表明，美國(guó)政府發(fā)動(dòng)232調(diào)查并非意在維護(hù)國(guó)家安全，而是希望通過(guò)經(jīng)濟(jì)制裁尋求貿(mào)易利益再平衡。

由于232調(diào)查直指國(guó)家安全事項(xiàng)，并且WTO的貨物貿(mào)易協(xié)定（GATT）第21條、服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（GATS）第 14條之二以及與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定（TRIPS）第 73條等均就安全例外作出規(guī)定，一個(gè)合乎邏輯的推論是，出口國(guó)可充分利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制，質(zhì)疑232調(diào)查的合法性。然而，在所有針對(duì)美國(guó)232條款的磋商請(qǐng)求書中，中國(guó)、印度、歐盟、加拿大等9個(gè)WTO成員無(wú)一例外，均優(yōu)先將美國(guó)232調(diào)查視為保障措施，進(jìn)而指責(zé)美國(guó)行為違反《保障措施協(xié)定》相關(guān)規(guī)定。美國(guó)則采用了結(jié)構(gòu)和措辭幾乎完全一致的方式來(lái)答復(fù)磋商請(qǐng)求：（1）美國(guó)232調(diào)查涉及國(guó)家安全事項(xiàng)，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制無(wú)權(quán)審查或無(wú)能力處理此類政治問(wèn)題。（2）232調(diào)查不同于201調(diào)查，請(qǐng)求國(guó)要求磋商解決保障措施爭(zhēng)端的基礎(chǔ)不存在。（3）因?yàn)椴淮嬖诿绹?guó)保障措施，如果請(qǐng)求國(guó)依據(jù)《保障措施協(xié)定》第8.2條采取關(guān)稅反制措施，該反制措施缺乏法律依據(jù)[7]。

在WTO爭(zhēng)端中，不同的措施對(duì)應(yīng)著不同的義務(wù)，爭(zhēng)端各方就某一特定措施的法律屬性存在爭(zhēng)議實(shí)屬正常。然而，如果美國(guó)關(guān)于WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制無(wú)權(quán)審查或無(wú)能力處理國(guó)家安全事項(xiàng)的命題為真，則當(dāng)前貿(mào)易戰(zhàn)很可能會(huì)有步步深入、全面擴(kuò)展的趨勢(shì)。其一，如果國(guó)家安全措施不能被質(zhì)疑，會(huì)刺激美國(guó)擴(kuò)大適用232條款。相較于201條款和301條款，232條款的適用條件更為寬松，總統(tǒng)擁有的裁量權(quán)更大，更適合作為貿(mào)易戰(zhàn)的政策工具。其二，如果國(guó)家安全措施不能被質(zhì)疑，會(huì)引發(fā)常規(guī)貿(mào)易措施向國(guó)家安全措施的“大遷移”。當(dāng)前，美國(guó)201條款和301條款均受到WTO協(xié)定嚴(yán)格限制，為防止他國(guó)挑戰(zhàn)本國(guó)措施的合法性，美國(guó)自然有動(dòng)力以 232調(diào)查代替 201調(diào)查和 301調(diào)查。其三，如果國(guó)家安全措施不能被質(zhì)疑，會(huì)吸引越來(lái)越多的國(guó)家援引國(guó)家安全例外對(duì)美國(guó)實(shí)施貿(mào)易反制。這意味著，即使他國(guó)不能將美國(guó)國(guó)家安全措施“降維”為保障措施，它們?nèi)钥梢赃x擇將反制措施“升級(jí)”為國(guó)家安全措施，從而規(guī)避WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的審查。其四，如果國(guó)家安全措施不能被質(zhì)疑，則美國(guó)以外的其他WTO成員之間也可以國(guó)家安全為由相互采取或?qū)嵤┵Q(mào)易限制措施，進(jìn)而弱化WTO體制。

基于上述四點(diǎn)，僅從后果論的角度而言，美國(guó)認(rèn)為國(guó)家安全事項(xiàng)完全不受WTO管轄的觀點(diǎn)很可能造成WTO體制的崩潰。問(wèn)題在于，為何包括中國(guó)在內(nèi)的9個(gè)WTO成員仍優(yōu)先將美國(guó)的國(guó)家安全措施認(rèn)定為保障措施？為此，有必要考察WTO協(xié)定中安全例外條款的含義、功能和應(yīng)用，探尋各國(guó)采取避實(shí)擊虛、避重就輕應(yīng)對(duì)策略的合理性。

四、裁判者與參與者視閾下的安全例外條款

在國(guó)際法領(lǐng)域，裁判者與參與者的身份界定之所以重要，與國(guó)際法體系的脆弱性密切相關(guān)。哈特認(rèn)為，國(guó)際法不僅缺乏提供給立法者和法院的變更規(guī)則和裁判規(guī)則等次級(jí)規(guī)則，還缺乏“統(tǒng)一”（unifying）的承認(rèn)規(guī)則，為確定初級(jí)規(guī)則提供一般性標(biāo)準(zhǔn)[8]（P124）。然而，即便按照“初級(jí)規(guī)則與次級(jí)規(guī)則的結(jié)合構(gòu)成法律體系”這一哈特命題，也不能全然否定國(guó)際法的體系性。這不僅因?yàn)槿狈Α敖y(tǒng)一”承認(rèn)規(guī)則與缺乏承認(rèn)規(guī)則有本質(zhì)區(qū)別，還因?yàn)閲?guó)際法中存在類似于立法、司法和行政功能的機(jī)制。比如，WTO不僅設(shè)立 DSB，還明確要求裁決者采用內(nèi)在視角適用 WTO協(xié)定（DSU第 3.2條）。問(wèn)題是，國(guó)際法因缺乏“統(tǒng)一”承認(rèn)規(guī)則而有體系并立之“病理”，與國(guó)內(nèi)法參與者相比，國(guó)際法參與者創(chuàng)造、脫離或轉(zhuǎn)換法律體系的成本相對(duì)較低。相對(duì)于國(guó)內(nèi)法律體系而言，國(guó)際法律體系的穩(wěn)定性更容易受到參與者不遵從的影響。國(guó)家安全事項(xiàng)恰恰最能考驗(yàn)?zāi)骋粐?guó)際法體系的穩(wěn)定性。一旦專家組不能妥當(dāng)處理國(guó)家安全事項(xiàng)，很可能會(huì)引發(fā)WTO成員的普遍不滿。

（一）專家組對(duì)安全例外條款的解釋

如上所述，《WTO協(xié)定》中的GATT、GATS和TRIPs規(guī)定了內(nèi)容相似的安全例外條款。既往的案例大多聚焦GATT第21條，在此僅分析裁判者如何解釋和適用GATT安全例外條款。

GATT第21條標(biāo)題為“安全例外”，結(jié)構(gòu)上分為前言和子項(xiàng)兩個(gè)部分，內(nèi)容如下。

本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為：

……

（b）阻止任何締約方采取其認(rèn)為對(duì)保護(hù)其基本安全利益所必需的任何行動(dòng)：

（i）與裂變物質(zhì)或衍生裂變物質(zhì)的原料有關(guān)；

（ii）與武器、彈藥和軍火貿(mào)易或直接或間接提供軍事機(jī)構(gòu)用的其他貨物和物質(zhì)的貿(mào)易有關(guān)；

GATT時(shí)代共有7起案件涉及GATT第21條。在最終提交專家小組報(bào)告的3起案件中，締約方全體僅采納了1起。WTO時(shí)代，共有3起案件涉及GATT第21條，雖然成立了專家組，但均未結(jié)案。從爭(zhēng)議內(nèi)容來(lái)看，大多涉及如何解釋第21（b）（iii）條，具體包括兩大法律爭(zhēng)議。

其一，如何解釋上述條款中的“其認(rèn)為……基本安全利益”？

考諸立法史，立法者之所以采用“其認(rèn)為……基本安全利益”措辭，大多有兩層考慮：“一方面，我們不能限制太嚴(yán)，因?yàn)槲覀儾豢赡芙辜兇饣诎踩蚨枰拇胧?。另一方面，我們不能放得過(guò)寬，因?yàn)樵诎踩x下，一國(guó)可能會(huì)施加實(shí)際上具有商業(yè)目的的措施?！盵9]（P600）

在GATT時(shí)代，關(guān)于安全例外條款的法律爭(zhēng)議有兩個(gè)顯著特征。一是爭(zhēng)端各方對(duì)于GATT締約方全體是否有權(quán)審查國(guó)家安全事項(xiàng)的觀點(diǎn)極為對(duì)立，很難找到共同點(diǎn)。如在1982年歐盟對(duì)阿根廷貿(mào)易限制案中，作為被訴方的歐盟認(rèn)為，每一締約國(guó)有權(quán)自己判定是否行使國(guó)家安全權(quán)利。作為起訴方的阿根廷則認(rèn)為：為證成限制性措施，援引第21條的締約方應(yīng)被特別要求聲明國(guó)家安全的理由……不應(yīng)采取未經(jīng)通知、討論和證成的貿(mào)易限制（C/M/157；C/M/159）。二是國(guó)家安全事項(xiàng)通常被排除在專家小組的職能范圍之外。如在1985年美國(guó)對(duì)尼加拉瓜貿(mào)易限制案中，專家小組的職能范圍被限定為：“不能裁判美國(guó)援引第 21（b）（iii）條的有效性或動(dòng)機(jī)?！痹摪钙鹪V方尼加拉瓜認(rèn)為，專家小組應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)際法基本原則以及與聯(lián)合國(guó)和國(guó)際法院決定相一致的方式解釋第 21（b）（iii）條，即該條應(yīng)當(dāng)被理解為僅僅允許受到侵略的締約方行使自衛(wèi)權(quán)。而美國(guó)認(rèn)為，第21條適用于任何締約方采取的其認(rèn)為保護(hù)其基本安全利益所必需的行為，根據(jù)第21條，專家組無(wú)權(quán)審查美國(guó)援引第21條的有效性。就此爭(zhēng)議，囿于職權(quán)范圍，專家小組未加考察（L/6053）。

及至WTO時(shí)代，雖然就涉及GATT第21條的爭(zhēng)議成立了專家組，但專家組一直沒(méi)有機(jī)會(huì)行使解釋權(quán)。比如，在美國(guó)古巴自由和團(tuán)結(jié)法案中，歐美雙方最終通過(guò)非正式協(xié)議的方式解決了美國(guó)法的域外效力問(wèn)題，而非繼續(xù)授權(quán)專家組審理案件[10]。值得注意的是，在中國(guó)原材料案中，為解釋 GATT第11.2（a）條，專家組曾將第21條的措辭作為參照物。該案專家組認(rèn)為，第11.2條的措辭與 GATT第21（b）條的措辭不同，不能認(rèn)為前者賦予 WTO成員方自我決定的權(quán)利（Panel Report,China-Raw Materials）。但該案專家組并未討論其是否有權(quán)審查國(guó)家安全事項(xiàng)。

其二，如何解釋“戰(zhàn)時(shí)或國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況時(shí)采取”？

現(xiàn)在，勞動(dòng)力成本在不斷地上升，要想讓有限的資源最大程度地高效化，就需要新的員工管理方式。丁旭光直言，現(xiàn)在的企業(yè)既要給員工歸屬感，又要有合理的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，還要能夠營(yíng)造正確的價(jià)值觀氛圍。“資源要向強(qiáng)者傾斜”，他說(shuō)。國(guó)際彩印采取了積分獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)認(rèn)真工作的基層員工進(jìn)行高額度的嘉獎(jiǎng)，讓優(yōu)秀的基層員工每個(gè)月也能掙到八九千?！拔蚁Ｍ麄?cè)趪?guó)際彩印這個(gè)平臺(tái)上能夠體面地、有尊嚴(yán)地工作?！背酥?，丁旭光還注重企業(yè)員工優(yōu)秀事跡的宣傳。他要求基層干部留意身邊員工的先進(jìn)事跡，及時(shí)向上匯報(bào)進(jìn)行表彰。以形成尚善向上的企業(yè)價(jià)值觀氛圍。

戰(zhàn)時(shí)或其他緊急情況涉及采取國(guó)際安全措施的適當(dāng)時(shí)機(jī)。如果某一締約方采取的時(shí)機(jī)明顯與常識(shí)相違背，則很可能遭受其他締約方的普遍反對(duì)。如1975年瑞典曾經(jīng)就特定鞋類設(shè)置全球進(jìn)口配額。瑞典政府認(rèn)為，該體系符合GATT第21條的精神，是因?yàn)椤皣?guó)內(nèi)生產(chǎn)的減少將對(duì)正在形成的、構(gòu)成國(guó)家安全政策的一部分的瑞典經(jīng)濟(jì)防衛(wèi)計(jì)劃造成重大威脅?；谠撜?，必須維持至關(guān)重要工業(yè)之最低國(guó)內(nèi)生產(chǎn)能力。該能力對(duì)于確保提供基本產(chǎn)品，滿足戰(zhàn)時(shí)或其他國(guó)際關(guān)系中其他緊急情況時(shí)的基本需求不可或缺”（L/4250）。對(duì)此，GATT理事會(huì)諸多成員對(duì)于瑞典的措施是否符合總協(xié)定的規(guī)定表示關(guān)切。最終，瑞典撤銷了相關(guān)措施。

但是，如果某些措施的采取與特定國(guó)際事件有關(guān)，則很難從字面判斷時(shí)機(jī)的適當(dāng)性。如上述 1985年美國(guó)對(duì)尼加拉瓜貿(mào)易限制案有明確的國(guó)際背景，尼加拉瓜認(rèn)為，該措施違反了GATT的基本原則，它并不涉及國(guó)家安全問(wèn)題，而是一種制裁。美國(guó)則認(rèn)為，其措施是基于國(guó)家安全理由而采取，受GATT第21（b）（iii）條的調(diào)整，締約國(guó)有權(quán)自我決定何種行為屬于其認(rèn)為保護(hù)基本安全利益所必需的行為。

綜上所述，在援引 GATT第21條為貿(mào)易限制措施辯護(hù)的案件中，爭(zhēng)端雙方的立場(chǎng)與觀點(diǎn)較為明確。起訴方會(huì)認(rèn)為，援引一方應(yīng)說(shuō)明其措施符合安全例外的理由，且相關(guān)措施應(yīng)受專家小組的客觀審查；被訴一方則堅(jiān)持，援引國(guó)家有權(quán)自我認(rèn)定相關(guān)貿(mào)易措施是否為保護(hù)國(guó)家安全所必需，且專家小組無(wú)權(quán)審查。在GATT時(shí)代，作為裁判者的專家小組囿于職權(quán)范圍，對(duì)此類爭(zhēng)議采取了回避態(tài)度。

（二）貿(mào)易戰(zhàn)中各國(guó)對(duì)安全例外條款的應(yīng)用

縱觀GATT第21條爭(zhēng)議史，美國(guó)是援引該條最多、立場(chǎng)最鮮明的國(guó)家。在GATT時(shí)代，盡管美國(guó)認(rèn)為專家小組無(wú)權(quán)審理涉及國(guó)際安全事項(xiàng)的案件，但通常會(huì)通過(guò)采取限定其職權(quán)范圍的方式避開這一敏感話題[11]（P434）。及至WTO時(shí)代，成員單方控制專家組職權(quán)的能力受到限制，當(dāng)美國(guó)以國(guó)家安全為由對(duì)輸美產(chǎn)品加征關(guān)稅時(shí)，受到影響的其他WTO成員完全可以要求成立專家組，審查美國(guó)措施的正當(dāng)性。盡管如此，在近期關(guān)于232調(diào)查貿(mào)易爭(zhēng)端中，要求與美國(guó)進(jìn)行磋商的WTO成員無(wú)一例外，優(yōu)先將美國(guó)行為視為保障措施，并采取相應(yīng)的反制措施，僅有部分WTO成員就232調(diào)查提起了非違反之訴，或直接質(zhì)疑232條款本身的合法性。這些不同的選擇策略折射出WTO成員對(duì)安全例外條款的矛盾態(tài)度。

1.將 232調(diào)查視為保障措施。在針對(duì)美國(guó)鋼鐵和鋁產(chǎn)品 232調(diào)查的磋商請(qǐng)求中，中國(guó)、歐盟等WTO成員之所以優(yōu)先將232調(diào)查定性為保障措施，與《保障措施協(xié)定》第8.1條和8.2條的規(guī)定有關(guān)。根據(jù)第8.1條，提倡實(shí)施保障措施或?qū)で笱娱L(zhǎng)保障措施的成員，應(yīng)按照第12.3條的規(guī)定，努力在它與可能受該措施影響的出口成員之間維持針對(duì)GATT的實(shí)質(zhì)相當(dāng)?shù)臏p讓和其他義務(wù)水平。根據(jù)第8.2條，如果磋商未能達(dá)成協(xié)議，則受影響的出口成員有權(quán)對(duì)實(shí)施保障措施成員的貿(mào)易中止實(shí)施GATT項(xiàng)下實(shí)質(zhì)相等的減讓或其他義務(wù)。第12.3條要求，實(shí)施或延長(zhǎng)保障措施的成員應(yīng)當(dāng)向出口方提供事先磋商的充分機(jī)會(huì)。

盡管上述規(guī)定較為明確，但在實(shí)際爭(zhēng)端中，采取保障措施的國(guó)家往往怠于提供充分機(jī)會(huì)用于磋商。如在美國(guó)小麥面筋案中，專家組和上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，美國(guó)未能按照第 12.3條之規(guī)定，在實(shí)施保障措施之前，給予其他成員方事先磋商的充分機(jī)會(huì)。因此，美國(guó)未能努力在它和出口成員之間維持實(shí)質(zhì)相等的減讓和其他義務(wù)水平[3]（P70）。其后，美國(guó)焊接碳鋼管案（Appellate Body Report,US-Line Pipe）和烏克蘭客車案（Panel Report,Ukraine-Passenger Cars）的被訴方均因未能為出口方成員提供事先磋商的充分機(jī)會(huì)而敗訴。

就近期貿(mào)易戰(zhàn)而言，美國(guó)拒絕將 232調(diào)查視為保障措施，自然不會(huì)按照第8.1條的要求與其他成員進(jìn)行磋商，以再平衡在GATT項(xiàng)下的義務(wù)。如果232調(diào)查能夠被認(rèn)定為保障措施，則中國(guó)、歐盟等WTO成員自然可依據(jù)第8.2條對(duì)美國(guó)實(shí)施實(shí)質(zhì)相等的減讓或其他義務(wù)。由此，相關(guān)法律爭(zhēng)議就轉(zhuǎn)化為如何認(rèn)定一項(xiàng)措施是保障措施。

理論上，對(duì)國(guó)內(nèi)措施的國(guó)際定性存在著國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、主觀論和客觀論之分。實(shí)踐中，印度尼西亞鋼鐵產(chǎn)品保障措施案（Panel Report,Indonesia-Indonesia-Safeguard on Certain Iron or Steel Products）提供了有益借鑒。該案專家組采取客觀國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為盡管印度尼西亞根據(jù)本國(guó)保障措施立法就鍍鋁鋅板征收關(guān)稅，但該措施未能滿足所有《保障措施協(xié)定》關(guān)于施加保障措施的條件，故不構(gòu)成保障措施。上訴審中（Appellate Body Report），美國(guó)主張采取主觀國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)--如果行為國(guó)宣稱某項(xiàng)措施是保障措施，則該措施只能是保障措施。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，為構(gòu)成一項(xiàng)屬于GATT第19條項(xiàng)下的保障措施，相關(guān)措施需滿足兩個(gè)要件：（1）該措施必須部分或全部中止 GATT義務(wù)或撤銷、修改 GATT減讓；（2）該中止、撤銷或修改必須用于防止或救濟(jì)進(jìn)口產(chǎn)品對(duì)成員國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅。最終，在認(rèn)可客觀國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，專家組將一項(xiàng)措施是否構(gòu)成保障措施與一項(xiàng)措施是否是可允許的保障措施相混淆，不應(yīng)支持。

根據(jù)印度尼西亞鋼鐵產(chǎn)品保障案中上訴機(jī)構(gòu)的思路，美國(guó)國(guó)內(nèi)法如何界定232調(diào)查并不重要，重要的是該措施是否整體構(gòu)成 GATT第19條意義上的保障措施。而一旦構(gòu)成保障措施，中國(guó)、歐盟等WTO成員自然可依據(jù)《保障措施協(xié)定》第8.2條的規(guī)定進(jìn)行義務(wù)的再平衡。

問(wèn)題在于，《保障措施協(xié)定》第 11（c）條似乎為美國(guó)的主張--232調(diào)查構(gòu)成安全例外--提供了依據(jù)。根據(jù)該條，“本協(xié)定不適用于一成員根據(jù)除第19條以外的GATT其他條款……所尋求、采取或維持的措施”。顯然，GATT第21條恰恰屬于這一例外。一旦美國(guó)堅(jiān)持認(rèn)為232調(diào)查構(gòu)成安全例外，則問(wèn)題轉(zhuǎn)化為《保障措施協(xié)定》可否與GATT第21條并存。如果答案為是，則中國(guó)、歐盟等WTO成員所采取的訴訟策略依然奏效，它們?nèi)钥衫谩侗Ｕ洗胧﹨f(xié)定》第8條項(xiàng)下的再平衡機(jī)制維護(hù)自身利益；如果答案為否，則爭(zhēng)議回到了未決原點(diǎn)--美國(guó)232調(diào)查是否符合GATT第21條，進(jìn)而可以排除《保障措施協(xié)定》的適用。

2.提起非違反之訴。在9起針對(duì)美國(guó)232調(diào)查的磋商請(qǐng)求中，印度、墨西哥、瑞士和土耳其等4國(guó)還依據(jù)GATT第23.1（b）條提起非違反之訴，認(rèn)為美國(guó)措施導(dǎo)致本國(guó)獲得的利益喪失或減損，或妨礙協(xié)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

理論上，與違反之訴相比，印度、墨西哥等國(guó)提起非違反之訴具有如下優(yōu)勢(shì)：其一，在此前的爭(zhēng)端中，美國(guó)曾經(jīng)承認(rèn)，一項(xiàng)措施即使沒(méi)有違反GATT項(xiàng)下的義務(wù)，仍可被認(rèn)為導(dǎo)致利益的喪失或減損。援引GATT第 21條，并不阻礙締約方尋求第23.1（b）項(xiàng)下的救濟(jì)（L/6053）。其二，起訴方可在避免直接沖突的情況下得到補(bǔ)救。美國(guó)一直堅(jiān)持，根據(jù)GATT第21條，援引國(guó)有權(quán)自我認(rèn)定相關(guān)措施是否為保護(hù)基本安全所必需，且此認(rèn)定不受WTO的管轄。如果起訴方僅提出違反之訴，美國(guó)的主張又最終得到支持，則可能面臨救濟(jì)無(wú)門的窘境。反之，如果提出非違反之訴，根據(jù)DSU第26.1條，起訴方仍有權(quán)要求被訴方作出使雙方滿意的調(diào)整，包括補(bǔ)償。其三，有助于維護(hù)規(guī)則導(dǎo)向的貿(mào)易體系。GATT第21條是一個(gè)連接貿(mào)易政策和安全政策的條款。各成員之所以很少援引安全例外條款，并很少就相關(guān)措施提起DSB裁決，一個(gè)非常重要的原因是，無(wú)論專家組作出何種判決，均會(huì)產(chǎn)生體系性影響。如果專家組認(rèn)定其有權(quán)審查援引國(guó)國(guó)際安全理由，則有WTO干涉國(guó)家主權(quán)之嫌；如果專家組認(rèn)為國(guó)家安全例外不可裁判，則相當(dāng)于正式承認(rèn)WTO成員可基于國(guó)家安全實(shí)現(xiàn)采取任何措施而不受《WTO協(xié)定》的約束。非違反之訴可回避國(guó)家安全例外裁決引發(fā)的WTO法律體系震蕩。

然而，即使是非違反之訴，也不能脫離 GATT第 21條的陰影。這不僅是因?yàn)樽鳛閰⑴c者的美國(guó)所持有的觀點(diǎn)無(wú)論對(duì)于自身、其他參與者還是對(duì)于裁判者均不具法律拘束力，也是因?yàn)槊绹?guó)在針對(duì)印度、墨西哥、瑞士和土耳其四國(guó)的答復(fù)中強(qiáng)調(diào)，基于第232條加征的關(guān)稅屬于國(guó)家安全事項(xiàng)，WTO無(wú)權(quán)審查或超出其能力范圍。按此思路，美國(guó)已然改變此前觀點(diǎn)，并主張GATT第21條可排除他國(guó)依據(jù)GATT第23.1（b）尋求補(bǔ)償。

3.質(zhì)疑 232條款本身的合法性。在美國(guó)鋼鐵和鋁產(chǎn)品保障措施爭(zhēng)端中，歐盟、加拿大、墨西哥、挪威、瑞士和土耳其等WTO成員還就第232條本身（as such）是否符合《WTO協(xié)定》提出磋商請(qǐng)求，認(rèn)為美國(guó)《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條要求美國(guó)考慮經(jīng)濟(jì)福利或其它并非保護(hù)其基本安全利益所必需的要素，違反了《WTO協(xié)定》第16.4條關(guān)于“每一成員應(yīng)保證其法律、法規(guī)和行政程序與所附各協(xié)定對(duì)其規(guī)定的義務(wù)相一致”的規(guī)定。

具體而言，第232條（d）項(xiàng)的標(biāo)題是“用于國(guó)防的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)；外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)福利的影響”。就何為“外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)福利的影響”，該條款規(guī)定，商務(wù)部長(zhǎng)和總統(tǒng)應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到國(guó)家經(jīng)濟(jì)福利與國(guó)家安全之間的密切關(guān)系，應(yīng)當(dāng)考慮到外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于個(gè)別國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)福利之影響；任何實(shí)質(zhì)性失業(yè)、政府財(cái)政收入減少、技能或投資喪失、或其他因過(guò)度進(jìn)口替代國(guó)內(nèi)產(chǎn)品而導(dǎo)致的嚴(yán)重后果均應(yīng)予以考慮，在不排除其他因素的情況下，確定此類國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的削弱是否損害到國(guó)家安全。從中我們可以看出，幾乎所有事項(xiàng)均可被納入外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)福利影響的評(píng)估之中。理論上，商務(wù)部長(zhǎng)和總統(tǒng)可基于上述因素認(rèn)定外國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品是否構(gòu)成國(guó)家安全威脅，并采取相應(yīng)的貿(mào)易限制措施。

從法律體系角度而言，美國(guó)232條款本質(zhì)上是美國(guó)法的一部分，該國(guó)內(nèi)法規(guī)定是否構(gòu)成國(guó)際法體系中的安全事項(xiàng)仍有待GATT第21條的認(rèn)定。正因?yàn)槿绱?，歐盟、加拿大等國(guó)才會(huì)主張利用WTO貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制澄清第232條款本身在GATT項(xiàng)下的合法性問(wèn)題。由此，問(wèn)題又回到了原點(diǎn)--專家組或上訴機(jī)構(gòu)對(duì)安全例外是否有管轄權(quán)？如果有管轄權(quán)，應(yīng)以何種標(biāo)準(zhǔn)判斷安全例外被濫用？

五、中國(guó)關(guān)于安全例外的政策考量

成員方自我認(rèn)定相關(guān)措施是否構(gòu)成保護(hù)本國(guó)基本安全利益所必需引發(fā)諸多理論爭(zhēng)議。如柏林所言，政治術(shù)語(yǔ)必然是模糊的，試圖使政治的詞匯變得太精確便有可能使之變得無(wú)用。但讓詞的用法寬泛到超出必要的程度，對(duì)真理也是無(wú)益的[12]（P231）。GATT第21條所涉詞匯恰有此特點(diǎn)。有所不同的是，它們同時(shí)也是法律術(shù)語(yǔ)。在成熟的法律制度中，總會(huì)預(yù)設(shè)一個(gè)或若干權(quán)威決策者將模糊詞匯具體化，進(jìn)而解決法律爭(zhēng)議。由此，詞匯之爭(zhēng)也會(huì)轉(zhuǎn)化為權(quán)限分配之爭(zhēng)。其中，權(quán)威決策者的利益、立場(chǎng)和考察視角將影響安全例外條款的應(yīng)用。就中國(guó)政府而言，面對(duì)美國(guó)濫用國(guó)家安全調(diào)查的行為，是否援引以及如何援引GATT第21條涉及如下兩個(gè)方面的考量。

（一）權(quán)限之爭(zhēng)的體系意義

在法律性質(zhì)上，措施本身是否合法與相關(guān)裁決機(jī)構(gòu)對(duì)爭(zhēng)議是否具有管轄權(quán)、或相關(guān)事項(xiàng)可否可受裁判存在本質(zhì)區(qū)別。邏輯上，只有解決了相關(guān)裁決機(jī)構(gòu)具有管轄權(quán)以及相關(guān)事項(xiàng)可受裁判問(wèn)題之后，才會(huì)涉及依何標(biāo)準(zhǔn)審查措施的合法性問(wèn)題。如上所述，無(wú)論是GATT時(shí)代還是WTO時(shí)代，安全例外爭(zhēng)端雙方難以就權(quán)限問(wèn)題達(dá)成一致。雙方均努力從“其認(rèn)為……基本安全利益”的文義分析中獲得有利于己方的結(jié)論。只不過(guò)，被訴方強(qiáng)調(diào)國(guó)家安全之于主權(quán)的不可分性，起訴方主張維護(hù)國(guó)家安全利益應(yīng)遵守相應(yīng)的國(guó)際體制義務(wù)。由于專家組或上訴機(jī)構(gòu)鮮有機(jī)會(huì)對(duì)權(quán)限之爭(zhēng)表達(dá)自身的觀點(diǎn)，致使誰(shuí)是該問(wèn)題的權(quán)威決策者一直懸而未決。

值得注意的是，權(quán)限之爭(zhēng)并非WTO法律體制所獨(dú)有。就此，國(guó)際法院積累了大量的案例和法理[13]（P474-484）。其中，有兩起關(guān)于安全例外管轄權(quán)的判決極具參考價(jià)值。

第一起案件涉及美國(guó)和尼加拉瓜《友好通商航海條約》的安全例外條款是否足以排除國(guó)際法院的管轄權(quán)。就該問(wèn)題，國(guó)際法院從兩個(gè)方面作出否定回答。一是本案條約第24條規(guī)定，任何關(guān)于本條約“解釋或適用”的爭(zhēng)議均在法院管轄之下。安全例外條款為條約之一部分，應(yīng)受法院管轄；二是本案條約關(guān)于安全例外的措辭與GATT第21條不同，缺少“其認(rèn)為……”的表述。在國(guó)際法院看來(lái)，這一顯著差別足以說(shuō)明，其對(duì)安全例外爭(zhēng)議擁有管轄權(quán)[14]（P115-116，222）。按此思路，似乎可以推定，國(guó)際法院認(rèn)為GATT第21條不受專家組管轄。

然而，在涉及自我認(rèn)定條款的另外一起案件中，國(guó)際法院的觀點(diǎn)有所改變[15]（P321）。本案原告吉布提要求法國(guó)按兩國(guó)《刑事互助公約》移交證據(jù)，法國(guó)則以公約第 2（a）條的規(guī)定拒絕提交。根據(jù)該條，“如果被請(qǐng)求國(guó)認(rèn)為，執(zhí)行該請(qǐng)求有可能損害其主權(quán)、其安全、其公共秩序或其基本利益的其他方面”，可以拒絕協(xié)助。參照上述尼加拉瓜案中國(guó)際法院的思路，《刑事互助公約》第2（c）條的規(guī)定似乎足以排除法院管轄。但是，一方面，法院指出本條所設(shè)條件是否滿足不能完全依賴于當(dāng)事國(guó)自由裁量，一國(guó)行使裁量權(quán)應(yīng)受制于 1969年《維也納條約法》第26條關(guān)于善意履行義務(wù)的約束[16]；另一方面，法院援引其在上述案件以及石油平臺(tái)中的判決來(lái)佐證其正當(dāng)性[17]（P183）。由此，國(guó)際法院在尼加拉瓜案中就非自我認(rèn)定與自我認(rèn)定條款所作的區(qū)別并不影響法院對(duì)國(guó)家安全事項(xiàng)的管轄權(quán)，該區(qū)別僅在審查當(dāng)事國(guó)自由裁量權(quán)的行使方面具有法律意義。

當(dāng)然，基于法律體系之不同，將國(guó)際法院關(guān)于自我認(rèn)定條款的解讀移植到DSB的權(quán)限分析之上存在諸多限制。不可否認(rèn)，根據(jù)相關(guān)條約，國(guó)際法院和專家組均被賦予了較為廣泛的管轄權(quán)。如《國(guó)際法院規(guī)約》第36條規(guī)定，“法院之管轄包括各當(dāng)事國(guó)提交之一切案件，及聯(lián)合國(guó)憲章或現(xiàn)行條約及協(xié)約中所特定之一切案件……關(guān)于法院有無(wú)管轄權(quán)之爭(zhēng)端，由法院裁決之”。這一表述與DSU關(guān)于專家組的職權(quán)范圍有類似之處。DSU第7條規(guī)定，除非另有約定，專家組的職權(quán)范圍包括按照有關(guān)規(guī)定，審查爭(zhēng)端方提交DSB的事項(xiàng)，并提出調(diào)查結(jié)果，并且，“專家組應(yīng)處理爭(zhēng)端各方引用的任何適用協(xié)定的有關(guān)規(guī)定”。但是，如果考慮到國(guó)際法院的自愿管轄原則與DSB的強(qiáng)制管轄原則存在本質(zhì)區(qū)別，且國(guó)際法院和DSB分屬國(guó)際政治組織和國(guó)際貿(mào)易組織，不加區(qū)別地將國(guó)際法院管轄權(quán)理論和實(shí)踐移植到DSB可能會(huì)減損WTO的權(quán)威性。申言之，一方面，WTO主要從外部的、參與者的角度來(lái)限制一國(guó)采取具有域外影響的貿(mào)易限制措施[18]（P5-6），本身無(wú)意干涉一國(guó)內(nèi)政；另一方面，DSB強(qiáng)制管轄權(quán)原則涵蓋范圍廣泛，其制度設(shè)計(jì)無(wú)法通過(guò)當(dāng)事人特別協(xié)定的方式將某些不適合國(guó)際貿(mào)易機(jī)構(gòu)處理的爭(zhēng)議排除在外。兩相結(jié)合，某些關(guān)于安全例外的爭(zhēng)議很可能超出DSB的權(quán)能范圍。如果不考慮這一制度特點(diǎn)，將所有爭(zhēng)議“塞入”DSB議程，反而會(huì)減損WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的權(quán)威性。

自2001年12月正式成為WTO成員以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得舉世矚目的成績(jī)。在今后的一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)仍需借助WTO創(chuàng)設(shè)的多邊貿(mào)易體制發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)、改良貿(mào)易體制。面對(duì)美國(guó)單邊主義措施的調(diào)整，中國(guó)既應(yīng)利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制維護(hù)自身權(quán)利，也應(yīng)注意到某些事項(xiàng)處于法律灰色地帶，并可能超出WTO的權(quán)限。在此情況下，中國(guó)應(yīng)秉持務(wù)實(shí)主義，區(qū)分形式權(quán)限與有效權(quán)限，將某些可能為WTO形式權(quán)限所涵蓋、但缺乏有效權(quán)限予以處理的事項(xiàng)留待政治解決，而非司法裁判。否則，過(guò)度擴(kuò)張WTO關(guān)于安全事項(xiàng)的管轄權(quán)，不利于維護(hù)WTO的權(quán)威。

（二）中國(guó)加入議定書的特殊問(wèn)題

除維護(hù) WTO權(quán)威這一體系性考慮之外，鑒于中國(guó)加入議定書相關(guān)規(guī)定可能會(huì)限制中國(guó)援引GATT第 21條，中國(guó)更應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。具體而言，GATT第 21條將基本安全例外限定在“本協(xié)定的任何規(guī)定”之內(nèi)。理論上，對(duì)于違反其他協(xié)定相關(guān)義務(wù)的行為，WTO成員不得援引GATT第21條。中國(guó)在加入WTO時(shí)簽訂了承擔(dān)額外義務(wù)（WTO Plus）的加入議定書。由此引發(fā)的爭(zhēng)議是：如何理解中國(guó)加入議定書與其他WTO諸協(xié)定之間關(guān)系，以及在何種情況下中國(guó)能就其議定書項(xiàng)下的義務(wù)援引WTO諸協(xié)定特別是GATT項(xiàng)下的例外？

中國(guó)音像制品案是第一起涉及此類問(wèn)題的案件。該案中，中國(guó)援引GATT第20條關(guān)于一般例外的規(guī)定，證成其有權(quán)偏離加入議定書第5.1條的特別承諾，美國(guó)則認(rèn)為中國(guó)無(wú)權(quán)援引該條。對(duì)此爭(zhēng)議，專家組先是假定（arguendo）中國(guó)可援引第20條，然后指出中國(guó)的措施不符合其中的“必需”要件。上訴機(jī)構(gòu)不同意專家組的做法，轉(zhuǎn)而直接審查中國(guó)加入議定書第5.1條的引言--“在不損害中國(guó)以與符合《WTO協(xié)定》的方式管理貿(mào)易的權(quán)利的情況下……”的含義。上述機(jī)構(gòu)指出，如果中國(guó)措施違反了議定書項(xiàng)下的承諾，只要該措施與中國(guó)關(guān)于相關(guān)產(chǎn)品的貿(mào)易規(guī)制之間存在著清晰可辨、客觀的聯(lián)系，中國(guó)就可以依據(jù)GATT第20條予以證成[3]（P150）。

上訴機(jī)構(gòu)之所以在中國(guó)音像制品案中認(rèn)為中國(guó)可援引GATT第20條，一個(gè)重要的原因是加入議定書第5.1條明確提及《WTO協(xié)定》，而《WTO協(xié)定》包含GATT第20條。問(wèn)題是，如果加入議定書條款未提及《WTO協(xié)定》或特別協(xié)定，是否意味著中國(guó)無(wú)權(quán)援引相關(guān)例外條款？就此，中國(guó)原材料案給出了相對(duì)確定的答案。該案所涉中國(guó)加入議定書第11.3條規(guī)定，“中國(guó)應(yīng)取消適用于出口產(chǎn)品的全部稅費(fèi)，除非本議定書附件6中有明確規(guī)定或按照GATT第8條的規(guī)定適用”。專家組和上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，第11.3條的措辭局限于GATT第8條，并未指向整個(gè)GATT協(xié)定，故中國(guó)無(wú)權(quán)就該條援引GATT第20條[3]（P163）。根據(jù)這一解讀，至少就某些加入議定書的承諾而言，中國(guó)被剝奪了其他WTO成員所能享有的規(guī)制自主權(quán)。

在其后的中國(guó)稀土案中，中國(guó)能否援引GATT第20條再次成為焦點(diǎn)。與中國(guó)原材料案的分析不同，專家組轉(zhuǎn)而根據(jù)上訴機(jī)構(gòu)在美國(guó)不銹鋼案的觀點(diǎn)分析問(wèn)題，即為確保DUS第3.2條所要求的貿(mào)易爭(zhēng)端體制的可靠性和可預(yù)測(cè)性，在缺乏使人信服理由的情況下，裁決機(jī)構(gòu)在后續(xù)案件中應(yīng)當(dāng)采用同樣的方式解決同樣的法律問(wèn)題。專家組認(rèn)為，本案中國(guó)未能提出令人信服的理由，故仍認(rèn)定中國(guó)不得就加入議定書第11.3條援引GATT第20條。值得注意的是，該觀點(diǎn)并非專家組一致意見。持異議的專家組成員認(rèn)為，應(yīng)將WTO諸協(xié)定的組成和功能視為“單一事業(yè)”。當(dāng)一項(xiàng)爭(zhēng)議涉及加入議定書中的額外義務(wù)條款時(shí)，專家組應(yīng)確定該條款是否構(gòu)成特定 WTO協(xié)定（如 GATT）之一部分；或構(gòu)成《WTO協(xié)定》或成員減讓表之一部分；或?qū)儆赪TO諸協(xié)定，即WTO權(quán)利和義務(wù)整體之一部分。該專家組成員認(rèn)為，中國(guó)加入議定書第11.3條構(gòu)成GATT之一部分，故中國(guó)可以援引GATT第20條的例外。就上述爭(zhēng)議，上訴機(jī)構(gòu)支持了多數(shù)觀點(diǎn)，認(rèn)為分析應(yīng)從中國(guó)議定書中相關(guān)條款的條文起步，同時(shí)也應(yīng)考慮到WTO體系由一系列權(quán)利和義務(wù)構(gòu)成[3]（P183）。

盡管關(guān)于中國(guó)就哪些議定書條款可援引GATT第20條的例外的爭(zhēng)議告一段落，但相關(guān)法律分析和法律結(jié)論可否直接適用到GATT第21條仍存在法律上的不確定性。申言之，與GATT第20條所涉的規(guī)制權(quán)不同，GATT第21條所涉安全例外對(duì)于一國(guó)主權(quán)的維護(hù)具有核心重要性，兩者在性質(zhì)上存在本質(zhì)差異。GATT第20條與第21條在結(jié)構(gòu)和措辭方面的相似性并不構(gòu)成類推適用的充分條件。值得注意的是，專家組和上訴機(jī)構(gòu)在中國(guó)音像制品案、原材料案和稀土案的系列裁決中并未區(qū)分 GATT第20條和第21條，而是整體討論GATT與相關(guān)議定書條款之間的關(guān)系。因此，理論上，在涉及議定書中的特定條款時(shí)，中國(guó)仍有可能被認(rèn)定為不能援引GATT第21條。

綜上所述，GATT第 21條具有何種法律含義與該條可否涵蓋中國(guó)加入議定書特定條款是兩個(gè)性質(zhì)不同的問(wèn)題。然而，如果將安全例外等同于一般例外，并認(rèn)為只有在符合特定條件時(shí)，中國(guó)方可就加入議定書特定條款尋求例外保護(hù)，則顯然會(huì)損害中國(guó)核心主權(quán)利益。在GATT第21條適用范圍尚不明確的情況下，避免過(guò)早澄清其法律含義不失為一種審慎之舉。由此，避免利用GATT第21條質(zhì)疑美國(guó)232措施的合法性也就具有了合理性。

六、結(jié)論

在本輪中美貿(mào)易戰(zhàn)中，美國(guó)動(dòng)用了幾乎所有調(diào)查武器來(lái)對(duì)他國(guó)實(shí)施經(jīng)濟(jì)壓迫。其中，201調(diào)查立足穩(wěn)固本國(guó)市場(chǎng)，301調(diào)查意在開拓海外市場(chǎng)，232調(diào)查注重靈活性。根據(jù)既往WTO判例，美國(guó)201調(diào)查和301調(diào)查極有可能被專家組和上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)定為違反WTO協(xié)定。而美國(guó)232調(diào)查因涉及國(guó)家安全事項(xiàng)而具有極大的法律不確定性。隨著貿(mào)易戰(zhàn)的深入，在WTO體制內(nèi)，美國(guó)將會(huì)越來(lái)越倚重232調(diào)查推行其單邊主義貿(mào)易政策。

就美國(guó)濫用安全例外的行為，歐盟、加拿大、墨西哥等 WTO成員已經(jīng)向美國(guó)提請(qǐng)WTO磋商，希望利用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制澄清若干法律爭(zhēng)議，包括GATT第21條的自我認(rèn)定規(guī)定是否排除WTO的管轄，以及如果WTO有權(quán)管轄，應(yīng)當(dāng)采用何類審查標(biāo)準(zhǔn)等。與之形成對(duì)比，中國(guó)對(duì)美國(guó)232調(diào)查采取了相當(dāng)克制的策略。究其原因，一方面是因?yàn)橥ㄟ^(guò)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制處理國(guó)家安全事項(xiàng)很可能超出DSB的有效權(quán)限，會(huì)產(chǎn)生所謂“無(wú)能為力之案”，相關(guān)爭(zhēng)議不僅于事無(wú)補(bǔ)，反而有損WTO體制的權(quán)威[19]（P373）；另一方面是因?yàn)榧词龟P(guān)于安全例外條款本身的法律問(wèn)題得以澄清，對(duì)中國(guó)而言仍存在能否就加入議定書援引此類條款的復(fù)雜問(wèn)題。因此，中國(guó)在磋商請(qǐng)求中并未直接質(zhì)疑美國(guó)232條款本身在WTO項(xiàng)下的合法性問(wèn)題有其合理性。

更為重要的是，與美國(guó)類似，中國(guó)同樣認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家安全的重要組成部分，中國(guó)在未來(lái)也可能會(huì)處理當(dāng)前美國(guó)所面臨的問(wèn)題。在不排除中國(guó)可能會(huì)援引安全例外條款證成其貿(mào)易限制措施可能性的情況下，我們應(yīng)認(rèn)識(shí)到安全例外條款可發(fā)揮“建設(shè)性模糊”的功能。作為連接貿(mào)易世界與政治世界的橋梁，安全例外條款在解釋和應(yīng)用方面必然存在限度。一方面，它不能被解釋得太精確，否則可能會(huì)過(guò)度限制一國(guó)主權(quán)；另一方面，它不能被解釋得太寬泛，否則會(huì)沖擊WTO多邊貿(mào)易體制的根基。如何在兩者之間尋求平衡，涉及形式主權(quán)和有效主權(quán)的良性互動(dòng)問(wèn)題，這已然超出了專家組的裁決權(quán)限，最好留待當(dāng)事各國(guó)通過(guò)協(xié)商方式加以解決。