陳宇婷

（福建省廈門市同安區(qū)審計事務中心，福建 廈門 361100）

一、引言

近年來，T區(qū)面對趕超發(fā)展的需要，不斷加大投資力度，全區(qū)社會經(jīng)濟取得了新成就、邁入了新階段。重點項目投資更是達了新的高峰，其中2018年、2019年，T區(qū)省市區(qū)重點項目總投資額分別為2443.1億元、3200.12億元，年度計劃投資額分別達320.83億元、479.9億元，項目涉及征地拆遷、路網(wǎng)建設、污水管網(wǎng)建設、美麗鄉(xiāng)村建設、民生補短板等重大基礎設施、重要民生領(lǐng)域的方方面面。這些政府投資項目一方面在保障和改善民生、推動社會經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮著深遠的作用，另一方面這些項目投入大、影響范圍廣，群眾關(guān)心度高，如果達不到預期，不僅有損政府形象，更會造成財政資金的浪費、生態(tài)環(huán)境的破壞，甚至引起社會的動蕩。

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，政府投資力度不斷增大，我國政府投資監(jiān)管體制改革相對滯后的情況也暴露了出來。部分地區(qū)領(lǐng)導為了政績，在論證不夠充分，未進行可行性研究，就拍腦袋建設；有的現(xiàn)場勘察深度不夠、圖紙設計粗糙，實際施工變更頻繁，監(jiān)理履職不夠到位，質(zhì)量控制不嚴，造成安全隱患；部分工程招投標流于形式，資質(zhì)掛靠、肢解工程等現(xiàn)象突出。上述現(xiàn)象嚴重影響工程質(zhì)量，甚至環(huán)境污染、生態(tài)破壞等情況也時有發(fā)生。使得建設投資項目難以取得預期效果，成為了基層干部貪腐的重災區(qū)，不僅造成財政資金的嚴重浪費，更與我們可持續(xù)發(fā)展的新時代理念格格不入。

而建設領(lǐng)域的問題，不僅存在于表象，很多必須進入深層次才能找到問題的根源，國家審計機關(guān)要真正發(fā)揮“防腐劑”“免疫系統(tǒng)”作用、維護財政資金的效益、促進國家經(jīng)濟健康運行，也需要適應社會的發(fā)展，做到對政府投資項目不僅進行經(jīng)濟效益的審查，還要涵蓋環(huán)境效益和社會效益方面，對整個建設項目進行更全面更系統(tǒng)更客觀地評價，這就是我們所稱的政府投資項目績效審計。

二、傳統(tǒng)審計與績效審計的區(qū)別

那么我們所強調(diào)的績效審計與傳統(tǒng)審計區(qū)別在哪里呢？可體現(xiàn)為以下幾個不同：一是審計目標不同。傳統(tǒng)審計的審計目標重點關(guān)注財政收支真實性、合法性、合規(guī)性，目的在于查錯糾錯防弊；而績效審計在關(guān)注財政資金合規(guī)性的同時還要全盤考慮建設項目的社會影響和環(huán)境影響。二是審計內(nèi)容不同。傳統(tǒng)審計注重工程造價的核減，績效審計注重從政策的落實情況、資源的利用情況以及項目從立項到投產(chǎn)全過程的審計監(jiān)督和評價。三是審計方式方法不同：傳統(tǒng)審計多為事后審計，且依賴于對賬冊、憑證、項目內(nèi)業(yè)資料的審查；績效審計采用跟蹤審計、依托大數(shù)據(jù)實現(xiàn)動態(tài)化審計，將審計關(guān)口前移。綜上所述，績效審計是審計機關(guān)適應新時代新要求的重要途徑。

三、基層政府投資績效審計存在的困難

政府投資績效審計在規(guī)范政府投資項目管理、節(jié)約公共資源、提高投資效益、保障工程質(zhì)量以及提升生態(tài)效益等方面都發(fā)揮著積極的作用，國家各級審計機關(guān)都意識到開展政府投資績效審計的重要意義，但目前基層政府投資績效審計還處于探索階段，全面推行基層政府投資績效審計還存在諸多困難。

（一）體制機制不夠順暢

存在將財政主導的政府投資審核與政府投資績效審計混為一談，認為有了財政的投資審核，政府投資審計可有可無的情況。這是對兩者的誤解，財政投資審核的目的是作為項目撥款的依據(jù)，而政府投資績效審計的目的是實現(xiàn)項目從立項到交付使用全過程的監(jiān)督，兩者的立場完全不同。但基層審計機關(guān)普遍存在多一事不如少一事，干多少算多少的心理，認為財政能擔走的，審計決不主動攬活。以T區(qū)為例，財政下設政府投資評審中心，對政府投資項目進行審核，而T區(qū)審計局未單獨設立政府投資審計相關(guān)科室，也尚未對政府投資項目進行專項審計，每年都有招錄公務人員，但招的類別均為財會類，工程類相關(guān)人員只有1人。存在政府投資方面的機構(gòu)設置、人才配備與新時期對政府投資審計的要求嚴重不匹配的情況。

（二）相關(guān)指導性制度法規(guī)不夠健全

我國政府投資績效審計起步較晚，目前僅《中華人民共和國審計法》和《中華人民共和國審計法實施條例》兩部與投資項目審計相關(guān)法律法規(guī)，但均未對政府績效審計的相關(guān)內(nèi)容做出規(guī)定，導致有的部門認為審計只能審建設項目的財務收支，工程價款結(jié)算的真實性，不在審計機關(guān)的職責范圍。2011年審計署實施的《政府投資項目審計規(guī)定》明確審計機關(guān)應當更加注重檢查和評價政府投資項目的績效，逐步做到所有審計的政府重點投資項目都開展績效審計明確，但也未對政府投資績效審計的指標體系、審計流程、評價維度做出明確規(guī)定。從政府績效審計明確提出到現(xiàn)在，近十年了，我們看到各級審計機關(guān)、專家學者做出了很多的試點和探索，但仍未摸索出一套符合我國國情的政府投資績效審計評價體系，相關(guān)的指導性法規(guī)依舊空白。而基層審計機關(guān)更是由于無指導性文件、日常硬性任務重、人手不足等原因，導致遲遲未開展政府投資績效審計工作，存在審計盲區(qū)，與黨中央要求的審計全覆蓋存在差距。

（三）缺乏系統(tǒng)的評價體系

科學的評價體系是審計機關(guān)做出合理、公正、客觀、可信的績效評價的重要依據(jù)，但政府投資項目涉及交通、能源、資源、城市基礎設施、教育、科技和衛(wèi)生等關(guān)鍵性、壟斷性行業(yè)中，以及隨著對傳統(tǒng)投資模式的改革，通過PPP、BOT等方式鼓勵社會資本參與政府投資領(lǐng)域，形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化的新格局，目前尚未構(gòu)建出一套通用的評價原則、評價標準和方法，一線審計員存在審計時缺乏指導性標準的情況，審計質(zhì)量參差不齊，存在較大審計風險。

（四）審計時間滯后

普遍存在事后審計的多跟蹤審計的少。就T區(qū)而言，大多政府投資都是結(jié)合在專項或預算執(zhí)行情況、經(jīng)濟責任審計中實施，由于人手和時間的限制，只能以點代面，使得無法將審計監(jiān)督貫穿于項目決策、招投標、施工以及項目交付使用后產(chǎn)生的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益和影響的全過程中。這種事后審計一方面對領(lǐng)導的決策、重復建設和“政績工程”的缺乏約束，另一方面即便查出問題，對于已經(jīng)造成的損失浪費也難以挽回。

四、創(chuàng)新審計的幾點建議

（一）暢通政府投資績效審計的體制機制

十九大以后的政府機構(gòu)改革，朝著機構(gòu)精簡和職能明確的方向發(fā)展，將發(fā)改委的重大項目稽查、財政部的預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的監(jiān)督檢查、國資委的國有企業(yè)領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計和國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會的職責劃入審計署，令各部門責任更清晰，很大程度避免權(quán)力重疊和責任真空。

但基層審計機關(guān)還處于新職責新要求的過渡和適應階段，應盡快對標上級機關(guān)，推動本級政府進一步理順體制機制，實現(xiàn)政府投資項目決策、管理與監(jiān)督三分離，將原來部分分散在發(fā)改、財政、建設部門的監(jiān)督職能集中到審計部門，并通過機構(gòu)設置、增加編制，提高政府投資相關(guān)人員的配比，把政府投資審計納入年度計劃，真正落實政府投資審計監(jiān)督職責。

（二）完善相關(guān)制度法規(guī)和評價體系

完善的法律法規(guī)是實行政府投資績效審計的重要保障，科學合理的評價體系決定了審計的質(zhì)量。一是通過法律法規(guī)進一步明確審計在涉及公共安全、服務功能和社會環(huán)境問題的公共工程項目，無論是私人投資還是政府投資，無論政府投資是否占主導、控股地位的審計權(quán)限，避免審計存在執(zhí)法尷尬的情況。二是借鑒國外成熟的經(jīng)驗，不斷完善我國政府投資績效審計的法律法規(guī)體系，如進一步明確代建制中代建的資格準入及法律責任、政府投資合同的屬性、政府投資法律解釋等相關(guān)法規(guī)制度。三是建立事前、事中、事后的績效評價體系、定性和定量相結(jié)合的共性績效指標框架，并組織各主管部門構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績效指標和標準體系，。針對績效管理對象的不同類型，分類細化預算績效指標的具體內(nèi)容、標準，分類實施績效管理，盡力做到科學合理、細化量化、可比可測、動態(tài)調(diào)整、共建共享，提高績效管理的客觀性和準確性。

（三）推進政府投資績效審計信息化建設

信息化技術(shù)在各行各業(yè)掀起了“數(shù)據(jù)革命”，在對醫(yī)院、社保、住房公積金等信息化程度較高領(lǐng)域的審計中，起到了很好的作用，而政府投資在各個環(huán)節(jié)也產(chǎn)生了大量的數(shù)據(jù)，推進政府投資績效審計的信息化建設能大大提高審計質(zhì)量和效率，可從以下幾方面入手：

一是信息化共享平臺建設：一方面由政府主導，推動整合政府、社會等各方資源，建立完整、規(guī)范的數(shù)據(jù)平臺 ，實時采集社保、衛(wèi)生、工商、公安、民政、稅務、公積金、醫(yī)院、電力等全部門業(yè)務數(shù)據(jù)，為審計機關(guān)提供數(shù)據(jù)接口；另一方面要求建設單位加強項目信息化管理能力，將項目紙質(zhì)資料進行數(shù)字化處理 ，逐步建成小型的項目數(shù)據(jù)庫，并通過權(quán)限設置、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)實現(xiàn)數(shù)據(jù)安全共享。

二是技術(shù)咨詢合作平臺建設：目前BIM技術(shù)(建筑信息模型)、地理信息系統(tǒng)（GIS）、衛(wèi)星測定儀、鉆探取芯機、PPP模式等新技術(shù)、新概念的興起和運用與審計人員知識更新滯后相矛盾，這些新興技術(shù)不僅能提高審計質(zhì)量和效率還能大大降低審計風險。技術(shù)咨詢合作平臺可通過聘請國土、自然資源、建筑工程、交通水利等領(lǐng)域的專家顧問或?qū)I(yè)隊伍，旨在為審計中遇到的疑難問題，提供專業(yè)意見，或邀請專業(yè)隊伍，應用儀器設備檢測時，做出專業(yè)鑒定。

三是人才隊伍建設：可通過招考計算機專業(yè)人才、要求40歲以下的在職審計人員均能熟練應用AO（現(xiàn)場審計軟件）、將干部提拔與計算機應用等級掛鉤、強化培訓力度，培訓費用由審計機關(guān)承擔；加強上下級交流學習，嘗試派出人員到上級機關(guān)以審代學，培養(yǎng)出一批既懂計算機又懂工程技術(shù)和財務管理的復合型人才。

（四）創(chuàng)新審計方式

一是與領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計相結(jié)合：2019年7月新修訂的《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》開始實行，新規(guī)定進一步明確經(jīng)濟責任審計以任中審計為主，且將領(lǐng)導干部的考核、任免等與審計結(jié)果報告、審計整改情況掛鉤，強調(diào)要加強審計結(jié)果運用，因此通過將政府投資績效審計與領(lǐng)導干部經(jīng)濟，一方面可以促進領(lǐng)導干部在政府投資領(lǐng)域的履職盡責，另一方面也可以解決審計人手不足、任務重的情況。

二是引進社會中介力量。通過引進社會中介力量進行項目跟蹤審計解決內(nèi)部審計力量不足、工程人才缺乏的問題，并探索建立社會中介備選庫和考評臺賬，將業(yè)務水平較高、工作態(tài)度較好的選入備選庫，并體現(xiàn)在考評臺賬中，根據(jù)考評結(jié)果設置激勵機制，防范借助社會中介力量存在的風險。

五、結(jié)語

中央審計委員會的成立，首次把審計監(jiān)督提到新的高度，體現(xiàn)黨中央對審計的充分認可和寄予的厚望，但我們也意識到基層政府投資績效審計還有很長的路要走，應將查處問題與促進深化投融資體制改革、加強投資項目管理、完善政府投資法律法規(guī)相結(jié)合，以促進發(fā)揮投資經(jīng)濟效益、社會效益為目的，以揭露投資領(lǐng)域中的重大違紀違規(guī)問題和嚴重損失浪費現(xiàn)象為重點，注意從政策體制層面揭示一些傾向性、普遍性問題，為規(guī)范政府投資行為，做出審計部門應有的貢獻。