任婷婷

（馬鞍山市特種設(shè)備監(jiān)督檢驗(yàn)中心，安徽 馬鞍山 243000）

一、自收自支事業(yè)單位預(yù)算管理概述

（一）自收自支事業(yè)單位預(yù)算管理的概念

財(cái)政部門(mén)是行使政府管理職能的行政機(jī)關(guān)，自收自支事業(yè)單位是政府的二級(jí)預(yù)算單位。從政府管理層面講，預(yù)算管理是為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化政府預(yù)算約束，通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督，全面規(guī)范預(yù)算編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整環(huán)節(jié)，進(jìn)而保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。從預(yù)算單位層面講，預(yù)算管理就是為確保預(yù)算資金規(guī)范運(yùn)行而進(jìn)行的一系列組織、調(diào)節(jié)、控制與監(jiān)督活動(dòng)，從而保障預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）自收自支事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

對(duì)自收自支事業(yè)單位而言，預(yù)算管理就是財(cái)務(wù)管理的靈魂，預(yù)算管理作為一種有效的管理手段，對(duì)機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展有著極其重要的作用。首先，有利于反饋決策信息。預(yù)算編制是部門(mén)工作計(jì)劃、單位總體目標(biāo)的凝聚，單位管理層通過(guò)預(yù)算所提供的總的行動(dòng)目標(biāo)，再結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，能夠從不同角度對(duì)單位發(fā)展提出及時(shí)、準(zhǔn)確的建議和決策。其次，有利于優(yōu)化單位資源配置。預(yù)算是單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的融合，每一次業(yè)務(wù)活動(dòng)便是一次資金運(yùn)用，通過(guò)定期和動(dòng)態(tài)的預(yù)算分析，適時(shí)改善和調(diào)整業(yè)務(wù)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資金使用效率最大化，有助于提高資源配置的效率。再次，有利于推動(dòng)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。預(yù)算是一個(gè)有效的溝通手段，能觸及到業(yè)務(wù)活動(dòng)的各個(gè)角落，可以促進(jìn)部門(mén)之間的合作與交流，保障各部門(mén)目標(biāo)明確、行動(dòng)一致，從而推動(dòng)單位戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、自收自支事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題

自收自支事業(yè)單位建立科學(xué)預(yù)算管理的理念較晚，預(yù)算管理還處在早期探索階段，缺少企業(yè)式的精細(xì)化管理。在新時(shí)期背景下，自收自支事業(yè)單位要充分融入市場(chǎng)，就必須充分正視預(yù)算管理中存在的問(wèn)題與不足。

（一）管理體制存在局限性

自收自支事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)管理類(lèi)似于企業(yè)，但歸根結(jié)底屬于納入預(yù)算管理的單位，要接受財(cái)政預(yù)算部門(mén)的監(jiān)管。政府對(duì)自收自支事業(yè)單位實(shí)行核定收支、增收節(jié)支上繳、減收超支不補(bǔ)的辦法，這種監(jiān)管模式存在天然局限性。財(cái)政在核定預(yù)算時(shí)，人員經(jīng)費(fèi)往往參照行政類(lèi)事業(yè)單位的標(biāo)準(zhǔn)定額供給，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)按照核定比例進(jìn)行總量管理。由于其自身工作強(qiáng)度、工作環(huán)境等特點(diǎn)與行政類(lèi)事業(yè)單位相差甚遠(yuǎn)，基本支出定額不足部分，通常從項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)或其他地方劃出部分資金予以補(bǔ)償，既違背了預(yù)算編制的真實(shí)性和準(zhǔn)確性原則，又造成業(yè)務(wù)活動(dòng)與資金預(yù)算“兩張皮”的缺陷。自收自支事業(yè)單位大多數(shù)為技術(shù)型機(jī)構(gòu)，預(yù)算經(jīng)費(fèi)不足，導(dǎo)致其沒(méi)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)行能力提升和技術(shù)突破；而自收自支事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)使用缺乏靈活性，導(dǎo)致其終究不能很好地適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變化。

（二）管理認(rèn)識(shí)程度不夠

由于自收自支事業(yè)單位具有自負(fù)盈虧的特點(diǎn)，財(cái)政對(duì)自收自支事業(yè)單位預(yù)算管理也沒(méi)有提出更加行之有效的辦法，因此全員預(yù)算管理意識(shí)淡薄，導(dǎo)致單位健全預(yù)算管理的任務(wù)無(wú)法很好地完成， 使單位的管理受到嚴(yán)重阻礙。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是認(rèn)為收支都是財(cái)政資金，只要支出小于收入就好，對(duì)預(yù)算管理的重視度不夠，忽略了可持續(xù)發(fā)展；二是普遍認(rèn)為預(yù)算管理是財(cái)務(wù)部門(mén)的事情，把它同單位的財(cái)務(wù)管理混為一談，缺乏獨(dú)立、系統(tǒng)的管理體系；三是往往滿足于片面的經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理，對(duì)資金的使用效益關(guān)注較少，缺乏全局意識(shí)。

（三）預(yù)算編制水平不高

一方面，預(yù)算編制方法比較傳統(tǒng)。行政事業(yè)單位通常采用增量預(yù)算法，以上年度成本費(fèi)用水平為基礎(chǔ)，結(jié)合預(yù)算期業(yè)務(wù)量水平及相關(guān)因素影響，通過(guò)調(diào)整原有費(fèi)用項(xiàng)目及金額形成預(yù)算。這種編制方式簡(jiǎn)單、省時(shí)又省力，前提條件是原有業(yè)務(wù)活動(dòng)是必須且合理的，但沒(méi)有充分考慮自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律。若前期條件發(fā)生變化，這種不加分析的保留或接受，會(huì)導(dǎo)致預(yù)算規(guī)模逐步增大，可能會(huì)造成預(yù)算松弛或資源浪費(fèi)。最明顯的表現(xiàn)是各事業(yè)單位在年終會(huì)采用各種手段將年度預(yù)算的資金額度用盡，以保證下年度預(yù)算不會(huì)縮減。另一方面，預(yù)算編制方式比較粗放。預(yù)算編制往往集中在某個(gè)部門(mén)，其他業(yè)務(wù)部門(mén)雖有參與，但較少提供有效意見(jiàn)。業(yè)務(wù)部門(mén)工作計(jì)劃缺乏目標(biāo)性、長(zhǎng)期性，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源于經(jīng)驗(yàn)主義或憑主觀臆斷，預(yù)算沒(méi)有經(jīng)過(guò)考核和論證， 項(xiàng)目?jī)?nèi)容缺少科學(xué)性和合理性。

（四）預(yù)算執(zhí)行與控制乏力

預(yù)算執(zhí)行是把預(yù)算目標(biāo)變成行動(dòng)的一種方式，預(yù)算控制是促使日常運(yùn)營(yíng)不偏離預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的管理活動(dòng)。傳統(tǒng)的預(yù)算管理往往強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制，對(duì)預(yù)算執(zhí)行和控制重視度不夠。一方面，預(yù)算執(zhí)行管理力度不夠，事業(yè)單位通常腳踩西瓜皮，在執(zhí)行過(guò)程中沒(méi)有章程，隨意調(diào)整或變更，預(yù)算執(zhí)行偏離初衷；另一方面，預(yù)算控制鮮有提及，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的監(jiān)控崗位，監(jiān)督控制薄弱乏力，胡子眉毛一把抓，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力較差。

（五）缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

對(duì)大多數(shù)事業(yè)單位來(lái)講，財(cái)務(wù)部門(mén)就是一個(gè)全能部門(mén)，項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定往往也是財(cái)務(wù)部門(mén)的事情，其他部門(mén)參與績(jī)效評(píng)價(jià)設(shè)定的積極性不高，財(cái)務(wù)部門(mén)又不熟悉業(yè)務(wù)活動(dòng)目標(biāo)與績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)操作性不強(qiáng)，績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式。另外，日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，缺少完善的成本核算系統(tǒng)，只專(zhuān)注于完成既定任務(wù)，很少考慮預(yù)算資金的產(chǎn)出和效果，往往事前、事中監(jiān)控都已安排妥當(dāng)，卻獨(dú)獨(dú)忽視了事后績(jī)效評(píng)價(jià)。

三、完善自收自支事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

當(dāng)前，在現(xiàn)代政府治理體系下，政府在公共事務(wù)中的市場(chǎng)化作用越來(lái)越明顯，自收自支事業(yè)單位無(wú)論是從職能轉(zhuǎn)變考慮，還是從業(yè)務(wù)特點(diǎn)出發(fā)，參與市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)是必然趨勢(shì)?？陀^上要求其必須提高與改進(jìn)預(yù)算管理能力和水平。

（一）優(yōu)化財(cái)政供給模式

預(yù)算管理局限性的根本原因在于政府與市場(chǎng)的關(guān)系如何處理，事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革思路給其指出了方向。改革的主要思路就是“政事分開(kāi)、事企分開(kāi)、管辦分離”，改革后事業(yè)單位行政職能將回歸行政機(jī)構(gòu)，公益事業(yè)將回歸正業(yè)，能夠由市場(chǎng)配置資源則完全走向市場(chǎng)。經(jīng)過(guò)新一輪洗禮，財(cái)政供給模式也會(huì)發(fā)生重大變化，自收自支事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加大融入機(jī)構(gòu)改革的步伐，積極向政府部門(mén)爭(zhēng)取人事、經(jīng)費(fèi)使用等方面的寬松政策。因其行業(yè)的特殊性和重要性，政府部門(mén)理應(yīng)在技術(shù)力量配備上給予充分政策支持，在經(jīng)費(fèi)保障上給予足夠彈性空間。

（二）強(qiáng)化預(yù)算管理認(rèn)識(shí)

思想決定行動(dòng)，認(rèn)識(shí)決定高度。要想切實(shí)提高單位的預(yù)算管理能力，必須從強(qiáng)化預(yù)算管理認(rèn)識(shí)開(kāi)始。首先，提高員工政治站位。預(yù)算管理工作的順利實(shí)施與推進(jìn)，需要全體人員的積極配合，所有員工都應(yīng)樹(shù)立預(yù)算理念，建立成本效益意識(shí)，參與預(yù)算的編制與實(shí)施。其次，構(gòu)建預(yù)算管理體系。通過(guò)制定戰(zhàn)略目標(biāo)、完善內(nèi)部管理制度、編制全口徑預(yù)算、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程監(jiān)控、組織績(jī)效評(píng)價(jià)與考核等一系列方法，將業(yè)務(wù)計(jì)劃、經(jīng)營(yíng)預(yù)算、專(zhuān)門(mén)決策預(yù)算、財(cái)務(wù)預(yù)算有效結(jié)合起來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)與戰(zhàn)略目標(biāo)。

（三）提高預(yù)算編制水平

全面推廣零基預(yù)算。零基預(yù)算編制的工作量較大、成本較高，沒(méi)有條件的單位可以隔兩年編制一次或各部門(mén)輪流編制零基預(yù)算。這樣能夠較好地遵循業(yè)務(wù)活動(dòng)規(guī)律，靈活應(yīng)對(duì)內(nèi)外部環(huán)境變化，有利于進(jìn)行預(yù)算控制。零基預(yù)算受管理水平和數(shù)據(jù)準(zhǔn)確度的影響較大，各部門(mén)業(yè)務(wù)計(jì)劃應(yīng)當(dāng)具備前瞻性和長(zhǎng)期性，要把國(guó)家的發(fā)展計(jì)劃和方針政策融入進(jìn)來(lái)，把項(xiàng)目的可行性論證作為預(yù)算申報(bào)的依據(jù)，進(jìn)一步提高基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、可靠性。借鑒企業(yè)全面預(yù)算管理模式，采取“上下結(jié)合、分級(jí)編制，逐級(jí)匯總”的方式編制。由單位層面下達(dá)指導(dǎo)意見(jiàn)，預(yù)算管理部門(mén)根據(jù)上報(bào)的項(xiàng)目草案進(jìn)行初步審查、匯總，再與各預(yù)算執(zhí)行部門(mén)復(fù)核、討論、協(xié)商、修正后，經(jīng)綜合平衡，將方案提交會(huì)議審議。經(jīng)過(guò)自下而上、自上而下的多次反復(fù)，才能引導(dǎo)各部門(mén)充分交流，才能有效避免預(yù)算目標(biāo)脫離實(shí)際的現(xiàn)象，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性與可行性。

（四）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行與控制

一是維護(hù)預(yù)算的權(quán)威性。財(cái)務(wù)預(yù)算批復(fù)一旦形成， 對(duì)單位各個(gè)部門(mén)及工作人員都具有約束力，應(yīng)當(dāng)健全規(guī)章制度，嚴(yán)格明確預(yù)算調(diào)整的條件、主體、程序和權(quán)限等事宜。二是制定突發(fā)狀況應(yīng)急預(yù)案。國(guó)家政策、市場(chǎng)因素變化較快，自收自支事業(yè)單位應(yīng)準(zhǔn)備好預(yù)算突變的應(yīng)急預(yù)案，以免突發(fā)狀況發(fā)生貽誤最佳決策時(shí)機(jī)。三是加強(qiáng)過(guò)程分析。預(yù)算批復(fù)后，將單位預(yù)算分解至各部門(mén)， 分步驟分層次落實(shí)。執(zhí)行過(guò)程中加強(qiáng)預(yù)算的差異、對(duì)比、結(jié)構(gòu)、趨勢(shì)分析，及時(shí)將預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度及分析結(jié)果反饋至管理層及預(yù)算執(zhí)行部門(mén)。四是加強(qiáng)資金過(guò)程控制。不同行業(yè)、不同性質(zhì)的自收自支事業(yè)單位，預(yù)算管理重點(diǎn)應(yīng)有所不同，預(yù)算控制應(yīng)突出管理重點(diǎn)，區(qū)分重點(diǎn)項(xiàng)目和非重點(diǎn)項(xiàng)目，設(shè)置關(guān)鍵性指標(biāo)并跟蹤，提高預(yù)算執(zhí)行率與資金使用效率。五是建立健全預(yù)算考核制度， 并將預(yù)算考核結(jié)果納入績(jī)效考核體系。獎(jiǎng)勵(lì)積極開(kāi)展和配合預(yù)算管理的部門(mén)與人員，懲罰浪費(fèi)資金、執(zhí)行偏差較大的部門(mén)，提高員工推進(jìn)預(yù)算管理的主觀能動(dòng)性。建立有效的財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行可控機(jī)制，能夠及時(shí)掌握自收自支事業(yè)單位的現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢(shì)和潛力，保證財(cái)務(wù)預(yù)算目標(biāo)的順利完成。

（五）構(gòu)建績(jī)效管理體系

預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益，將績(jī)效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程。一是健全預(yù)算績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系。業(yè)務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)或參考行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)，制定出科學(xué)合理、能夠動(dòng)態(tài)調(diào)整、適合自身業(yè)務(wù)發(fā)展要求的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。二是建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。建議對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)大額項(xiàng)目、重點(diǎn)項(xiàng)目的資金使用效益。資金效益評(píng)價(jià)要關(guān)注收入與支出比率，對(duì)低效無(wú)效項(xiàng)目要堅(jiān)決削減或取消，績(jī)效好的項(xiàng)目理應(yīng)優(yōu)先保障，績(jī)效一般項(xiàng)目要督促改進(jìn)。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，黨中央、國(guó)務(wù)院要求全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，“用錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”逐漸成為評(píng)價(jià)政府工作的剛性標(biāo)準(zhǔn)。自收自支事業(yè)單位要想在市場(chǎng)化環(huán)境中脫穎而出，必須做到與時(shí)俱進(jìn)，主動(dòng)適應(yīng)財(cái)稅體制改革和事業(yè)單位改革的新變化，從統(tǒng)一思想、強(qiáng)化認(rèn)識(shí)、過(guò)程控制和事后評(píng)價(jià)等方面著力，全過(guò)程加強(qiáng)單位預(yù)算管理。只有不斷加強(qiáng)預(yù)算管理，提高單位適應(yīng)市場(chǎng)環(huán)境的能力，才能促進(jìn)單位的可持續(xù)發(fā)展，才能更好地為社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供有效的支撐保障。