王華偉

摘? ?要： 官僚制被認(rèn)為是現(xiàn)代社會(huì)中占有支配地位的基本組織形式，奠定了現(xiàn)代組織理論的基礎(chǔ)。然而無法否認(rèn)的是，官僚制最大的弊病官僚主義廣泛存在于組織之中，具體表現(xiàn)為人浮于事、機(jī)構(gòu)臃腫、職責(zé)不清、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威壓倒一切等。OLeary在《The Ethics of Dissent： Managing Guerrilla Government》中所描述的種種游擊隊(duì)現(xiàn)象就是對(duì)抗公共組織中最顯著的官僚主義弊病的現(xiàn)實(shí)案例。對(duì)書中一個(gè)案例進(jìn)行詳細(xì)分析，可以探討當(dāng)中存在的官僚主義作風(fēng)與所采取的異議行動(dòng)，剖析異議的本質(zhì)，并提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞： 官僚制; 官僚主義; 異議

中圖分類號(hào)： C936? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.04.010

一、引言

馬克斯·韋伯提出的官僚制被認(rèn)為是現(xiàn)代社會(huì)中占有支配地位的基本組織形式，奠定了現(xiàn)代組織理論的基礎(chǔ)。其所倡導(dǎo)的理性主義備受推崇，從技術(shù)角度而言，官僚制顯然是行之有效的工具。然而，不可否認(rèn)的是，由于其局限性，在面對(duì)日益復(fù)雜的行政管理挑戰(zhàn)中，它試圖超越其本身的工具性能，從而變成一種獨(dú)立的力量，因此能對(duì)社會(huì)性格和目標(biāo)施加影響，即有擴(kuò)大自身權(quán)力，超越工具理性的傾向。[1]官僚制要求上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)用強(qiáng)制權(quán)威讓組織中的人服從，忽視了千人千面，百人百姓。官僚組織中的人，具有主觀能動(dòng)性，彈性潛能大，是一種履行公共職能的工具，是一種必要的管理要素，同時(shí)也是一種稀缺的資源。

西方主流政治學(xué)派在20世紀(jì)30年代以來，對(duì)官僚制的批評(píng)不絕于耳，紛紛提出替代方案，其中最受關(guān)注是徹底取代派——戴維·奧斯本的《改革政府》以及部分修正派——邁克爾·巴澤雷的《突破官僚制》。而張康之（2001）[2]，魏娜（2002）[3]，周發(fā)源、丁知平（2005）[4]，徐光（2010）[5]，曾凡軍、李建輝（2012）[6]將官僚制的弊端歸納為以下幾個(gè)方面：一是組織僵化、機(jī)構(gòu)臃腫，缺乏生機(jī)與活力;二是過度強(qiáng)調(diào)理性主義，導(dǎo)致人的異化;三是由具有專業(yè)知識(shí)技術(shù)的精英統(tǒng)治，形成“文官專政”，阻礙民主進(jìn)程的實(shí)現(xiàn);四是目標(biāo)與手段倒置，損害了組織中的效率。

邁克爾·巴澤雷在《突破官僚制》中，認(rèn)為官僚改革運(yùn)動(dòng)遺留下了一些根深蒂固的習(xí)慣思想[7]，這些習(xí)慣思想和他們所構(gòu)成的思想體系被稱為官僚范式，實(shí)際上導(dǎo)致了政府責(zé)任弱化、誤導(dǎo)。作者關(guān)注一個(gè)州政府如何齊心協(xié)力克服官僚制和政策的約束，包括了如何處理參謀、行政、監(jiān)督部門之間關(guān)系的原則，還包括在管理概念的歷史進(jìn)程中，對(duì)新觀念有偏見的事實(shí)。[8]

官僚制導(dǎo)致官僚主義是一個(gè)不爭的真實(shí)，雖然兩者并不相等同，但是在官僚制中不斷地滋生出官僚主義卻是無疑的，或者說官僚制總是與官僚主義聯(lián)系在一起。因此，官僚制有著天然地產(chǎn)生官僚主義（官僚病）的傾向，這也是官僚制所具有的致命缺陷。[2]奧斯本在《改革政府》中批評(píng)的官僚主義是“煙囪工業(yè)時(shí)代盛行的老式官僚主義”，這種官僚主義從最好的意義上說，也是一架精密的機(jī)械力學(xué)的機(jī)器，每個(gè)齒輪、杠桿和螺絲釘都各得其所在那里，甲齒輪轉(zhuǎn)一圈，乙齒輪按設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)兩圈，多一秒少一秒的角度都不行。這樣就形成了一個(gè)剛性的系統(tǒng)，沒有靈活性，沒有主動(dòng)精神，只有齒輪之間的被動(dòng)。官僚制所謂的效率推到極致只能是局部的效率，所謂的理性推到極端就會(huì)模糊了目的，失去了使命感。理性和效率也常常以社會(huì)效益為代價(jià)。另外一個(gè)弊端是對(duì)專門技術(shù)的崇拜和依靠條塊分割的“鴿籠式”的專業(yè)化單位來解決不斷出現(xiàn)的新老問題。這就導(dǎo)致了“鴿籠”的無休止擴(kuò)大。部門與部門重疊，機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)交叉，最后形成官僚主義的大迷宮。這種機(jī)械性官僚體制的后果是得過且過和不負(fù)責(zé)任，不求有功但求無過。[9]針對(duì)上述官僚主義的弊端，作者開出了“企業(yè)家精神”的藥方，提出十條具體的改革實(shí)踐建議。

關(guān)于官僚主義這一概念，國內(nèi)學(xué)者王亞南曾在《中國官僚政治》中這樣描述官僚主義的作風(fēng)：“講形式，打官腔，事事但求形式上能交代，一味被動(dòng)地刻板的應(yīng)付，一味把責(zé)任向上或向下推諉?！盵10]李德全（2004）認(rèn)為：“官僚主義是指脫離實(shí)際、脫離群眾、不關(guān)心群眾利益，只知道發(fā)號(hào)施令而不進(jìn)行調(diào)查研究的工作作風(fēng)和領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)。”其具體表現(xiàn)為“辦事拖拉、人浮于事、互相推諉、工作扯皮、紀(jì)律松弛、惰性十足、職責(zé)不清、手續(xù)繁瑣、程序紊亂、長官意志、主觀主義、機(jī)構(gòu)臃腫、不負(fù)責(zé)任、公文旅行等等?！盵11]這與鐘愛軍（1999）的定義不謀而合：“官僚主義一般是指官僚脫離實(shí)際，不關(guān)心公眾利益，官氣十足，鋪張浪費(fèi)，貪圖個(gè)人安逸和享受，導(dǎo)致工作效果和效率低下的工作作風(fēng)和領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)?！盵12]由此可見，國內(nèi)學(xué)者對(duì)官僚主義這一概念形成了共識(shí)，一致認(rèn)為官僚制的最大缺陷就是滋生和產(chǎn)生官僚主義（官僚病）。

根據(jù)上述定義，美國學(xué)者OLeary在《The Ethics of Dissent： Managing Guerrilla Government》書中所描述的種種游擊隊(duì)現(xiàn)象就是對(duì)抗公共組織中最顯著的官僚主義弊病，即組織僵化，缺乏活力，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威壓倒一切，下級(jí)對(duì)上級(jí)畢恭畢敬，不敢越雷池一步，從而導(dǎo)致組織內(nèi)部無法盤活資源，造成嚴(yán)重的公共資源浪費(fèi)。因此，由于個(gè)人具有主觀能動(dòng)性，許多持不同意見的下級(jí)會(huì)對(duì)上級(jí)的行動(dòng)提出異議，并利用各種方式反對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，作者在書中花費(fèi)大量筆墨詳盡描述了這些異議的提出過程。

二、官僚主義語境下的異議研究

《The Ethics of Dissent： Managing Guerrilla Government》一書的中文書名譯為《異議的倫理：游擊隊(duì)政府的管理》，奪人眼球，噱頭十足。所謂游擊隊(duì)政府，指下級(jí)公務(wù)員公開或私下違背上司意愿的一種行動(dòng)。換句話講，即提出異議的一種形式，那些對(duì)公共組織、項(xiàng)目方案或者個(gè)人感到不滿的下屬，向社會(huì)提出異議，然而出于策略原因，他們通常不會(huì)選擇公開表達(dá)出自己的不同意見，而是私下秘密行動(dòng)，這樣一種非公開的秘密行動(dòng)被作者比喻為“游擊隊(duì)”[13]。