趙文聘 陳保中

摘 ?要： 近年來(lái)，我國(guó)公益慈善偏差行為不斷，引起社會(huì)公眾擔(dān)憂。國(guó)外公益慈善監(jiān)管發(fā)展出現(xiàn)了一些新趨勢(shì)，各國(guó)正在逐步構(gòu)建面向公益慈善行為的專業(yè)監(jiān)管機(jī)制、多維監(jiān)管合力機(jī)制和網(wǎng)上網(wǎng)下融合監(jiān)管機(jī)制。英美日德等國(guó)公益慈善監(jiān)管體制和實(shí)踐創(chuàng)新為我國(guó)提供了有益的經(jīng)驗(yàn)和啟示。我國(guó)必須加強(qiáng)公益慈善監(jiān)管，進(jìn)一步著力構(gòu)建專業(yè)監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、平臺(tái)監(jiān)管和自律監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督共同構(gòu)成的網(wǎng)上網(wǎng)下多維公益慈善監(jiān)管體制，并使之形成一個(gè)有機(jī)的整體，實(shí)現(xiàn)對(duì)公益慈善行為立體式、動(dòng)態(tài)化監(jiān)督，促進(jìn)公益慈善事業(yè)規(guī)范發(fā)展，形成健康公益慈善文化。

關(guān)鍵詞： 行為監(jiān)管;多維度監(jiān)督;公益慈善;創(chuàng)新近年來(lái)，我國(guó)公益慈善創(chuàng)新過(guò)程中出現(xiàn)了一些偏差，損害了公益慈善機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公信力，更影響了社會(huì)公益慈善事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，公益慈善監(jiān)管能力亟待提升。

一、當(dāng)前我國(guó)公益慈善創(chuàng)新中的監(jiān)管難題

當(dāng)前，我國(guó)公益慈善通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+公益慈善+商業(yè)模式”的融合式創(chuàng)新，使得公益慈善以技術(shù)工具、樞紐型組織等方式與商業(yè)、政府、公眾密切聯(lián)系在一起。這種創(chuàng)新形成了對(duì)傳統(tǒng)公益慈善模式的巨大改變，營(yíng)造了新的公益慈善場(chǎng)景，改變了公眾參與公益慈善的方式，也出現(xiàn)了監(jiān)管難題。

第一，公益慈善創(chuàng)新中“多部門”監(jiān)管難題。如互聯(lián)網(wǎng)公益慈善相關(guān)業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)多個(gè)部門，不僅需要民政部對(duì)慈善組織、慈善項(xiàng)目和慈善行為的監(jiān)管，還需要電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)、工信部以及工商總局、商務(wù)部等市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)展開(kāi)密切合作，但互聯(lián)網(wǎng)公益慈善項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體不僅是慈善組織，一些商業(yè)公司也在運(yùn)營(yíng)公益慈善項(xiàng)目，這些公司注冊(cè)在工商局，但業(yè)務(wù)主要通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)展，需要電信、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門進(jìn)行行業(yè)管理，這樣的“多部門”監(jiān)管，導(dǎo)致監(jiān)管出現(xiàn)交叉區(qū)域，可能形成“三不管”地帶。正如近期出現(xiàn)的“小風(fēng)雅事件”難以納入現(xiàn)有的監(jiān)管體系，公益慈善規(guī)范化運(yùn)行難度增大。

第二，公益慈善創(chuàng)新中“多元對(duì)象”監(jiān)管難題。互聯(lián)網(wǎng)公益慈善、商業(yè)公益慈善、個(gè)人捐贈(zèng)等各種形式的創(chuàng)新，使得公益慈善的參與主體日漸多元，一些主體紛紛打著公益慈善旗號(hào)，真假難辨。例如“YBI金融互助平臺(tái)”稱其倡導(dǎo)“眾籌+公益”的模式，助力青年實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)夢(mèng)想;MMM金融互助平臺(tái)打著“普通人的社區(qū)，互相之間無(wú)私幫助”的旗號(hào)。這些項(xiàng)目真假難辨，直到“YBI金融互助平臺(tái)”被英國(guó)王子基金會(huì)宣稱為山寨機(jī)構(gòu)、MMM金融互助平臺(tái)被中國(guó)銀監(jiān)會(huì)在《以“金融互助”名義投資獲取高額收益風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提示》中警示，假網(wǎng)絡(luò)公益慈善面目才被識(shí)破。更為嚴(yán)重的是，一些犯罪分子利用監(jiān)管體制漏洞，將公益慈善演化成騙局，造成嚴(yán)重的社會(huì)危害。

第三，公益慈善創(chuàng)新中“過(guò)程行為”監(jiān)管難題。一些公益慈善機(jī)構(gòu)運(yùn)行和項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，完全背離公益慈善目標(biāo)，公益慈善創(chuàng)新中監(jiān)管不能再局限在結(jié)果方面。例如，2018年5月4日，民政部對(duì)2017年以來(lái)民政部處理的5家社會(huì)團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)管理違規(guī)案例進(jìn)行了通報(bào)，其中“國(guó)史學(xué)會(huì)”為營(yíng)利跨界做“軍民融合”，“蕭軍研究會(huì)”跨界做工藝美術(shù)、京劇等，完全背離公益慈善目標(biāo)。

這些難題已經(jīng)成為困擾我國(guó)公益慈善進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，亟待解決。國(guó)際社會(huì)也在探索通過(guò)各種監(jiān)管制度和措施，以約束公益慈善行為服務(wù)公共利益目標(biāo)，形成了一些對(duì)于我國(guó)公益慈善監(jiān)管實(shí)踐具有借鑒意義的機(jī)制和做法。

二、國(guó)外公益慈善監(jiān)管的典型機(jī)制

公益慈善服務(wù)于公共利益，是公益慈善監(jiān)管的出發(fā)點(diǎn)和最終目標(biāo)。羅伯特·佩滕（Robert Payton）將公共利益目標(biāo)表述為“for the public good”，即為公眾謀福利，英國(guó)《慈善法》也將公共利益表述為“the public benefit”，但“到底對(duì)多大數(shù)量或者其他標(biāo)準(zhǔn)將滿足公益性因而具有慈善地位則是不確定的”[1]。圍繞公益慈善服務(wù)公共利益的命題，國(guó)際社會(huì)形成了幾種典型監(jiān)管機(jī)制。

1.專業(yè)監(jiān)管與司法等監(jiān)管并重機(jī)制

英國(guó)1601年《慈善用途法》詳細(xì)列舉了英國(guó)社會(huì)日?？梢?jiàn)的例如救濟(jì)照料老年人、興辦義學(xué)、教育孤兒等若干種公益慈善行為，但并沒(méi)有措辭嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶?duì)公益慈善目的（標(biāo)準(zhǔn)）進(jìn)行界定的法律條款，當(dāng)時(shí)也沒(méi)有專門的公益慈善監(jiān)督程序和機(jī)構(gòu)設(shè)置，公益慈善機(jī)構(gòu)的行為通常被假定為具有公益慈善目標(biāo)。一種行為是否能被界定為公益慈善行為，需要負(fù)責(zé)監(jiān)督的慈善專員依靠法律精神、習(xí)慣、經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷，而法官的判斷則更具權(quán)威性。隨著公益慈善事務(wù)增多，以及《慈善信托法案》（1853、1855、1860）和《慈善專員管轄法》（1862）的出臺(tái)，專門監(jiān)督公益慈善的慈善委員會(huì)誕生，公益慈善目的相關(guān)規(guī)定也日益明確，英國(guó)公益慈善監(jiān)督逐漸呈現(xiàn)出慈善委員會(huì)專業(yè)監(jiān)管和司法監(jiān)管并重的格局，之后1960、1992、2006、2011年修訂的《慈善法》更加強(qiáng)化了這種監(jiān)管體系。

（1）專業(yè)監(jiān)管

英國(guó)慈善委員會(huì)是專門的公益慈善監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)民間公益慈善行為進(jìn)行監(jiān)督，其職能主要二。第一，準(zhǔn)入監(jiān)督和處理。英國(guó)慈善委員會(huì)相當(dāng)于一個(gè)注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)審核一個(gè)組織是否為公益慈善組織，這與我國(guó)慈善法規(guī)定的慈善組織設(shè)立、認(rèn)定的程序是相同的。無(wú)論是自愿申請(qǐng)還是強(qiáng)制申請(qǐng)，英國(guó)慈善委員會(huì)都會(huì)對(duì)申請(qǐng)注冊(cè)的組織從其背景信息、活動(dòng)或計(jì)劃等方面，監(jiān)督組織目標(biāo)是否符合公共利益，對(duì)組織的管理者或托管人的素質(zhì)和能力進(jìn)行全面審核，通過(guò)審核犯罪記錄、責(zé)任能力等，確定其是否能夠擔(dān)任管理者或托管人。英國(guó)慈善委員會(huì)最終根據(jù)監(jiān)督結(jié)果對(duì)申請(qǐng)注冊(cè)的組織做出準(zhǔn)予注冊(cè)和不準(zhǔn)予注冊(cè)的決定。第二，日常監(jiān)督和處理。慈善委員會(huì)更主要的工作是對(duì)完成注冊(cè)的公益慈善組織的日?；顒?dòng)進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)英國(guó)《慈善法》，公益慈善組織章程改變、公益慈善數(shù)據(jù)庫(kù)信息變動(dòng)、公益慈善活動(dòng)變動(dòng)、財(cái)務(wù)狀況年度報(bào)表等，均需向慈善委員會(huì)及時(shí)提交報(bào)告，慈善委員會(huì)通過(guò)監(jiān)督公益慈善組織的相關(guān)報(bào)告和信息，追蹤公益慈善組織的日常活動(dòng)，分析公益慈善組織實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況，確保公益慈善組織遵守相關(guān)法律法規(guī)，并實(shí)現(xiàn)公益慈善目標(biāo)。單純依賴公益慈善組織主動(dòng)提交報(bào)告和信息，并不能全面及時(shí)反映公益慈善組織運(yùn)營(yíng)情況，英國(guó)《慈善法》為此規(guī)定了兩種情況的日常監(jiān)督手段：一是較大的公益慈善組織必須接受法律認(rèn)可的審計(jì)機(jī)構(gòu)的專業(yè)審計(jì)或者獨(dú)立財(cái)務(wù)檢查員的檢查，而一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，審計(jì)機(jī)構(gòu)或財(cái)務(wù)檢查員要向慈善委員會(huì)出具正式報(bào)告;二是慈善委員會(huì)在其認(rèn)為必要的時(shí)候，可以啟動(dòng)審計(jì)或財(cái)務(wù)檢查程序，以監(jiān)督公益慈善組織及其活動(dòng)狀況。當(dāng)慈善委員會(huì)發(fā)現(xiàn)公益慈善組織有重大違法行為或風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)危及公益慈善目標(biāo)實(shí)現(xiàn)時(shí)，慈善委員會(huì)可以依法啟動(dòng)調(diào)查程序，對(duì)公益慈善組織進(jìn)行正式嚴(yán)格的調(diào)查監(jiān)督。慈善委員會(huì)根據(jù)調(diào)查結(jié)果，可以依法采取限制組織活動(dòng)、查封財(cái)產(chǎn)甚至取締該組織等措施。

（2）司法及議會(huì)監(jiān)管

英國(guó)法院也承擔(dān)著公益慈善行為監(jiān)督的職能，實(shí)際上在慈善委員會(huì)設(shè)立之前，是由英國(guó)法院及議會(huì)主要承擔(dān)著監(jiān)督職能，英國(guó)法院的相關(guān)判例深刻影響著英國(guó)公益慈善監(jiān)督實(shí)踐和法治進(jìn)程。司法監(jiān)管主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，法院對(duì)公益慈善目的的歸納和梳理，以及據(jù)此形成監(jiān)督判例。例如在1891年“帕姆薩爾上訴案”中，法院將公益慈善目的歸納為四種，進(jìn)而對(duì)案件作出裁決。這一判例深刻影響了日后英國(guó)公益慈善領(lǐng)域的規(guī)范，法官監(jiān)督公益慈善也具有了判例依據(jù)。這種對(duì)公益慈善目的的集中梳理，體現(xiàn)在了2006 年英國(guó)《慈善法》中，該法集成了英國(guó)400多年慈善實(shí)踐所總結(jié)的13種慈善目的，包括原有成文法慈善目的與公認(rèn)、類推、符合慈善精神等習(xí)慣認(rèn)定的慈善目的。第二，“近似原則”適用時(shí)的監(jiān)督。在公益信托財(cái)產(chǎn)適用“近似原則”進(jìn)行目的變更時(shí)，法院和慈善委員會(huì)共同行使監(jiān)督權(quán)力，如果對(duì)慈善法院或慈善委員會(huì)決定不服，相關(guān)主體可以向英國(guó)高等法院進(jìn)行申訴，法院的生效判決具有權(quán)威性，慈善委員會(huì)必須遵守。如在著名的Dingle Vs Turner（1972）案中，初審法院和上訴法院兩審均對(duì)信托是否為雙方爭(zhēng)議的慈善信托進(jìn)行了認(rèn)定，最終由上議院認(rèn)定了信托性質(zhì)。第三，首席檢察官的監(jiān)督職責(zé)。首席檢察官作為司法系統(tǒng)的重要組成部分，也承擔(dān)著公益慈善監(jiān)管者的職責(zé)，保護(hù)和監(jiān)督公益慈善信托的實(shí)施，確保最初設(shè)定的公益慈善目的實(shí)現(xiàn)。首席檢察官可以依法提起訴訟。[2]

2.主管部門與第三方合力監(jiān)督機(jī)制

在長(zhǎng)期探索過(guò)程中，美日等國(guó)逐步形成政府與社會(huì)合力監(jiān)管的機(jī)制。美國(guó)聯(lián)邦稅務(wù)局根據(jù)《國(guó)內(nèi)稅收條例》501（C）（3）條款對(duì)公益慈善機(jī)構(gòu)和私立基金會(huì)進(jìn)行免稅資格監(jiān)督。依據(jù)該條款，美國(guó)聯(lián)邦稅務(wù)局從組織機(jī)構(gòu)相關(guān)文件、治理結(jié)構(gòu)等方面，審查組織機(jī)構(gòu)是否符合稅法要求，以及組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)活動(dòng)是否符合公益慈善目的，進(jìn)而監(jiān)督公益慈善組織和私立基金會(huì)的公益性，通過(guò)審核的組織機(jī)構(gòu)可以免除聯(lián)邦所得稅。而聯(lián)邦地區(qū)法院等負(fù)責(zé)接受相關(guān)組織的投訴，法院判決作為監(jiān)督的最終結(jié)果，聯(lián)邦稅務(wù)局應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守。美國(guó)聯(lián)邦稅務(wù)局還會(huì)對(duì)公益慈善組織開(kāi)展綜合性監(jiān)督，監(jiān)督公益慈善組織的經(jīng)營(yíng)行為。檔案數(shù)據(jù)、公開(kāi)信息、新聞報(bào)道、舉報(bào)、日常檢查和審計(jì)，都是美國(guó)聯(lián)邦稅務(wù)局追蹤監(jiān)督的途徑。州政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)公益慈善組織的監(jiān)督，一般由首席檢察官或者相應(yīng)司法部門負(fù)責(zé)，公益慈善組織按照州法律履行登記、公益慈善信息公開(kāi)、年度報(bào)告和接受審計(jì)等義務(wù)，首席檢察官發(fā)現(xiàn)違規(guī)便會(huì)行使法律賦予的監(jiān)督權(quán)力。通過(guò)制度和實(shí)踐推動(dòng)，美國(guó)的官方監(jiān)管與民間第三方監(jiān)督發(fā)揮合力形成了“DADS機(jī)制”，其中第一個(gè)D是Disclosure，即信息披露，指公益慈善機(jī)構(gòu)向稅務(wù)等管理部門披露年度財(cái)務(wù)、項(xiàng)目、資金等方面的信息，A是Analysis，即信息分析，指由民間評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)公益慈善組織披露的信息進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，并以更通俗的語(yǔ)言公開(kāi)分析和評(píng)價(jià)報(bào)告，第二個(gè)D是Dissemination，即信息發(fā)布，由管理部門向公眾發(fā)布公益慈善組織年報(bào)信息、提供公開(kāi)查詢服務(wù)，公益慈善組織接受質(zhì)詢，S是Sanction，即懲罰，指公益慈善組織不履行任何一個(gè)階段的法定義務(wù)都將受到處罰。[3]

日本公益慈善的監(jiān)管近些年發(fā)生了較為明顯的變化，也逐漸形成了主管部門與第三方監(jiān)督合力機(jī)制。2006年，日本出臺(tái)公益法人制度改革關(guān)聯(lián)三法案，即《關(guān)于一般社團(tuán)法人和一般財(cái)團(tuán)法人之法律》《關(guān)于公益社團(tuán)法人和公益財(cái)團(tuán)法人的認(rèn)定等法律》和《〈關(guān)于一般社團(tuán)法人和一般財(cái)團(tuán)法人之法律〉以及〈關(guān)于公益社團(tuán)法人和公益財(cái)團(tuán)法人的認(rèn)定等法律〉的實(shí)施所需配套法律之整備等的法律》[4]。之前舊公益法人制度中，公益認(rèn)定由主管部門或國(guó)稅廳負(fù)責(zé)，而新制度采取準(zhǔn)則主義，公益法人向首相或都道府縣知事提交認(rèn)定申請(qǐng)，受理部門進(jìn)行形式審查，而公益認(rèn)定則被授權(quán)給由民間專家組成的第三方合議制機(jī)構(gòu)，由第三方合議制機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。根據(jù)法律授權(quán)，第三方合議制機(jī)構(gòu)有權(quán)直接向公益法人征調(diào)報(bào)告或?qū)嵤┈F(xiàn)場(chǎng)檢查。[5]

3.政府支持下的自我管理機(jī)制

在德國(guó)，成立基金會(huì)等公益慈善組織的條件相對(duì)比較寬松。按照德國(guó)民法典，具有民事法律能力的公益慈善組織，尤其是基金會(huì)，需要具備較高的條件才能夠享受稅收優(yōu)惠，而能否按照稅法享受優(yōu)惠，則由州的稅務(wù)部門通過(guò)監(jiān)督公益慈善組織及其行為作出決定。德國(guó)缺乏類似英國(guó)慈善委員會(huì)的公益慈善專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，稅務(wù)部門的權(quán)力也沒(méi)有擴(kuò)大到像美國(guó)那樣擁有較為全面的監(jiān)管權(quán)限，德國(guó)的公益慈善組織的監(jiān)管主要由創(chuàng)立于19世紀(jì)末的私營(yíng)機(jī)構(gòu)社會(huì)福利問(wèn)題中央研究所（DZI）來(lái)進(jìn)行。這與德國(guó)其他領(lǐng)域的監(jiān)管體系具有一致性，德國(guó)在商業(yè)領(lǐng)域也堅(jiān)持由第三方測(cè)評(píng)機(jī)構(gòu)對(duì)商業(yè)機(jī)構(gòu)的商品進(jìn)行檢測(cè)，以更好、更全面地向消費(fèi)者傳達(dá)商品信息。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，德國(guó)的第三方商品機(jī)構(gòu)如商品檢測(cè)基金會(huì)等，形成了廣泛的又極具專業(yè)性的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)體系，能夠向公眾提供嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)督報(bào)告。

由于第三方評(píng)估監(jiān)督在德國(guó)享有較高的信譽(yù)，其檢測(cè)行為在司法實(shí)踐中也備受認(rèn)可。近年來(lái)，德國(guó)進(jìn)一步強(qiáng)化了第三方測(cè)評(píng)在公益慈善領(lǐng)域的應(yīng)用，進(jìn)一步強(qiáng)化了公益慈善的自我管理。德國(guó)公益慈善組織眾多，僅基金會(huì)就多達(dá)28000余家，DZI等第三方公益評(píng)測(cè)機(jī)構(gòu)更加謹(jǐn)慎和嚴(yán)格，因而加大了“捐助徽章”的申請(qǐng)難度和回收力度。另外，德國(guó)一些公益慈善類組織聯(lián)合會(huì)也會(huì)通過(guò)嚴(yán)格的自我管理機(jī)制加強(qiáng)自我規(guī)范和自我約束，如德國(guó)基金會(huì)聯(lián)合會(huì)有4200多家基金會(huì)成員，聯(lián)合會(huì)組織了3000多家相關(guān)的咨詢公司、律師事務(wù)所、管理公司等，專門服務(wù)于基金會(huì)，形成了完善的產(chǎn)業(yè)鏈和公益慈善生態(tài)[6]，不斷推動(dòng)公益慈善組織自我管理、自我規(guī)范。

三、國(guó)外公益慈善監(jiān)管的發(fā)展趨勢(shì)

上述國(guó)家公益慈善監(jiān)督方面的制度設(shè)計(jì)和發(fā)展趨勢(shì)并不完全相同，不過(guò)，近些年各國(guó)也出現(xiàn)了一些一致性趨勢(shì)，這對(duì)我國(guó)公益慈善監(jiān)管機(jī)制的完善和監(jiān)管實(shí)踐創(chuàng)新具有重要借鑒意義。

1.面向公益慈善行為的專業(yè)監(jiān)管機(jī)制

對(duì)于公益慈善組織來(lái)說(shuō)，并非具備了公益慈善組織架構(gòu)便具有公信力，即便是一些已經(jīng)獲取公信力的公益慈善組織，也并不是所有項(xiàng)目都是可信的。英國(guó)公益慈善界曾經(jīng)爆出諸多丑聞，如The Cup Trust慈善組織被揭露兩年時(shí)間里籌集了1億7650萬(wàn)英鎊的個(gè)人捐款，但僅有5.5萬(wàn)英鎊用于公益事業(yè)，而Comic Relief公益慈善組織更是匪夷所思地將公益善款投資武器、酒精和煙草項(xiàng)目，2014年樂(lè)施會(huì)（OXFAM）前部門負(fù)責(zé)人還因騙取善款6.5萬(wàn)英鎊而鋃鐺入獄，同年Greenpeace International組織則在外匯市場(chǎng)的投機(jī)買賣中損失300萬(wàn)英鎊善款。[7]針對(duì)這樣的公益慈善界丑聞，近些年各國(guó)開(kāi)始加強(qiáng)公益慈善行為監(jiān)管，各國(guó)逐漸開(kāi)始在立法和相關(guān)規(guī)范性文件中對(duì)公益慈善行為進(jìn)行更加清晰的界定，公益慈善行為也不再限于公益慈善組織的行為，相關(guān)的監(jiān)管對(duì)象也從公益慈善組織行為擴(kuò)展為社會(huì)上所有的公益慈善行為。各國(guó)紛紛放寬了慈善組織的界定，例如英國(guó)公益慈善監(jiān)管中，不僅有登記的慈善組織，還有免登記慈善組織、豁免慈善組織[8]，而對(duì)于慈善信托監(jiān)管更是直接指向受托人的所有相關(guān)行為。英國(guó)、德國(guó)分別在其慈善法律、稅法中規(guī)定了公益慈善行為的清單，對(duì)公益慈善行為進(jìn)行法律界定。英國(guó)慈善委員會(huì)、美國(guó)慈善導(dǎo)航網(wǎng)、德國(guó)社會(huì)福利問(wèn)題中央研究所都開(kāi)發(fā)出一套對(duì)公益慈善行為進(jìn)行檢測(cè)的模式，建立了龐大的公益慈善行為數(shù)據(jù)庫(kù)和豐富的檢測(cè)資料獲得路徑，形成了較為完善的公益慈善行為檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)體系，推動(dòng)了社會(huì)公益慈善共識(shí)、公益慈善價(jià)值的形成，對(duì)公益慈善行為進(jìn)行監(jiān)督也日漸深入人心，進(jìn)而有助于全社會(huì)形成健康、規(guī)范的公益慈善文化。

公益慈善行為監(jiān)管需要新的監(jiān)管模式。傳統(tǒng)監(jiān)管主要針對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)管，側(cè)重組織成立、組織運(yùn)營(yíng)規(guī)范性等方面。行為監(jiān)管、功能監(jiān)管都是金融監(jiān)管領(lǐng)域提出的新模式。Michael Taylor則提出“雙峰”監(jiān)管，即由兩個(gè)平行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)金融監(jiān)管，一個(gè)擁有審慎監(jiān)管職能，一個(gè)負(fù)有行為監(jiān)管職責(zé)[9]。一些國(guó)家紛紛強(qiáng)化行為監(jiān)管為導(dǎo)向的金融監(jiān)管改革。M. Melecky和A. M. Podpiera研究了十年中近百個(gè)國(guó)家審慎和行為監(jiān)管的制度結(jié)構(gòu)，指出經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的國(guó)家更傾向于整合金融部門的監(jiān)管結(jié)構(gòu)，成立獨(dú)立的監(jiān)管部門。功能監(jiān)管被認(rèn)為可以提高監(jiān)管能力，比如專業(yè)水平、工作平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)和機(jī)構(gòu)行為風(fēng)險(xiǎn)管理能力等。[10]這種監(jiān)管模式的嚴(yán)謹(jǐn)性也直接影響到公益慈善領(lǐng)域的監(jiān)管。

盡管上述各國(guó)公益慈善監(jiān)管均由不同機(jī)構(gòu)、組織承擔(dān)，但這些國(guó)家都在改變多重監(jiān)管的格局，強(qiáng)化面向行為的專業(yè)監(jiān)管，依托專門部門和專業(yè)力量開(kāi)展公益慈善監(jiān)管。上述各國(guó)公益慈善相關(guān)制度中也都設(shè)立了相關(guān)的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)或組織。例如，英國(guó)慈善委員會(huì)、美國(guó)各州慈善官及全國(guó)州級(jí)政府慈善監(jiān)管官員協(xié)會(huì)（National Association of State Charity Officials， NASCO）等、日本相關(guān)主管部門、德國(guó)公益慈善類組織聯(lián)合會(huì)等，都被賦予了更多公益慈善監(jiān)管職權(quán)。

2.從單一監(jiān)管到構(gòu)建多維監(jiān)管合力機(jī)制

法定部門或機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能夠在較大程度上糾正公益慈善運(yùn)行過(guò)程中的偏差行為，解決信息不對(duì)稱等問(wèn)題，但受監(jiān)管能力的限制，法定部門或機(jī)構(gòu)也會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管失靈。英美等國(guó)在公益慈善發(fā)展之初，基本都是由相對(duì)單一的部門或機(jī)構(gòu)對(duì)公益慈善進(jìn)行監(jiān)管，如英國(guó)的衡平法院，之后發(fā)展到慈善委員會(huì)與衡平法院共同行使監(jiān)管權(quán)力。自上而下的公益慈善監(jiān)督往往具有滯后性，一些公益慈善組織會(huì)有意在提供的報(bào)告中隱瞞一些事項(xiàng)，顯然，單一部門或單純的自上而下監(jiān)管并不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)公益慈善組織和活動(dòng)中的問(wèn)題，尤其是違法違約行為。因此，英美等國(guó)逐步構(gòu)建包括第三方監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督等在內(nèi)的多維監(jiān)督合力機(jī)制。

英國(guó)慈善委員會(huì)依據(jù)法律受理公眾投訴舉報(bào)和公眾異議，也重視媒體監(jiān)督的作用。例如，2018年1月，轟動(dòng)一時(shí)的主席俱樂(lè)部慈善晚宴被《金融時(shí)報(bào)》女記者爆為“性騷擾”晚宴，而2月份英國(guó)著名的慈善組織樂(lè)施會(huì)被爆其員工用賑災(zāi)款召妓，而爆出該丑聞的是英國(guó)《泰晤士報(bào)》，可見(jiàn)媒體監(jiān)督是非常重要和有效的。慈善委員會(huì)已經(jīng)宣布對(duì)樂(lè)施會(huì)等卷入的性丑聞進(jìn)行調(diào)查，而對(duì)慈善委員會(huì)的所有正式調(diào)查結(jié)果，公眾都可以在慈善委員會(huì)的網(wǎng)站上很方便地查詢到調(diào)查報(bào)告全文，公眾監(jiān)督作用得到重視。在上世紀(jì)90年代末到本世紀(jì)初的幾年，美國(guó)公益慈善丑聞事件不斷，公益慈善組織的公信力遇到極大挑戰(zhàn)，公眾對(duì)規(guī)范、健康的公益慈善期待越來(lái)越高，John P. Dugan和Marion Dugan等熱心公益人士為此創(chuàng)建了慈善導(dǎo)航網(wǎng)（Charity Navigator）等民辦慈善評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。這些公益慈善評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)通過(guò)獲取公益慈善組織財(cái)務(wù)狀況、透明度、項(xiàng)目收益等方面資料，建立體系化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)公益慈善組織進(jìn)行評(píng)級(jí)和排序。比較典型的是慈善導(dǎo)航網(wǎng)，該平臺(tái)根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，給予公益慈善組織從低到高1-4星的評(píng)級(jí)。盡管法律規(guī)定公益慈善組織應(yīng)當(dāng)接受第三方評(píng)估和監(jiān)督，但多數(shù)公益慈善組織不愿意向這些評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)提供資料，第三方公益慈善評(píng)估開(kāi)始時(shí)推行得并不順利。但隨著政府信息公開(kāi)、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)日漸發(fā)達(dá)，這些評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)能夠獲取的評(píng)估資料越來(lái)越充分，其評(píng)價(jià)的客觀性、科學(xué)性越來(lái)越高，很多公益慈善組織也意識(shí)到通過(guò)公益慈善評(píng)級(jí)能夠促進(jìn)公益慈善組織提升其財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)等方面的運(yùn)行效率，第三方公益慈善監(jiān)督因而越來(lái)越受歡迎。德國(guó)曾因缺乏強(qiáng)力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一些公益慈善組織并未被強(qiáng)制要求進(jìn)行信息披露，現(xiàn)實(shí)中也發(fā)生了一些公益慈善丑聞，從而倒逼公益慈善類組織聯(lián)合會(huì)在公益慈善監(jiān)管中日益發(fā)揮重要作用。多維監(jiān)管合力機(jī)制的作用在公益慈善信托領(lǐng)域更為明顯。公益信托的監(jiān)管結(jié)構(gòu)由監(jiān)察人、外部監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)管構(gòu)成，合力機(jī)制相對(duì)來(lái)說(shuō)更為完備。

3.從線下監(jiān)管到網(wǎng)上網(wǎng)下融合監(jiān)管機(jī)制

英美等國(guó)公益慈善事業(yè)發(fā)展歷史相對(duì)較長(zhǎng)，基于不同的國(guó)情和公益慈善發(fā)展特征形成了不同的公益慈善監(jiān)督制度。英美等國(guó)的實(shí)踐證明，對(duì)公益慈善進(jìn)行監(jiān)督是必要的，也是可行的，監(jiān)督對(duì)公益慈善事業(yè)發(fā)展是具有積極推動(dòng)意義的。當(dāng)前，在新技術(shù)革命條件下，英美等國(guó)公益事業(yè)面臨著新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。網(wǎng)絡(luò)公益基于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)促成了離散化、多元化、多中心的新型社會(huì)結(jié)構(gòu)[11]， 使社會(huì)群體形成和開(kāi)展行動(dòng)的速度及影響程度，都超出政府的控制能力和范圍[12]。英美等國(guó)都在逐步從線下監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極構(gòu)建網(wǎng)上網(wǎng)下融合監(jiān)管的機(jī)制。

例如，英國(guó)在2001年就出現(xiàn)了Justgiving等網(wǎng)絡(luò)募捐網(wǎng)站，盡管慈善委員會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)依然承擔(dān)對(duì)公益慈善組織進(jìn)行監(jiān)管的主要職責(zé)，但這些募捐網(wǎng)站往往涉及上千萬(wàn)的捐贈(zèng)者，機(jī)構(gòu)行為覆蓋全球多個(gè)國(guó)家，監(jiān)管難度較大。英國(guó)網(wǎng)絡(luò)慈善募捐主要通過(guò)自律和社會(huì)監(jiān)督方式進(jìn)行監(jiān)管，進(jìn)而把更多的主體融合進(jìn)公益慈善監(jiān)管體制。例如募捐標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)和募捐協(xié)會(huì)通過(guò)制定標(biāo)準(zhǔn)、編寫(xiě)準(zhǔn)則、協(xié)助處理公眾投訴等方式開(kāi)展工作，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)慈善募捐的目的。美國(guó)紅十字會(huì)早在1999年就開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)募捐。美國(guó)相關(guān)監(jiān)管措施主要體現(xiàn)在各州的立法和政策中，如賓夕法尼亞州要求網(wǎng)絡(luò)募捐登記，而全國(guó)州級(jí)政府慈善監(jiān)管官員協(xié)會(huì)（NASCO）則要求募捐平臺(tái)要保障使用者權(quán)益，進(jìn)而要履行相關(guān)的義務(wù)，并通過(guò)了“查爾斯頓原則”（Charleston Principles）的指導(dǎo)性文件[13]，逐步形成了一個(gè)州慈善官員、州法院、網(wǎng)絡(luò)募捐平臺(tái)、平臺(tái)使用者發(fā)揮作用及公眾媒體參與的網(wǎng)上網(wǎng)下融合的監(jiān)管機(jī)制。

四、對(duì)我國(guó)創(chuàng)新公益慈善行為監(jiān)督機(jī)制的啟示

公益慈善創(chuàng)新要求傳統(tǒng)公益慈善組織如紅十字會(huì)、慈善協(xié)會(huì)等改變其資源渠道和運(yùn)營(yíng)理念，也需要公益慈善監(jiān)管部門改變公益慈善監(jiān)管方式[14]。英美日德等國(guó)公益慈善監(jiān)管體制和發(fā)展趨勢(shì)，為我國(guó)創(chuàng)新公益慈善事業(yè)監(jiān)管體制提供了有益的經(jīng)驗(yàn)和啟示。我國(guó)需要構(gòu)建專業(yè)監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、平臺(tái)監(jiān)管和自律監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督共同構(gòu)成的網(wǎng)上網(wǎng)下多維公益慈善監(jiān)管體制，并使之形成一個(gè)有機(jī)的整體，推動(dòng)監(jiān)督體系、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)的規(guī)范更加完善，真正發(fā)揮公益慈善監(jiān)督的應(yīng)有功能。

1.形成全過(guò)程全覆蓋的專業(yè)監(jiān)督機(jī)制

我國(guó)《慈善法》第95條第二款規(guī)定，“民政部門應(yīng)當(dāng)建立慈善組織評(píng)估制度，鼓勵(lì)和支持第三方機(jī)構(gòu)對(duì)慈善組織進(jìn)行評(píng)估，并向社會(huì)公布評(píng)估結(jié)果”。但總體上來(lái)說(shuō)，我國(guó)專業(yè)監(jiān)督還不夠發(fā)達(dá)，專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)更是鳳毛麟角。

一是主管部門的專業(yè)監(jiān)督。與英美日德等國(guó)家類似，當(dāng)前我國(guó)公益慈善主管部門的監(jiān)督主要體現(xiàn)為準(zhǔn)入監(jiān)督、年度管理性監(jiān)督和社會(huì)組織評(píng)級(jí)中的監(jiān)督，而社會(huì)組織評(píng)估依照所屬類型的評(píng)估指標(biāo)，一般從基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、工作績(jī)效、黨建工作和社會(huì)評(píng)價(jià)等多個(gè)方面進(jìn)行。我國(guó)《慈善法》規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)募捐的方案要向主管部門備案，這屬于日常項(xiàng)目監(jiān)督范疇。一旦公益組織或公益項(xiàng)目具有嚴(yán)重違反法律法規(guī)的可能性時(shí)，主管部門可以采取立案調(diào)查措施，強(qiáng)制性地對(duì)公益組織或公益項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。例如，2017年，深圳市民政局決定對(duì)“同一天生日”項(xiàng)目主辦方深圳市愛(ài)佑未來(lái)慈善基金會(huì)立案調(diào)查。但在網(wǎng)絡(luò)公益興起和公益參與主體日益多樣化的大背景下，受人員、經(jīng)費(fèi)、管轄范圍等因素影響，公益慈善主管部門依靠傳統(tǒng)手段監(jiān)管，顯得有些力不從心，需要依托技術(shù)和模式的創(chuàng)新增強(qiáng)專業(yè)監(jiān)督能力。第一，加強(qiáng)監(jiān)管技術(shù)創(chuàng)新。例如，增強(qiáng)全國(guó)慈善信息公開(kāi)平臺(tái)功能，與其它慈善平臺(tái)進(jìn)行充分?jǐn)?shù)據(jù)聯(lián)通，抽取平臺(tái)各類公益參與主體和公益項(xiàng)目的關(guān)鍵數(shù)據(jù)，以便于對(duì)公益慈善行為進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，并便于向社會(huì)公開(kāi)，便于公眾查詢。第二，建立能與各平臺(tái)（包括金融、工商等）的數(shù)據(jù)融通的公益慈善大數(shù)據(jù)平臺(tái)，在現(xiàn)有體制基礎(chǔ)上以民政部門為主監(jiān)管公益機(jī)構(gòu)和公益項(xiàng)目。第三，在民政部門整合專業(yè)力量，成立專業(yè)監(jiān)管公益慈善的司局和處室，建立一支專業(yè)的監(jiān)管隊(duì)伍和主管部門專業(yè)監(jiān)管體系。第四，引入“監(jiān)管沙盒”模式監(jiān)管公益慈善創(chuàng)新，由主管部門審批，允許公益慈善組織在有限范圍內(nèi)實(shí)施創(chuàng)新項(xiàng)目，并由主管部門對(duì)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，進(jìn)而根據(jù)評(píng)估結(jié)果決定是否全面放開(kāi)。

二是專業(yè)第三方監(jiān)督。依據(jù)《慈善法》第95條第二款，專業(yè)第三方監(jiān)督即由專業(yè)機(jī)構(gòu)、組織作為第三方，對(duì)公益慈善組織和項(xiàng)目實(shí)施主體的公益慈善行為、績(jī)效等進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督。第三方監(jiān)督是一種外部監(jiān)督，借助外部監(jiān)督，可以避免自律監(jiān)督中自我滿足、難以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的弊端。專業(yè)第三方監(jiān)督一般分為主動(dòng)的專業(yè)第三方監(jiān)督和委托的專業(yè)第三方監(jiān)督。主動(dòng)的專業(yè)第三方監(jiān)督，指專業(yè)第三方主動(dòng)開(kāi)展評(píng)估和監(jiān)督業(yè)務(wù)，如中民慈善捐助信息中心自2007年組織研發(fā)了城市慈善事業(yè)發(fā)展監(jiān)督和評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，并連續(xù)推出全國(guó)294個(gè)直轄市、地級(jí)市和縣級(jí)市的城市慈善事業(yè)發(fā)展水平監(jiān)督結(jié)果和評(píng)價(jià)排名，即“中國(guó)城市公益慈善指數(shù)”。委托的專業(yè)第三方監(jiān)督，即第三方接受相關(guān)單位委托對(duì)公益慈善組織和項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，當(dāng)前進(jìn)行的項(xiàng)目評(píng)估、組織評(píng)估，大多都運(yùn)用這種方式。國(guó)內(nèi)一些知名高校和學(xué)者紛紛獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，進(jìn)行相關(guān)監(jiān)督指標(biāo)體系開(kāi)發(fā)或?qū)嶋H參與監(jiān)督過(guò)程。但總體上來(lái)說(shuō)，我國(guó)專業(yè)第三方監(jiān)督還不夠發(fā)達(dá)，還沒(méi)有出現(xiàn)特別突出的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，相關(guān)的監(jiān)督指標(biāo)完善、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、監(jiān)督資料采集途徑拓展等方面依然有很多短板。應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)慈善導(dǎo)航網(wǎng)、德國(guó)DZI等模式，創(chuàng)新專業(yè)第三方監(jiān)督機(jī)制，充分整合專家學(xué)者、公益人士等監(jiān)督隊(duì)伍，發(fā)動(dòng)公益慈善界各種力量的積極性，大力培育、扶持專業(yè)第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并創(chuàng)新性地應(yīng)用監(jiān)督結(jié)果，對(duì)專業(yè)第三方監(jiān)督結(jié)果予以肯定，使之真正起到引領(lǐng)、規(guī)范公益慈善組織和行為的作用。

2.優(yōu)化多維度多層次的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

社會(huì)監(jiān)督主要是對(duì)政府行使公權(quán)力的監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督主要有兩種形式，即輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)督。發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督在促進(jìn)公益慈善事業(yè)發(fā)展中的作用，除了發(fā)揮傳統(tǒng)媒體監(jiān)督、公眾投訴等途徑的作用外，還應(yīng)當(dāng)在自媒體監(jiān)督、網(wǎng)民監(jiān)督、平臺(tái)監(jiān)督等多維度多層次社會(huì)監(jiān)督機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新。

一是結(jié)合新技術(shù)促進(jìn)更加積極、開(kāi)放、及時(shí)的自律監(jiān)督。公益慈善各主體之間如何增強(qiáng)紐帶關(guān)系已經(jīng)成為公益慈善事業(yè)持續(xù)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。一些公益慈善機(jī)構(gòu)也會(huì)公布年報(bào)，但這種自律監(jiān)督較為普通，需要?jiǎng)?chuàng)新自律監(jiān)督的方式。公益慈善機(jī)構(gòu)應(yīng)通過(guò)自身力量，對(duì)公益慈善籌款過(guò)程、公益慈善項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程、財(cái)務(wù)狀況、實(shí)施效果等積極主動(dòng)地開(kāi)展自律監(jiān)督，并及時(shí)將監(jiān)督報(bào)告向利益相關(guān)者和公眾公開(kāi)。例如，上海真愛(ài)夢(mèng)想公益基金會(huì)從成立之初就在官網(wǎng)公布其資質(zhì)、規(guī)章、財(cái)務(wù)信息（審計(jì)報(bào)告）、月報(bào)、季報(bào)和年報(bào)，其中的月報(bào)、季報(bào)、年報(bào)均為自律監(jiān)督報(bào)告。該基金會(huì)連續(xù)四年被《福布斯》（中文版）評(píng)為“中國(guó)最透明基金會(huì)”，從2008年成立至今建立了2973間夢(mèng)想中心，對(duì)320萬(wàn)名兒童進(jìn)行教育資助，也擁有了如2017年超過(guò)1.5億元的募資額，與公益慈善參與主體形成了良好的互動(dòng)紐帶和合作關(guān)系。此外，還有一些機(jī)構(gòu)嘗試應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)實(shí)現(xiàn)公益慈善全程可追蹤，從技術(shù)上保障自律監(jiān)督。

二是強(qiáng)化對(duì)公益慈善網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)平臺(tái)的監(jiān)管?；ヂ?lián)網(wǎng)公益慈善平臺(tái)已經(jīng)成為公益主體參與公益活動(dòng)的重要載體。民政部指定的慈善公開(kāi)募捐平臺(tái)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在這些平臺(tái)上，2017年全國(guó)捐款人次已經(jīng)超過(guò)7.1億。同時(shí)，淘寶公益平臺(tái)的參與捐贈(zèng)人數(shù)已達(dá)3.5 億，螞蟻金服公益平臺(tái)的捐贈(zèng)達(dá)2.03億人次，騰訊公益平臺(tái)的捐款達(dá)1.46 億人次。2018年，慈善公開(kāi)募捐平臺(tái)的網(wǎng)民點(diǎn)擊關(guān)注和參與超過(guò)84.6億人次?；ヂ?lián)網(wǎng)公益慈善平臺(tái)具有大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，可以通過(guò)精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)分析對(duì)公益慈善組織、項(xiàng)目和行為進(jìn)行監(jiān)督。網(wǎng)絡(luò)公益慈善平臺(tái)注重線上和線下的互動(dòng)體驗(yàn)，積極運(yùn)用各種媒介進(jìn)行線上互動(dòng)，并通過(guò)線下活動(dòng)進(jìn)行面對(duì)面溝通，吸引公眾通過(guò)不同方式參與到公益慈善中來(lái)，豐富公眾的參與體驗(yàn)。網(wǎng)絡(luò)公益慈善平臺(tái)應(yīng)當(dāng)在這樣做的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公益慈善組織、項(xiàng)目和行為的全方位監(jiān)督和評(píng)估。

三是充分發(fā)揮公益慈善行業(yè)組織的行業(yè)監(jiān)督作用?！洞壬品ā返?9條規(guī)定：慈善組織依法成立行業(yè)組織。公益慈善行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)反映行業(yè)訴求，推動(dòng)行業(yè)交流，提高公益慈善行業(yè)公信力，促進(jìn)公益慈善事業(yè)發(fā)展。當(dāng)前，中國(guó)慈善聯(lián)合會(huì)等行業(yè)組織已經(jīng)開(kāi)始注重通過(guò)制定引導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)推動(dòng)公益慈善行業(yè)規(guī)范發(fā)展。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)公益慈善行業(yè)組織不斷壯大，推動(dòng)公益慈善行業(yè)組織通過(guò)加強(qiáng)培訓(xùn)、教育等方式不斷壯大行業(yè)人才隊(duì)伍，推動(dòng)公益慈善行業(yè)組織開(kāi)展行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范、指導(dǎo)手冊(cè)等的研究、發(fā)布、實(shí)施，推動(dòng)行業(yè)引導(dǎo)性規(guī)范的持續(xù)供給，通過(guò)集體性倡議、評(píng)級(jí)機(jī)制、自律監(jiān)督聯(lián)盟等方式推動(dòng)公益慈善行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

四是積極發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。社會(huì)監(jiān)督主要是傳統(tǒng)主流媒體、自媒體以及公眾的監(jiān)督。媒體，尤其自媒體，在當(dāng)前公益慈善傳播和組織實(shí)施中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。微博數(shù)據(jù)中心發(fā)布的中國(guó)公益指數(shù)2017年度數(shù)據(jù)報(bào)告顯示，2017年，微博公益話題閱讀量已達(dá)368億次。一些自媒體在參與公益?zhèn)鞑ズ徒M織實(shí)施中形成了獨(dú)特的觀察視角和特別的觀點(diǎn)，更有一些自媒體粉絲數(shù)量眾多，本身就是一個(gè)很好的監(jiān)督平臺(tái)。而公眾監(jiān)督，一方面是公眾投訴，另一方面是公眾發(fā)起公益慈善相關(guān)訴訟。從中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上檢索結(jié)果來(lái)看，這類案例比較少，影響較大的是王帥訴中國(guó)紅十字基金會(huì)公益事業(yè)捐贈(zèng)合同糾紛案，該案判決書(shū)肯定了王帥的捐贈(zèng)行為并予以鼓勵(lì)，判例起到了非常好的鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督的作用。

3.強(qiáng)化線上線下融合的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督機(jī)制

公益慈善行為借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息技術(shù)等新技術(shù)擴(kuò)大了其傳播、募捐、資助和影響范圍，公益慈善行為在某種程度上具有了隱蔽性，監(jiān)督的難度增大。與此同時(shí)，信息、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為更強(qiáng)力的公益慈善行為監(jiān)督提供了技術(shù)可能性，也拓展了公益行為監(jiān)督的渠道。

一是構(gòu)建線上線下信息融通平臺(tái)。民政部《慈善組織信息公開(kāi)辦法》規(guī)定，慈善組織信息需在民政部門提供的統(tǒng)一信息平臺(tái)向社會(huì)公開(kāi)，慈善組織在其他渠道公布的信息應(yīng)當(dāng)與其在統(tǒng)一信息平臺(tái)上公布的信息一致。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一信息平臺(tái)進(jìn)行信息公開(kāi)的制度化、規(guī)范化，進(jìn)而構(gòu)建公益慈善制度化、精細(xì)化的信息公開(kāi)、系統(tǒng)融通體系。

二是構(gòu)建線上線下緊密聯(lián)結(jié)紐帶?！洞壬品ā贰洞壬平M織信息公開(kāi)辦法》和《公開(kāi)募捐違法案件管轄規(guī)定（試行）》等制度，通過(guò)強(qiáng)制慈善組織進(jìn)行信息公開(kāi)，構(gòu)建慈善相關(guān)主體監(jiān)督權(quán)利，實(shí)現(xiàn)慈善組織與慈善各主體更為密切的互動(dòng)，并通過(guò)區(qū)域管轄制度，使主管部門、慈善組織、慈善參與者、慈善受益人等各方形成更為緊密的聯(lián)結(jié)紐帶。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)將公益慈善行業(yè)組織、平臺(tái)等相關(guān)主體納入聯(lián)結(jié)紐帶關(guān)系中。

三是構(gòu)建線上信息和行為約束機(jī)制?！洞壬品ā泛汀洞壬平M織信息公開(kāi)辦法》構(gòu)建了慈善組織信息公開(kāi)體系。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)在公益慈善組織、項(xiàng)目評(píng)估過(guò)程中，更多地依據(jù)線上獲取公益慈善組織財(cái)務(wù)狀況、項(xiàng)目收益、行為合法性等方面的資料，從制度上保障線上信息和行為可以作為投訴、舉報(bào)的依據(jù)。民政部門在對(duì)公益慈善組織實(shí)施約談、處罰乃至聯(lián)合懲戒等措施時(shí)，也多依據(jù)公益慈善組織線上主動(dòng)公開(kāi)信息。這種機(jī)制能夠促進(jìn)公益慈善行為主體堅(jiān)守底線和公益目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公益慈善行為的立體式、動(dòng)態(tài)化監(jiān)測(cè)，進(jìn)而能夠約束公益慈善行為自覺(jué)維護(hù)公益慈善規(guī)范。

四是推動(dòng)公益慈善組織積極建立線上線下輿論應(yīng)對(duì)機(jī)制。公益慈善事件在線上往往容易演變?yōu)檩浨槭录娲壬平M織應(yīng)當(dāng)主動(dòng)構(gòu)建線上線下輿論應(yīng)對(duì)機(jī)制，有針對(duì)性地化解線上線下輿情危機(jī)。例如，“一元購(gòu)畫(huà)”公益項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中曾遭到社會(huì)公眾質(zhì)疑，甚至向公安部門舉報(bào)，隨后，“一元購(gòu)畫(huà)”公益項(xiàng)目各有關(guān)主體多方出示證據(jù)，證明了該項(xiàng)目并無(wú)違規(guī)，從而及時(shí)化解了社會(huì)質(zhì)疑和公益慈善項(xiàng)目危機(jī)。隨著信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等新技術(shù)的應(yīng)用，公益慈善技術(shù)也獲得長(zhǎng)足進(jìn)步，例如一些公益日志、賬本軟件、APP、小程序等紛紛推出。公益組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身數(shù)據(jù)庫(kù)、信息庫(kù)建設(shè)，完善輿論應(yīng)對(duì)機(jī)制，適應(yīng)越來(lái)越透明的公益慈善社會(huì)。

參考文獻(xiàn)：

[1] O'Halloran， K.，Lowndes， M. M.，Simon， K.W. Charity Law and Social Policy：National and International Perspectives on the Functions of the Law Relating to Charities[M].Berlin： Springer.2008.19.

[2] 李德健.慈善組織托管人：慈善組織治理的英國(guó)進(jìn)路[J]. 民商法論叢（57卷）.北京：法律出版社，2015：625.

[3] 里賈納·E·赫茲琳杰.非營(yíng)利組織管理[M]，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000：200.

[4][5] 俞祖成.日本公益法人認(rèn)定制度及啟示[J].清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2017，（6）.

[6] 孫春苗. 比較視野下的基金會(huì)發(fā)展樣態(tài)與借鑒——墨卡托訪問(wèn)團(tuán)項(xiàng)目（2017）考察報(bào)告[J].中國(guó)社會(huì)組織，2017，（16）.

[7] Synergy.（2014）.Trust levels in charities and other institutions. Retrieved June 24，2014，from http：//nfpsynergy.net/trust-2014.

[8] 英國(guó)慈善委員會(huì).林少偉譯.英國(guó)慈善委員會(huì)指引[M].北京：法律出版社，2017：13.

[9] Taylor， M."Twin Peaks"： A Regulatory Structure for the New Century[M]. London： Centre for the study of financial innovation，1995.

[10] Melecky，M.，Podpiera. A. M. Institutional structures of financial sector supervision，their drivers and historical benchmarks[J]. Journal of Financial Stability，2013，9（3） ： 428 - 444.

[11]劉少杰.以行動(dòng)與結(jié)構(gòu)互動(dòng)為基礎(chǔ)的社會(huì)資本研究——評(píng)林南社會(huì)資本理論的方法原則和理論視野[J].國(guó)外社會(huì)科學(xué)，2004，（2）.

[12] 朱重，吳國(guó)新. 分布式多信任域信任管理技術(shù)研究綜述[J].計(jì)算機(jī)科學(xué)，2011，（4）.

[13] 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院美國(guó)研究所. 美國(guó)政府對(duì)公益慈善事業(yè)的管理及啟示[A]. 2011年美國(guó)問(wèn)題研究報(bào)告（2011年美國(guó)藍(lán)皮書(shū)）.轉(zhuǎn)自http：//www.cssn.cn/gj/gj_gjwtyj/gj_mg/201310/t20131026_593321.shtml.訪問(wèn)時(shí)間2018.12.26.

[14] 趙文聘. 網(wǎng)絡(luò)公益發(fā)展中的瓶頸問(wèn)題及其消解[J].理論探索，2019，（3）.

Abstract： Other countries have formed some useful practices in philanthropy supervision. In recent years， there are some new trends in the development of philanthropy supervision in foreign countries. Foreign countries are gradually building a professional and constructing a multi-dimensional supervision mechanism for philanthropy behavior. They are also gradually innovating online and offline convergence mechanisms. These have provided beneficial experience and inspiration for China to innovate the supervision system of philanthropy. In recent years， the deviant behavior of commonweal in our country has been constantly increasing. China should make efforts to construct a multi-dimensional supervision system ，which is composed of professional supervision， industry supervision， platform supervision， self-regulatory supervision ，social supervision and on-line and off-line supervision. So we can realize stereoscopic and dynamic monitoring of philanthropy behavior， and promote the standard development of philanthropy， and then form a healthy and continuous philanthropy culture.

Keywords： Professional Supervision; Multi Dimension Supervision; Philanthropy; Innovation