彭 濤

（621000 西南科技大學(xué)法學(xué)院 四川 綿陽）

一、我國公職律師的發(fā)展歷程

我國公職律師制度最早出現(xiàn)于1995年上海浦東新區(qū)的試點工作。此后，1998年底司法部制定了《關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問的若干規(guī)定》規(guī)定律師可以擔(dān)任政府法律顧問，受政府委托可以辦理的法律事務(wù)包括代理政府參與訴訟，協(xié)助政府審查重大的經(jīng)濟合同、經(jīng)濟項目及重要的法律文書等。1993年國務(wù)院批準(zhǔn)的《司法部關(guān)于深化律師工作改革的方案》，明確提出在國家機關(guān)等有關(guān)部門和單位中進行政府顧問律師試點。2002年10月22日，司法部出臺了《司法部關(guān)于開展公職律師試點工作的意見》，旨在“推進依法治國，實施依法行政”，進一步完善我國律師結(jié)構(gòu)，要求各地積極開展公職律師的試點。

2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中指出，要“構(gòu)建社會律師、公職律師。公司律師等優(yōu)勢互補、結(jié)構(gòu)合理的律師隊伍。”大體上將律師群體分為社會律師、公職律師以及公司律師。并針對不同的律師類別及其工作內(nèi)容，制定具有專業(yè)性的管理模式和評價標(biāo)準(zhǔn)。

從1995年上海公職律師試點工作以來，歷經(jīng)二十多年的摸索，我國已形成了廣州模式、揚州模式、廈門模式和周村模式四種法律援助公職律師經(jīng)典模式。盡管在制度設(shè)計和實際操作上有所差異，但這四種模式都有著相同的功能和目的，即擴展法律援助自身價值，運用公職律師和社會律師社會功能的互補性，滿足不同社會階層的需求。有利于形成專業(yè)化、規(guī)范化的服務(wù)，更能發(fā)揮公職律師群體的優(yōu)勢，提高法律援助的質(zhì)量和援助案例的數(shù)量。但同時也存在加大政府的財政負(fù)擔(dān)，待遇偏低不利于吸引人才等問題。

二、現(xiàn)實困境

首先，在身份界定上，理論界和實務(wù)界存在這較大的爭議。理論界將公職律師定義為有律師執(zhí)業(yè)資格，為國家公權(quán)力機關(guān)提供法律服務(wù)的專職公務(wù)員。也有將公職律師界定為具有律師資格并取得律師執(zhí)業(yè)證書而在國家機關(guān)、黨政社團和國有企事業(yè)單位中任職，并提供法律服務(wù)的公職人員。而在實務(wù)中，由于各地所采用的模式不同，對于公職律師身份界定也存在這差異。如廣州模式就區(qū)分政府部門崗位公職律師和公職律師事務(wù)所律師兩種類型。并整體上將公職律師界定為具有編制身份的公務(wù)人員。而揚州模式則將公職律師界定為“政府雇傭的專門人才”，是公開招聘的聘任制政府雇員而非公務(wù)員。不同的模式所采用的不同的界定標(biāo)準(zhǔn)，本質(zhì)上是基于對公職律師是否為公務(wù)員這一事實存在著不同的理解。

關(guān)于此項問題，在《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》做出來較為明確的界定。對于公職律師，該《意見》明確要求“取得公職律師證書的黨政機關(guān)公職人員”。也即，公職律師必須具備公職人員身份。但該“公職人員”應(yīng)僅包含公務(wù)員和事業(yè)編制人員，而非如《刑法》中所界定的涵蓋所有履行公共管理只能的]廣義公務(wù)員概念。

其次，公職律師并未良好地解決所有政府部門對法律服務(wù)的實際需求。由于公職律師體質(zhì)和待遇等問題，現(xiàn)目前公職律師隊伍范圍較小，對于專業(yè)法律人才缺乏足夠的吸引力?；诖耍块T、企事業(yè)單位一方面通過對法律人才的內(nèi)部培養(yǎng)，擴充自己本身法律人才數(shù)量。另一方面，通過向社會公開招聘，以吸引法律人才的加入。但由于政府法律事務(wù)的特殊性和保密性，行政系統(tǒng)無論是通過內(nèi)部培養(yǎng)還是外部引進，都難以滿足自身對法律服務(wù)的需求。

最后，對于公職律師在與政府法制機構(gòu)工作人員、政府法律顧問等雖然在身份上存在著理論上的轉(zhuǎn)換機制，但并沒有實質(zhì)的解決因職權(quán)功能上的競合所帶來的機構(gòu)功能競合和組織摩擦等問題?；凇奥蓭煛钡慕巧?，公職律師在試點的過程中由司法部門主導(dǎo)，具體表現(xiàn)在司法行政部門以設(shè)立下屬專門機構(gòu)或同其他部門聯(lián)合，為公職律師提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而司法部門則排他性的負(fù)責(zé)公職律師的資質(zhì)審核和監(jiān)督。而與此同時，政府的法制機構(gòu)在功能上則與公職律師組織存在著相同之處。在管理模式上，公職律師則與法制機構(gòu)呈現(xiàn)著相互獨立、職權(quán)功能高度重合的矛盾關(guān)系。而且隨著改革的不斷深入和加強，這種矛盾對抗的顯現(xiàn)逐步加劇，使得公職律師制度的探索進程緩慢。

三、完善我國公職律師制度的建議

（一）明確公職律師的職責(zé)和權(quán)利義務(wù)，完善政府法律服務(wù)體系

限定公職律師的職責(zé)范圍，對政府法律服務(wù)體系進行全面、系統(tǒng)的類型化，根據(jù)各項事務(wù)的性質(zhì)，劃分為公職律事務(wù)，社會律師事務(wù)，法制辦事務(wù)、政府法律顧問事務(wù)。在此基礎(chǔ)上，明確劃分公職律師的職能范圍，建立相應(yīng)的權(quán)利保障機制，使公職律師成為政府法律風(fēng)險預(yù)防和法律事務(wù)解決的重要部分。

（二）明確公職律師管理模式

由于公職律師自身身份的特殊性，決定了其在接受司法行政機關(guān)管理的同時還需接受律師協(xié)會以及自身單位的多重監(jiān)管。所以，對于公職律師的監(jiān)管應(yīng)該更加具體明確。如司法行政機關(guān)具體管理公職律師的準(zhǔn)入和退出，而公職律師所在單位則負(fù)責(zé)公職律師的薪酬發(fā)放，福利待遇問題，律師協(xié)會則負(fù)責(zé)進行對公職律師的技能培訓(xùn)，業(yè)務(wù)指導(dǎo)等事項。

（三）設(shè)定公職律師職務(wù)序列，提高公職律師的福利待遇

通過設(shè)立專門的公職律師職務(wù)序列，以實現(xiàn)對公職律師執(zhí)業(yè)方式的專業(yè)化、系統(tǒng)化的評價。運用等級保障機制，激勵公職律師加強業(yè)務(wù)訓(xùn)練，專業(yè)法律知識，提高公職律師的執(zhí)業(yè)水平和專業(yè)素養(yǎng)。同時提高公職律師的薪酬待遇，吸引專業(yè)的法律人才進入公職律師序列。激發(fā)公職律師隊伍的生命力和活力，實現(xiàn)法治人才資源的有效配置。