黃菁華 王琛 武陳昊

摘 要：為謀取搶占未來(lái)長(zhǎng)期發(fā)展優(yōu)勢(shì)和戰(zhàn)略制高點(diǎn)，世界各國(guó)都在積極制定人才引進(jìn)政策加速爭(zhēng)奪高端技術(shù)人才。論述了完善我國(guó)技術(shù)移民法律的現(xiàn)實(shí)必要性，借鑒21世紀(jì)以來(lái)德國(guó)的技術(shù)移民政策變遷和制度特點(diǎn)，提出推進(jìn)我國(guó)技術(shù)移民立法和移民管理工作的建議。

關(guān)鍵詞：“一帶一路” 技術(shù)移民 移民管理 德國(guó)

技術(shù)移民是指以自身才能為主要條件，離開(kāi)本人國(guó)籍國(guó)或者常住國(guó)，合法地永久或者臨時(shí)遷徙至另一國(guó)家的外國(guó)人。[1]在“一帶一路”倡議背景下，國(guó)際交流日益頻繁，跨國(guó)人口流動(dòng)日益活躍，2015年全球國(guó)際移民人數(shù)達(dá)244億，約占世界人口的 33%。[2]僅2018年上半年，我國(guó)簽發(fā)外國(guó)人簽證證件110萬(wàn)件次，同比增長(zhǎng)35%，批準(zhǔn)2409名外國(guó)人在華永久居留，同比增長(zhǎng)109%。[3]隨著來(lái)華務(wù)工、經(jīng)商和居留的外國(guó)人日益增多，探索加快技術(shù)移民立法進(jìn)程，建立健全高效的移民管理體系，合理有效開(kāi)發(fā)移民紅利顯得十分必要和日益緊迫。

一、完善我國(guó)技術(shù)移民法律制度的現(xiàn)實(shí)必要性

從國(guó)際環(huán)境上看，當(dāng)前國(guó)際政治體系變革動(dòng)能不足，大國(guó)之間戰(zhàn)略博弈常態(tài)化，現(xiàn)有國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制難以適應(yīng)，國(guó)際安全挑戰(zhàn)復(fù)雜多樣，非傳統(tǒng)安全威脅凸顯。全球經(jīng)濟(jì)失衡加劇，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇波折，逆全球化勢(shì)力抬頭，多邊主義受到?jīng)_擊，國(guó)際金融市場(chǎng)震蕩，國(guó)際貿(mào)易摩擦增多，高精尖技術(shù)產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇，國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化不確定因素和潛在風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增加。[4]從國(guó)內(nèi)環(huán)境上看，當(dāng)前我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)期，改革開(kāi)放進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型陣痛凸顯。由于長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃生育政策，我國(guó)人口出生率長(zhǎng)期保持低增長(zhǎng)，2018年出生人口1523萬(wàn)人，人口出生率為1094‰，人口自然增長(zhǎng)率為381‰，[5]人口拐點(diǎn)即將出現(xiàn)，人口紅利逐漸消失，人才紅利尚未凸顯。從人口流動(dòng)上看，當(dāng)前人員國(guó)際流動(dòng)已經(jīng)成為國(guó)際潮流和趨勢(shì)，為提升核心競(jìng)爭(zhēng)力和爭(zhēng)奪國(guó)際規(guī)則話語(yǔ)權(quán)，各國(guó)重視培育和爭(zhēng)相引進(jìn)高端技術(shù)人才。但目前我國(guó)高精尖人才匱乏，自主創(chuàng)新能力相對(duì)不足，“智力外流”和資金流出海外的現(xiàn)象越發(fā)嚴(yán)重。我國(guó)既需要依賴(lài)內(nèi)生途徑開(kāi)發(fā)人力資源推動(dòng)發(fā)展，更需要引進(jìn)國(guó)際人才推動(dòng)人才市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性改革，創(chuàng)造新生紅利，提升發(fā)展動(dòng)能，加速發(fā)展進(jìn)程。[6]

二、21世紀(jì)以來(lái)德國(guó)技術(shù)移民制度建設(shè)概況及特點(diǎn)評(píng)析

（一）21世紀(jì)以來(lái)德國(guó)技術(shù)移民制度建設(shè)概況

德國(guó)和中國(guó)都并非傳統(tǒng)意義上的移民國(guó)家，2000年前后的德國(guó)與當(dāng)前我國(guó)國(guó)情相似，共同面臨著人口老齡化、出生率降低、高技術(shù)人才短缺等社會(huì)問(wèn)題。為解決這些問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，德國(guó)政府相繼制定和實(shí)施了一系列的技術(shù)移民政策，如通過(guò)實(shí)施“綠卡”政策從非歐盟國(guó)家引進(jìn)本國(guó)緊缺的IT行業(yè)人才、頒布《關(guān)于聯(lián)邦德國(guó)控制、限制移民和規(guī)范歐盟公民及外國(guó)人居留與融合事宜法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《移民法》）放寬了引進(jìn)市場(chǎng)緊缺的外籍專(zhuān)業(yè)人才的限制但同時(shí)強(qiáng)調(diào)國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力享有優(yōu)先就業(yè)權(quán)、出臺(tái)《德國(guó)居留法》實(shí)施優(yōu)才定居計(jì)劃向來(lái)自非歐盟國(guó)家的高學(xué)歷專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才發(fā)放“歐盟藍(lán)卡”、頒布《技術(shù)移民法》和《就業(yè)容忍法》降低準(zhǔn)入門(mén)檻吸引更多高技術(shù)移民來(lái)德就業(yè)等。

（二）德國(guó)技術(shù)移民制度特點(diǎn)評(píng)析

德國(guó)自二戰(zhàn)結(jié)束后才開(kāi)始移民歷程，其移民歷史雖較為短暫，但從2005年起，德國(guó)便超越俄羅斯成為第二大國(guó)際移民目的國(guó)，在2015 年就有超過(guò)1200 萬(wàn)名國(guó)際移民居住在德國(guó)。[7]在此期間，德國(guó)各項(xiàng)技術(shù)移民制度也日趨完善，并主要呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)。

1堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家安全。《移民法》將國(guó)家安全置于優(yōu)先地位，簡(jiǎn)化了遣送非法移民和驅(qū)逐恐怖分子、危險(xiǎn)人員的程序，并明確規(guī)定凡是有理由證明危害德國(guó)國(guó)家安全和社會(huì)秩序的均可予以驅(qū)逐。[8]

2堅(jiān)持引進(jìn)與篩選相統(tǒng)一。在當(dāng)前的反移民浪潮下，德國(guó)政府通過(guò)移民政策實(shí)施和完善，降低了高技術(shù)移民準(zhǔn)入門(mén)檻，為非歐盟公民來(lái)德就業(yè)掃除了障礙，也將不符合條件的群體排除在外。

3保護(hù)本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)。為避免專(zhuān)業(yè)技術(shù)移民擠壓本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)，《移民法》明確提出依照勞動(dòng)力市場(chǎng)形勢(shì)進(jìn)行充分考慮，并對(duì)部分職業(yè)進(jìn)行勞動(dòng)力優(yōu)先測(cè)試和調(diào)查，積極保護(hù)本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)。

4高度重視移民融入?！兑泼穹ā芬?guī)定所有新來(lái)的移民均被強(qiáng)制性要求參加融入培訓(xùn)，對(duì)不按規(guī)定參加培訓(xùn)班的移民將采取不予以入籍、不再延長(zhǎng)其居留許可、減少其社會(huì)福利待遇等懲罰性措施，外國(guó)人在申請(qǐng)定居許可時(shí)需了解德國(guó)文化、知悉法律法規(guī)并擁有流利的德語(yǔ)能力。[9]

三、推進(jìn)我國(guó)技術(shù)移民立法和移民管理工作之思考

德國(guó)的技術(shù)移民政策為其提供了源源不斷的人才輸送，迅速提高了本國(guó)科技創(chuàng)新能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，成為其一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策。他山之石，可以攻玉。我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒德國(guó)技術(shù)移民政策成功經(jīng)驗(yàn)，加快技術(shù)移民立法進(jìn)程，完善移民管理法律體系，深度參與國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)，搶奪技術(shù)人才高地，持續(xù)推動(dòng)國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。

（一）堅(jiān)持維護(hù)國(guó)家利益原則，探索建立特色法律體系

要堅(jiān)持維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)秩序?yàn)槭滓瓌t，在引進(jìn)海外人才的過(guò)程中，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家主權(quán)和安全，加大引進(jìn)人才身份背景信息核查，堅(jiān)決消除涉恐人員“回流”入境和民族分裂分子潛入等潛在安全隱患。在考慮我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和維護(hù)勞動(dòng)力市場(chǎng)供求平衡的基礎(chǔ)上，建立健全全面規(guī)范的技術(shù)移民的篩選和評(píng)估機(jī)制，全面細(xì)化融合積分制、配額制、雇主擔(dān)保制和職業(yè)清單制等技術(shù)移民制度，探索設(shè)計(jì)以年齡、職業(yè)、受教育程度、語(yǔ)言能力和工作經(jīng)驗(yàn)等為內(nèi)容的準(zhǔn)入評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)制度。要結(jié)合我國(guó)區(qū)域開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，控制技術(shù)移民層次和規(guī)模，調(diào)控技術(shù)移民流量和流向，合理引導(dǎo)人才行業(yè)、區(qū)域分布，保持外國(guó)人才供給和國(guó)內(nèi)勞動(dòng)需求的動(dòng)態(tài)平衡，積極探索建立符合我國(guó)國(guó)情的技術(shù)移民法律制度。[10]

（二）完善頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

要以國(guó)家移民管理局成立為契機(jī)，立足國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略需求，加強(qiáng)國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)和總體布局，強(qiáng)化宏觀規(guī)劃和微觀調(diào)控，進(jìn)一步理順體制機(jī)制，厘清部門(mén)職責(zé)，明確職責(zé)分工， 逐步將分散在各部門(mén)的移民管理職能收歸國(guó)家移民管理局統(tǒng)一管理，并明確時(shí)限、有序推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理化、權(quán)力運(yùn)行的程序化、管理服務(wù)的層責(zé)化。要強(qiáng)化部門(mén)之間的溝通協(xié)調(diào)，建立國(guó)家層面國(guó)際移民工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，完善移民事務(wù)信息共享制度，定期組織召開(kāi)移民管理工作聯(lián)席會(huì)議，專(zhuān)題分析現(xiàn)階段移民管理工作情況，逐步形成多維度、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、寬領(lǐng)域的移民管理工作格局。

（三）強(qiáng)化科技應(yīng)用，創(chuàng)新管理手段

在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，移民管理工作要全面強(qiáng)化信息技術(shù)支撐，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)技術(shù)信息運(yùn)用，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)與生物特征識(shí)別技術(shù)的融合，加快建立外國(guó)人生物特征信息數(shù)據(jù)庫(kù)，逐步將二維碼技術(shù)和指紋生物特征加入至外國(guó)人簽證和居留證件中，密切關(guān)注高風(fēng)險(xiǎn)人群，實(shí)時(shí)核查行蹤軌跡，深入挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力;[11]要加快引入“互聯(lián)網(wǎng)+”、“云計(jì)算”等技術(shù)，推動(dòng)建設(shè)統(tǒng)一高效的移民管理信息系統(tǒng)，強(qiáng)化電子數(shù)據(jù)的縱向?qū)雍娃k公系統(tǒng)的橫向互聯(lián)，打破部門(mén)之間的信息壁壘，深挖數(shù)據(jù)利用價(jià)值，提升數(shù)據(jù)利用效率，實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)深度融合和實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用。

（四）加強(qiáng)公共服務(wù)，加快移民融合

地方各級(jí)政府要切實(shí)增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)和管理職能，加大公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入，推進(jìn)外國(guó)高端人才服務(wù)“一卡通”建設(shè)，加強(qiáng)外籍人才社會(huì)保障銜接，建設(shè)全方位、高效能的國(guó)際移民融入服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，并參照德國(guó)的做法，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的移民融合機(jī)構(gòu)和“線上線下”相結(jié)合的服務(wù)窗口為外國(guó)人才提供一站式服務(wù)和咨詢，開(kāi)設(shè)提供語(yǔ)言培訓(xùn)、就業(yè)指引、法律援助等培訓(xùn)課程和社會(huì)服務(wù)，對(duì)申請(qǐng)永久居留的外國(guó)人實(shí)施語(yǔ)言和文化知識(shí)測(cè)試。[12]要加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)，大力弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，加深外國(guó)人才對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)文化的價(jià)值認(rèn)同，推動(dòng)幫助外籍人才快速融入工作生活環(huán)境。

（五）釋放政策紅利，加強(qiáng)執(zhí)法合作

要進(jìn)一步發(fā)揮移民管理職能，持續(xù)釋放政策紅利。對(duì)于海外高端人才和急缺技術(shù)人才，要減免所需提供證明材料，擴(kuò)大免簽政策適用范圍，簡(jiǎn)化邊防檢查手續(xù)，放寬居留就業(yè)申請(qǐng)條件，加快永久居留審批流程。設(shè)立優(yōu)秀外國(guó)留學(xué)生工作簽證制度，吸引優(yōu)秀外國(guó)留學(xué)生留華發(fā)展。對(duì)涉港澳臺(tái)地區(qū)居民和海外華僑在就業(yè)、醫(yī)療、出行和住宿等方面實(shí)行優(yōu)待政策，賦予其在華期間與國(guó)民同等的待遇。要以“一帶一路”倡議和上海合作組織等為基本框架，加強(qiáng)與周邊國(guó)家、地區(qū)和國(guó)際組織的移民執(zhí)法合作，努力在全球移民管理領(lǐng)域發(fā)出中國(guó)聲音、貢獻(xiàn)中國(guó)力量、提供中國(guó)方案，為我國(guó)技術(shù)移民的引進(jìn)創(chuàng)造積極的政策條件和良好的國(guó)際環(huán)境。

綜上所述，在經(jīng)濟(jì)全球化和“一帶一路”倡議背景下，加快我國(guó)技術(shù)移民立法進(jìn)程，建立健全高效的移民管理體系，合理有效開(kāi)發(fā)移民紅利顯得日益緊迫。為此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持維護(hù)國(guó)家利益原則下，借鑒德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家技術(shù)移民政策的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)，理順體制機(jī)制，厘清部門(mén)職責(zé)，加強(qiáng)執(zhí)法合作，強(qiáng)化科技應(yīng)用，完善公共服務(wù)，加快移民融合，創(chuàng)新管理手段，釋放政策紅利，探索建立具有中國(guó)特色的移民法律體系。

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