李丹 高芳

?摘 要：作為粵港澳大灣區(qū)重要合作平臺之一，橫琴區(qū)位優(yōu)勢得天獨厚，與澳門產(chǎn)業(yè)鏈條梯度協(xié)同，粵澳合作有序推進(jìn)，具備在粵港澳大灣區(qū)框架下推進(jìn)粵澳深度融合發(fā)展的基礎(chǔ)和條件。應(yīng)發(fā)揮橫琴獨特的先天優(yōu)勢，結(jié)合澳門自身特點，豐富粵澳合作內(nèi)涵，拓展粵澳合作空間，以深化粵澳服務(wù)貿(mào)易合作為先手棋，著力打造國際物流中心，發(fā)展高端醫(yī)療服務(wù)業(yè)，共建世界級休閑旅游中心，構(gòu)建澳珠會展經(jīng)濟(jì)圈，推動以橫琴為代表的珠海乃至整個珠三角與澳門從“緊密合作”邁向“深度融合”。

關(guān)鍵詞：粵港澳大灣區(qū) 粵澳合作

橫琴是粵港澳大灣區(qū)框架下與港澳合作的三大重要合作平臺之一。2019年是澳門回歸20周年，也是橫琴開發(fā)10周年，在這個重大時間節(jié)點，需要全面梳理澳門和橫琴的發(fā)展基礎(chǔ)與優(yōu)勢，重新定義橫琴在改革開放、“一國兩制”實踐、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中的地位與作用。橫琴探索與港澳融合發(fā)展新模式，特別是謀劃與澳門深度融合發(fā)展的新路徑，尋求實現(xiàn)改革開放新突破，對于支撐港澳長期繁榮穩(wěn)定，提升港澳同胞的國家認(rèn)同感具有重大意義。

一、橫琴與澳門融合發(fā)展的基礎(chǔ)與優(yōu)勢

（一）“一國兩制”制度優(yōu)越

港澳地位特殊，且在“一國兩制”框架下與內(nèi)地實行不同的經(jīng)濟(jì)、社會及政治制度，形成了獨具特色的制度優(yōu)勢。港澳有國際化營商環(huán)境、發(fā)達(dá)的國際營銷網(wǎng)絡(luò)、世界一流的專業(yè)服務(wù)能力、與內(nèi)地互補的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和多種文化匯聚的獨特優(yōu)勢，國際資本認(rèn)可程度高，能快速融入全球經(jīng)貿(mào)體系。珠海是我國最早的四個經(jīng)濟(jì)特區(qū)之一。橫琴作為特區(qū)中的特區(qū)，具有較高的對外開放度和自由度，是我國參與國際競爭合作的開放平臺和國際“窗口”，是我國對外貿(mào)易的重要門戶以及參與經(jīng)濟(jì)全球化和國際分工協(xié)作的主體區(qū)域?？沙浞职l(fā)揮地處粵港澳結(jié)合部的優(yōu)勢，以政策和體制創(chuàng)新促發(fā)展模式創(chuàng)新，促進(jìn)三地共同發(fā)展。

（二）區(qū)位優(yōu)勢得天獨厚

橫琴地處珠海市南部，珠江口西側(cè)，毗鄰港澳。東與澳門隔河相望，橋隧相連，最短距離處僅187米，擁有拱北、橫琴、珠澳跨境工業(yè)區(qū)三個與澳門相連的陸路口岸，且橫琴口岸已實現(xiàn)24小時通關(guān)。橫琴是目前內(nèi)地唯一一個與港澳路橋相連的國家級新區(qū)和自貿(mào)試驗片區(qū)。隨著港珠澳大橋、金海大橋、橫琴二橋等交通項目建成通車，橫琴交通步入新時代。10分鐘、15分鐘、50分鐘車程可以分別直達(dá)澳門、珠海、香港三大機(jī)場。2小時車程可達(dá)廣州、深圳等在內(nèi)的5大國際國內(nèi)機(jī)場。另外，由鐵路、公路、水運、航空等多種運輸方式組成的交通體系不斷完善。輻射國際、國內(nèi)的對外大通道初步形成。便捷的交通條件，將為橫琴未來加強(qiáng)國際合作、提升經(jīng)濟(jì)活力、便利人員往來等奠定良好基礎(chǔ)。

（三）產(chǎn)業(yè)鏈條梯度協(xié)同

澳門的地理空間制約了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成了服務(wù)業(yè)為主的深具特色的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。澳門經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，博彩業(yè)一枝獨大影響了澳門經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)健康發(fā)展。深入推進(jìn)橫琴及珠海與澳門合作，可有效破解澳門產(chǎn)業(yè)空間有限、實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足、缺乏高端就業(yè)崗位供給等難題，形成產(chǎn)業(yè)鏈條的梯度協(xié)同發(fā)展。一方面，澳門的高端服務(wù)業(yè)借助橫琴，背靠內(nèi)地廣闊市場，可發(fā)揮其高端優(yōu)勢，進(jìn)一步做大規(guī)模，同時可為專業(yè)人士和青年的職業(yè)生涯拓展及發(fā)展空間提供更多選擇;另一方面，可推動醫(yī)療健康與旅游結(jié)合，延伸港澳醫(yī)療和旅游產(chǎn)業(yè)鏈。橫琴國際旅游島與澳門“旅游+”概念形成良性互動，橫琴與香港的醫(yī)療健康旅游形成聯(lián)動，通過醫(yī)療旅游帶動批發(fā)零售、商貿(mào)、中醫(yī)藥、文化創(chuàng)意、健康養(yǎng)生等業(yè)態(tài)發(fā)展。

（四）粵澳合作有序推進(jìn)

橫琴全面貫徹落實習(xí)近平總書記“橫琴開發(fā)對于澳門適度多元化發(fā)展有直接的作用，同時可以促進(jìn)港澳地區(qū)長期繁榮穩(wěn)定”指示精神，與港澳合作特別是對澳合作成果豐碩。目前在橫琴注冊的港澳企業(yè)2712家，其中澳門企業(yè)1388家?；洶暮献鳟a(chǎn)業(yè)園建設(shè)進(jìn)展順利，粵澳合作中醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)園發(fā)展也邁上快車道。產(chǎn)業(yè)園注冊企業(yè)88家，前期發(fā)展中心已投入使用，與莫桑比克衛(wèi)生部、葡萄牙食畜總局、葡萄牙食品補充劑協(xié)會等葡語系國家醫(yī)藥衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系，促進(jìn)中醫(yī)藥和健康產(chǎn)品的國際注冊和服務(wù)貿(mào)易。此外，橫琴澳門青年創(chuàng)業(yè)谷發(fā)展態(tài)勢良好。橫琴澳門青年創(chuàng)業(yè)谷近期新引進(jìn)港澳項目21個，累計孵化項目231個，其中港澳創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊130個，成為澳門青年內(nèi)地創(chuàng)業(yè)首選。

二、深化橫琴與澳門融合發(fā)展的具體路徑

深入貫徹習(xí)近平總書記考察廣東特別是橫琴系列指示精神，牢牢把握粵港澳大灣區(qū)建設(shè)和港珠澳大橋通車等重大機(jī)遇，在始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、始終保持社會主義核心制度不變的前提下，發(fā)揮橫琴獨特的先天優(yōu)勢，結(jié)合澳門自身特點，豐富粵澳合作內(nèi)涵，拓展粵澳合作空間，以深化粵澳服務(wù)貿(mào)易合作為先手棋，推動珠海與澳門從“緊密合作”邁向“深度融合”。

（一）建設(shè)國際物流中心

充分發(fā)揮橫琴區(qū)位優(yōu)勢與口岸優(yōu)勢，大力推進(jìn)海港樞紐、空港樞紐、口岸樞紐等重要節(jié)點建設(shè)，進(jìn)一步提升珠海港港區(qū)功能，建設(shè)國際航運物流中心。

以港澳為引領(lǐng)，推動珠海物流國際化轉(zhuǎn)型。香港位處全球多式聯(lián)運的貨運及海陸空交通線路的交匯點，是亞洲首選物流樞紐。港珠澳大橋開通，將極大便利港珠澳物流對接，帶動珠江西岸物流發(fā)展，推動珠江西岸港口物流國際化轉(zhuǎn)型。一是推動珠海物流服務(wù)模式創(chuàng)新、加強(qiáng)物流基礎(chǔ)平臺建設(shè)、增強(qiáng)物流樞紐輻射帶動能力。二是建設(shè)空港國際物流園，開展國際和國內(nèi)區(qū)域性快遞、快運和航空貨運物流服務(wù)。三是不斷加深與巴基斯坦瓜達(dá)爾港、巴西維多利亞港等海外港口合作，加快珠海航運走出去步伐。四是以橫琴新區(qū)、珠澳跨境區(qū)和斗門廣豐等跨境電商產(chǎn)業(yè)園為基礎(chǔ)，大力發(fā)展跨境電子商務(wù)。依托澳門和橫琴新區(qū)，建設(shè)中國與葡語國家經(jīng)貿(mào)合作服務(wù)的內(nèi)地平臺，提供物流和結(jié)算等服務(wù)。

建設(shè)對接港澳、輻射大西南的物流中心。重點建設(shè)高欄港綜合保稅區(qū)、港珠澳大橋國家級產(chǎn)業(yè)物流園。加快珠海保稅港區(qū)/綜合保稅區(qū)的申報，建設(shè)區(qū)域“綜合保稅物流中心”，完善港口保稅物流體系。大力推進(jìn)“川貴廣-南亞物流大通道”建設(shè)。充分發(fā)揮“海港”和“空港”樞紐雙引擎疊加優(yōu)勢，利用自貿(mào)試驗區(qū)及保稅港區(qū)、保稅物流園區(qū)、出口加工區(qū)等正向優(yōu)勢，加快推動重點領(lǐng)域物流發(fā)展、壯大骨干物流企業(yè)。

（二）發(fā)展高端醫(yī)療服務(wù)業(yè)

有效整合港澳高端醫(yī)療資源，大力引進(jìn)國外先進(jìn)診療技術(shù)，發(fā)展民營高端醫(yī)療服務(wù)，推動高端醫(yī)療保險、健康體檢、中醫(yī)保健等一體化發(fā)展。支持港澳有先進(jìn)管理經(jīng)驗、管理模式、具有國際領(lǐng)先醫(yī)學(xué)水平的醫(yī)療機(jī)構(gòu)來內(nèi)地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。以橫琴自貿(mào)試驗區(qū)為載體，建設(shè)澳珠高端醫(yī)療服務(wù)區(qū)。

一是建設(shè)國際診療中心。以橫琴國際生命科學(xué)中心為主要載體，重點圍繞腦血管疾病、惡性腫瘤、呼吸系統(tǒng)疾病、心臟病等康復(fù)治療和早期干預(yù)，跟蹤把握國際前沿醫(yī)療技術(shù)以及該領(lǐng)域國際創(chuàng)新藥、仿制藥和尖端診療技術(shù)。積極推進(jìn)中心與美國麻省總醫(yī)院、美國梅奧醫(yī)療中心以及美國約翰霍普金斯醫(yī)院等國際頂尖醫(yī)療機(jī)構(gòu)和健康服務(wù)平臺建立戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，探索引進(jìn)并聯(lián)合應(yīng)用國際前沿干細(xì)胞藥物、新靶點抗體、溶瘤病毒、腫瘤疫苗、核酸藥物，以及國際成熟度較高的基因治療、免疫治療、靶向治療等創(chuàng)新療法。

二是建設(shè)國際慢病預(yù)防及高端體檢中心。以全球尖端診療設(shè)備和醫(yī)療技術(shù)為基礎(chǔ)，重點提供精密體檢、健康評估、健康咨詢、健康教育、重大疾病篩查、腫瘤的超早期檢測等服務(wù)。積極引進(jìn)、培育若干高端健康管理機(jī)構(gòu)或組織，運用“云健康”管理技術(shù)，創(chuàng)新服務(wù)模式，為客戶提供涵蓋生命周期的全方位、定制化、全程參與的健康管理服務(wù)，其基本服務(wù)涵蓋家庭醫(yī)生、個性化體檢、疾病篩查、保健指導(dǎo)、健康干預(yù)、慢病管理等。

三是建設(shè)國際醫(yī)療服務(wù)信息平臺。依托平臺信息網(wǎng)建設(shè)，及時發(fā)布醫(yī)療服務(wù)政策，集聚各類涉外醫(yī)療資源基本信息，提供國際醫(yī)療旅游產(chǎn)品等信息服務(wù)，提高信息透明度，方便國內(nèi)外患者、醫(yī)療旅游消費者和醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)投資者了解橫琴醫(yī)療服務(wù)市場;可搜集并發(fā)布港澳及國外醫(yī)療服務(wù)狀況和指導(dǎo)建議，幫助國內(nèi)醫(yī)療服務(wù)企業(yè)走出國門。

（三）共建世界級休閑旅游中心

一是配合澳門打造世界旅游休閑中心，加快推動橫琴國際休閑旅游島建設(shè)。把握港珠澳大橋建成后的契機(jī)，利用橫琴土地空間和優(yōu)良自然生態(tài)環(huán)境開拓休閑元素，建設(shè)“一河兩岸”綜合旅游區(qū)，構(gòu)建“澳門-橫琴”融合互補的“世界旅游休閑中心”。提升通關(guān)便利化水平，利用港澳投資實力與成熟的旅游市場需求，推動游客資源共享，積極發(fā)展休閑旅游度假、健康療養(yǎng)、文化創(chuàng)意、體育休閑、濱海游樂等旅游業(yè)態(tài)，聯(lián)合開發(fā)并推廣“一程多站”精品旅游線路。

二是建設(shè)國際醫(yī)療旅游目的地。以粵澳合作中醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)園為依托，打造集中醫(yī)醫(yī)療、養(yǎng)生保健、旅游博覽、娛樂休閑、科技轉(zhuǎn)化、健康產(chǎn)品研發(fā)于一體的綠色、智慧、國際化的新型中醫(yī)藥健康旅游基地。高端醫(yī)療服務(wù)與休閑旅游相結(jié)合，建設(shè)蜚聲國際的醫(yī)療旅游目的地。

三是推進(jìn)游艇自由行項目落地。依托萬山區(qū)，建設(shè)全國高端海洋海島休閑旅游勝地和國家科技興?；亍Ｖ贫ò拈T與橫琴游艇自由行的配套實施細(xì)則，劃定游艇自由行活動水域，推動澳珠游艇休閑游的發(fā)展。

四是引入“旅游+農(nóng)業(yè)”發(fā)展模式。重點建設(shè)蓮洲核心區(qū)，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和休閑旅游，建成國內(nèi)一流的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游園區(qū)。

（四）構(gòu)建澳珠會展經(jīng)濟(jì)圈

充分發(fā)揮澳門會議優(yōu)勢，在澳珠發(fā)展多層次、相互補充的會展業(yè)市場結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)澳珠在參展參會、合辦會展、一會（展）兩站、綠色會展等方面的合作，共同打造品牌會展。將橫琴打造成港澳國際現(xiàn)代服務(wù)業(yè)輻射承載地，加強(qiáng)與珠三角西岸企業(yè)合作，引導(dǎo)企業(yè)將營銷會展、交易代理、運營結(jié)算等服務(wù)環(huán)節(jié)放在橫琴。加強(qiáng)與香港的合作，借鑒香港在專業(yè)服務(wù)業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗，從政策法規(guī)規(guī)范、管理模式優(yōu)化、行業(yè)平臺推廣、風(fēng)險管理幾個方面入手，提升珠海商務(wù)服務(wù)業(yè)發(fā)展水平。

三、保障措施

（一）創(chuàng)新體制機(jī)制

改革進(jìn)入深水區(qū)。改革要取得突破，就要將頂層設(shè)計與基層實踐相結(jié)合，要相信和尊重群眾的基層實踐。在當(dāng)前社會治理結(jié)構(gòu)下，為了激發(fā)、保護(hù)基層實踐的積極性、主動性，建議在授權(quán)機(jī)制及容錯機(jī)制上給予相應(yīng)保障。

一是在授權(quán)機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新。針對前文具體路徑，對服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域不涉及法律層面（僅涉及行政法規(guī)、部門規(guī)章）的改革事項，給予橫琴新區(qū)“階段性授權(quán)”、“一攬子授權(quán)”。由新區(qū)來主動突破和積極創(chuàng)新，同時也由其來承擔(dān)責(zé)任和防控風(fēng)險。

二是給予容錯免責(zé)機(jī)制。目前，廣東省自貿(mào)條例中，對于改革創(chuàng)新已有了容錯免責(zé)的表述，包括橫琴自貿(mào)試驗區(qū)在內(nèi)的三個片區(qū)可以開展制度創(chuàng)新。但這種表述是原則性的，缺乏具體規(guī)則。建議提升立法層級，將這種容錯機(jī)制固定化，將改革者要承擔(dān)的“無限責(zé)任”變?yōu)椤坝邢挢?zé)任”，在履行特定手續(xù)且并未謀私的前提條件下，可以免責(zé)。

（二）健全管理體制

集成港澳與內(nèi)地在國際規(guī)則、財稅金融、市場監(jiān)管、社會管理和服務(wù)等方面制度精華，形成高度市場化、國際化、法治化、現(xiàn)代化的制度體系。其中，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域形成趨同歐元區(qū)的共同市場，電信資訊、金融證券、文化娛樂等服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入和準(zhǔn)營標(biāo)準(zhǔn)與港澳基本一致，港澳投資者享有與港澳趨同的投資貿(mào)易環(huán)境和自由港體制，“未來產(chǎn)業(yè)島”建設(shè)取得重要進(jìn)展，政策機(jī)制變通貫通，與世界經(jīng)濟(jì)體系和國際新慣例全面接軌;在民生社會領(lǐng)域形成社會服務(wù)優(yōu)于港澳、產(chǎn)品質(zhì)量和安全性能國際領(lǐng)先、全面滿足港澳居民和國際高端人才國際互聯(lián)網(wǎng)開放需求（身份綁定+特定IP）的未來優(yōu)質(zhì)生活圈，使港澳居民的認(rèn)同感、獲得感全面躍升。

（三）完善基礎(chǔ)設(shè)施

進(jìn)一步提高橫琴對港澳服務(wù)貿(mào)易的開放程度，需要有與之相配套的基礎(chǔ)設(shè)施來支撐運行。要高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)橫琴與港澳間的交通設(shè)施、要素資源、智能監(jiān)管、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)高效、便捷、智能、安全運轉(zhuǎn)。加快推進(jìn)交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推進(jìn)高鐵、軌道交通、快速通道向港區(qū)延伸對接。加快布局建設(shè)5G網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)平臺、高效能計算等基礎(chǔ)設(shè)施，建成全球一流的口岸運輸、管理、信息共享的智能化基礎(chǔ)設(shè)施體系。依托空間協(xié)同、人工智能的高度智能化裝備，建設(shè)“物理圍網(wǎng)+智能卡口+聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管”組合的安全架構(gòu)，提升監(jiān)管嚴(yán)密性、有效性和時效性，實現(xiàn)全流程、高精準(zhǔn)、全息化監(jiān)管。

（四）創(chuàng)新社會治理方式

橫琴要充分與澳門融合發(fā)展，就不僅有生產(chǎn)功能，也要有生活功能。要創(chuàng)新社會管理方式，便利生產(chǎn)生活要素自由流動，為國家提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行探索。

1建成全國最優(yōu)的高檔精品物業(yè)城市，布局優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)設(shè)施，形成多層次、全覆蓋、人性化的基本公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推動建立以社會保障卡為載體的“一卡通”服務(wù)管理模式，全面促成港澳居民在內(nèi)的全民自治成為常態(tài)，就業(yè)生活的愜意感和幸福指數(shù)國內(nèi)領(lǐng)先，推動社會組織在規(guī)范市場秩序、開展行業(yè)監(jiān)管、加強(qiáng)行業(yè)自律、調(diào)解貿(mào)易糾紛等領(lǐng)域中發(fā)揮主導(dǎo)作用，形成國內(nèi)“小政府、大服務(wù)”的社會治理典范。

2教育服務(wù)。推動特別合作區(qū)內(nèi)幼兒園和中小學(xué)教育資源向國際化優(yōu)質(zhì)化特色化方向發(fā)展，全面滿足港澳居民子女和國際高端人才子女入學(xué)要求，實現(xiàn)特別合作區(qū)與港澳正規(guī)教育體系雙向認(rèn)可。

3醫(yī)療服務(wù)。放開醫(yī)療服務(wù)市場，港澳醫(yī)療業(yè)界可自由在特別合作區(qū)設(shè)立高質(zhì)量醫(yī)院和醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)，與港澳保險業(yè)全面有效銜接，實現(xiàn)港澳居民在特別合作區(qū)內(nèi)就醫(yī)與港澳地區(qū)同等待遇，特別合作區(qū)內(nèi)可以全面使用經(jīng)國際認(rèn)證但尚未在國內(nèi)注冊的特效藥品。

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