柏 慧，徐 亮

（北京金準咨詢有限責(zé)任公司，100082，北京）

一、流域綜合治理發(fā)展現(xiàn)狀及融資挑戰(zhàn)

近年，流域綜合治理作為全面推進生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的重要領(lǐng)域，踐行“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念，密切結(jié)合地方發(fā)展訴求促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，旨在保障河湖生態(tài)環(huán)境用水，實現(xiàn)綠色高質(zhì)量發(fā)展，得到了各級政府大力支持。流域綜合治理屬于復(fù)雜的系統(tǒng)性工程類項目，由于其具有技術(shù)要求高、治理范疇廣、影響因子多、建設(shè)周期長等特點，對投資資金的需求規(guī)模不斷增長。根據(jù)有關(guān)部委匡算，僅“十三五”期間重點流域水污染防治中央項目儲備庫國內(nèi)項目投資就達約7 000億元。近年流域綜合治理領(lǐng)域資金缺口較大，面對重大挑戰(zhàn)。

具體而言，一方面，流域綜合治理屬公共產(chǎn)品供給范疇，公益性較強，包括河道整治、植被養(yǎng)護、濕地修復(fù)等具體項目，并無明確的直接收入來源，市場運作基礎(chǔ)較弱，現(xiàn)金流的缺乏無法滿足債務(wù)融資本息清償?shù)男枨?，亦即常?guī)意義上無法支持申請貸款的需求；另一方面，流域治理主體使用的土地、設(shè)備等主要為公益性資產(chǎn)，無法直接用于抵押擔(dān)保，經(jīng)營性資產(chǎn)的缺乏使得流域綜合治理項目的信用支持結(jié)構(gòu)亟待完善，需采取必要的增信措施。因此創(chuàng)設(shè)流域綜合治理項目有效融資機制是水環(huán)境保護可持續(xù)發(fā)展的重要課題。

二、開發(fā)性金融與流域綜合治理項目的相適性

開發(fā)性金融廣義上指國家或國家聯(lián)合體通過建立具有國家信用的金融機構(gòu)，為特定需求者提供中長期融資，同時以建設(shè)市場和健全制度的方式，推動市場主體的發(fā)展和自身業(yè)務(wù)的發(fā)展，從而實現(xiàn)政府目標的一種金融形式。國家開發(fā)銀行作為我國最重要的開發(fā)性金融機構(gòu)，長期以來以落實國家重大戰(zhàn)略目標為出發(fā)點，充分利用政府的組織和信用優(yōu)勢，采用市場化運作方式支持重點項目建設(shè)，參與建設(shè)信用市場，充當了連接政府和市場重要橋梁的角色。根據(jù)國家開發(fā)銀行自我經(jīng)驗總結(jié)的表述，開發(fā)性金融的基本運行機制是 “政府入口、開發(fā)性金融孵化、市場出口”。在此過程中，首先，開發(fā)性金融要采用多元化增信手段，使金融資源和信息的可獲得性增強；其次，開發(fā)性金融要以“矯正制度”為抓手，改革和完善市場制度結(jié)構(gòu)；最后，公益性融資主體在國家開發(fā)銀行的引導(dǎo)下獲得融資支持，一定程度上彌補金融市場的失靈。

由上可見，流域綜合治理領(lǐng)域引入開發(fā)性金融解決資金籌集問題，在理論上擁有較為充分的支撐。流域綜合治理項目源于政府基于生態(tài)保護與發(fā)展目標所謀劃的具體治理、保護、建設(shè)、開發(fā)內(nèi)容；針對治理主體缺乏從項目本身獲取顯性信用來源的問題，開發(fā)性金融對項目的支持也成為逐步實現(xiàn)主體改造與組織增信，并有利于流域治理相關(guān)產(chǎn)業(yè)市場建設(shè)的過程；最終，開發(fā)性金融支持使得流域治理目標實現(xiàn)的同時，治理主體要形成可持續(xù)市場化運行機制與能力，配套資源項目也可通過市場出口實現(xiàn)與治理效果的價值整合。

從另一個角度看，流域綜合治理項目的目標、特點先天具有與開發(fā)性金融充分的相適性。①流域綜合治理項目順利開展和實施不僅可以改善水環(huán)境污染現(xiàn)狀，而且對保障工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水、調(diào)蓄防洪、旅游、航運、調(diào)節(jié)氣候等均發(fā)揮著巨大作用。流域綜合治理是關(guān)乎民生福祉的重大工程，這與開發(fā)性金融重點投資領(lǐng)域不謀而合。開發(fā)性金融支持建設(shè)領(lǐng)域主要有鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、社會民生等，而且國家開發(fā)銀行參與了諸如太湖、永定河流域治理的融資工作，積累了豐富的運作經(jīng)驗，可為流域綜合治理項目提供資金保障。②流域綜合治理具有資金投入多、地區(qū)和部門跨度大及社會影響范圍廣的特點，治理內(nèi)容包含行業(yè)結(jié)構(gòu)整合和豐富的基礎(chǔ)架構(gòu)建設(shè)，亟須得到地方政府、金融組織機構(gòu)以及社會各方鼎力支持。開發(fā)性金融通過制度建設(shè)、信用建設(shè)來營造市場、完善市場，有效填補流域治理項目薄弱環(huán)節(jié)突破資金約束，實現(xiàn)政府目標，促進生態(tài)文明社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、開發(fā)性金融理念下流域治理項目融資模式

1.開發(fā)性金融支持流域綜合治理的優(yōu)勢

與商業(yè)性金融相比，開發(fā)性金融在目標定位、業(yè)務(wù)領(lǐng)域、功能效果等方面更能夠與流域綜合治理相適應(yīng)。開發(fā)性金融與商業(yè)性金融的對比分析如表1所示。

由表1可知，商業(yè)性金融的目標為短期盈利，無法充分解決流域綜合治理項目投資規(guī)模大、運行周期長、沉淀成本高、經(jīng)濟收益低等難題。將開發(fā)性金融引入流域綜合治理領(lǐng)域，有助于實現(xiàn)市場資源整合，增強政府組織能力，優(yōu)化金融資源配置，解決融資難題。

表1 開發(fā)性金融與商業(yè)性金融特點對比分析

2.開發(fā)性金融在流域綜合治理項目融資中的應(yīng)用

國家開發(fā)銀行通過 “政府入口、開發(fā)性金融孵化、市場出口”的運行機制，將政府的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢和國開行的融資優(yōu)勢相結(jié)合，大力籌集和引導(dǎo)資金跨區(qū)域支持流域環(huán)境治理，實現(xiàn)了政府和市場的有效連接，促進了經(jīng)濟建設(shè)和環(huán)境保護的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

①以政府熱點為中心，先行編制規(guī)劃，引領(lǐng)流域綜合治理。開發(fā)銀行與流域治理主體簽訂合作協(xié)議，積極參與規(guī)劃研究，梳理項目建設(shè)內(nèi)容，合理確定總投資，并做好融資模式研究，針對投融資政策提出意見和建議。

②開發(fā)性金融孵化，國開行引導(dǎo)幫助借款主體進行治理結(jié)構(gòu)、法人、現(xiàn)金流及信用等4項建設(shè)，以融資推動流域綜合治理項目建設(shè)和體制建設(shè)。國開行通過與政府合作，對流域治理主體建立信用擔(dān)保體系，構(gòu)筑信用結(jié)構(gòu)，在資金、資源等方面給予流域治理主體必要的組織增信支持。開發(fā)性金融對流域治理主體進行孵化，國開行引導(dǎo)治理主體通過產(chǎn)業(yè)支持、資源項目開發(fā)、注入經(jīng)營性資產(chǎn)等方式，獲得項目穩(wěn)定收入，實現(xiàn)綜合現(xiàn)金流構(gòu)建。流域治理主體可利用該收益做信用支撐，滿足規(guī)劃內(nèi)建設(shè)項目的融資需要。

③實現(xiàn)市場出口，強化市場機制。流域治理項目依托區(qū)域生態(tài)環(huán)境帶來的外部性收益，通過參與投資和運營周邊土地、商業(yè)等優(yōu)質(zhì)資源，建設(shè)特色小鎮(zhèn)，發(fā)展健康養(yǎng)老服務(wù)、文化旅游及休閑體育等獲取收益，形成綜合現(xiàn)金流。同時，流域治理主體可通過政府采購等規(guī)范方式，向政府及有關(guān)主管部門出售流域治理與生態(tài)修復(fù)服務(wù)，從而獲取合理收益。國開行的參與使得項目通過市場出口，獲得綜合性收益，形成穩(wěn)定現(xiàn)金流實現(xiàn)貸款償還。同時，政府對流域治理項目補償路徑市場化，進一步明晰了政企關(guān)系，促進政府和企業(yè)友好合作交流。

開發(fā)性金融應(yīng)用于流域綜合治理項目的融資路徑見圖1。

四、基于永定河流域治理實踐，對采用開發(fā)性金融模式融資的建議

永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)工程是國家發(fā)改委、水利部以及國家林業(yè)和草原局牽頭的 “十三五”重點水利工程之一，也是以投資主體一體化帶動流域治理一體化、探索市場化、公司化運作方式組織的跨區(qū)域流域治理項目。國家開發(fā)銀行作為開發(fā)性金融機構(gòu)之一，在永定河流域綜合治理中發(fā)揮了極為重要的作用，在不斷的實踐探索中積累了豐富的經(jīng)驗，使其更好地為項目服務(wù)。

1.堅持科學(xué)規(guī)劃

國家開發(fā)銀行從2017年年初開始參與永定河治理項目有關(guān)工作，積極參與規(guī)劃研究，配合流域公司從項目前期入手，做好頂層設(shè)計，進一步梳理項目建設(shè)內(nèi)容，合理確定總投資，并做好融資模式研究，針對投融資政策方面提出意見和建議?？梢?，開發(fā)性金融運用到流域綜合治理具體實踐中時，“規(guī)劃先行”作為運作基本規(guī)律已被深入探索。預(yù)期國家開發(fā)銀行可通過加強與政府主管部門規(guī)劃合作，促進規(guī)劃編制的科學(xué)性，分析流域治理融資特點，統(tǒng)籌考慮金融、地方財稅、政府負債和市場資金供給等因素，積極落實資金促進規(guī)劃落地。

2.推動資源整合

永定河流域治理項目以流域投資公司為平臺，積極參與到流域內(nèi)相關(guān)水資源、綠色能源、生態(tài)資源的綜合開發(fā)，提升永定河河流生態(tài)服務(wù)價值，以永定河的生態(tài)治理提升當?shù)匚幕?、旅游、農(nóng)林等特色資源價值；以永定河沿岸、泛區(qū)土地綜合整治與節(jié)約集約利用，提升流域國土空間價值，使流域治理成為帶動地方發(fā)展的綠色新引擎。開發(fā)性金融的特點是政府支持，突出優(yōu)勢是集中力量辦大事。在實踐中，重視凝聚、整合和創(chuàng)新各類資源聚焦支持流域綜合治理，在尊重各類主體職能與運作規(guī)律前提下，積極整合政策、財政、土地、金融和行政等五大資源，將為商業(yè)金融和社會資本融入流域綜合治理創(chuàng)造更有利的條件。

圖1 流域綜合治理項目開發(fā)性金融融資路徑

3.資金平衡測算

永定河流域治理項目通過開展與流域治理相關(guān)聯(lián)的優(yōu)質(zhì)資源項目（涉及沿線土地資源整治與綜合開發(fā)、文旅、農(nóng)林、水務(wù)等領(lǐng)域）的對外投資，基于市場化運作獲得投資收益，以資源項目子公司向流域投資公司的股利分配、流域投資公司向其他社會資本溢價轉(zhuǎn)讓資源項目股權(quán)、流域投資公司通過資源項目到期清算實現(xiàn)投資回收及收益等形式 “反哺”流域治理項目，以此實現(xiàn)項目從建設(shè)期到運營期總體上、動態(tài)的、持續(xù)的資金平衡?；谏鲜鲑Y金平衡邏輯，流域治理項目應(yīng)合理測算投資、融資、收入、成本費用等財務(wù)數(shù)據(jù)，重點評估流域治理主體擬參與的優(yōu)選資源項目的投資收益，以及其他基于特殊制度安排或政策創(chuàng)新的“可變現(xiàn)資源”，確定流域治理項目實現(xiàn)動態(tài)資金平衡的操作方案。開發(fā)性金融有條件也有必要充分參與治理主體關(guān)于資金平衡機制的前期研究與建構(gòu)過程，從而服務(wù)于融資落地工作。

4.加強風(fēng)險管控

永定河流域治理項目伊始就積極組建流域投資公司，進行總體謀劃和投融資運作，探索政府購買服務(wù)、PPP模式等多種途徑以獲取合理收益，并向金融機構(gòu)申請貸款，以此促進實現(xiàn)項目良性運行。因此，開發(fā)性金融在推動流域綜合治理融資主體現(xiàn)金流建設(shè)過程中，應(yīng)不斷提高治理主體自身造血能力，健全流域治理主體授信工作制度體系，加強授信管理，嚴格貸款投向，保障資金安全。搭建權(quán)益質(zhì)押、保證擔(dān)保、政府增信等多層次信用結(jié)構(gòu)和風(fēng)險緩釋措施，保障貸款安全。