梁紅雨

（永定河流域投資有限公司，100094，北京）

一、流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)工程特點(diǎn)

流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)工程是實(shí)現(xiàn)“十六字治水思路”中“空間均衡、系統(tǒng)治理”的重要載體。流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)是以流域范圍為單元，合理統(tǒng)籌安排山、水、林、田、湖、草的治理與修復(fù)。綜合來看，流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)工程具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

①流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)屬于復(fù)雜的系統(tǒng)工程。工程內(nèi)容涉及水源涵養(yǎng)、河道整治、生態(tài)建設(shè)、水資源管理等；實(shí)施管理主體涉及不同轄區(qū)政府的水務(wù)、林業(yè)、建設(shè)、規(guī)劃國土等多個(gè)部門；影響范圍包括流域及其周邊的環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。

②流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)工程屬于公共產(chǎn)品。水源涵養(yǎng)、河道整治和生態(tài)建設(shè)等都無法產(chǎn)生直接收益，還需要長期的維修養(yǎng)護(hù)管理，具有消費(fèi)或使用上的非競爭性和受益上的非排他性，屬于純公益性工程。

③流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)工程具有較強(qiáng)的正外部性。清潔的河流和優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境，能夠提升水資源的利用效率、河流養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值、周邊土地的開發(fā)價(jià)值、附近產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的收益等。

④河流是線性的，流域具有跨區(qū)域性。河流從不同的水源地匯聚而成，順勢而行，一路或蒸發(fā)或下滲或灌溉，最后消失或流入大海。流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)涉及不同的行政區(qū)劃，比如永定河涉及北京、天津、河北等多個(gè)省份。

⑤工程投資大。流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)工程內(nèi)容多、涉及范圍廣，綜合來看，投資需求大。

⑥流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)屬于長周期、持續(xù)性項(xiàng)目。由于涉及不同干支流、不同行政區(qū)域、不同工程內(nèi)容，以及長期的維修養(yǎng)護(hù)，流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)工程不是一蹴而就的，需要長期的持續(xù)性投入，建設(shè)周期長，且需要長期養(yǎng)護(hù)。

二、永定河流域發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

永定河發(fā)源于內(nèi)蒙古高原的南緣和山西高原的北部，承接上源西南部桑干河、西北部洋河，于河北省張家口懷來縣朱官屯匯合后稱永定河，在官廳水庫納媯水河，經(jīng)官廳山峽于北京市門頭溝區(qū)三家店進(jìn)入平原，于天津市北塘入海。永定河全長747 km，流經(jīng)內(nèi)蒙古、山西、河北、北京、天津等五?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的43個(gè)縣（市），全流域面積 4.7萬 km2。

永定河流域?qū)贉貛Т箨懶约撅L(fēng)氣候，流域范圍內(nèi)降水量差異頗大，多雨區(qū)和少雨區(qū)相差將近1倍，陽原盆地和大同盆地降水量最少。1980年以后，隨著工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城市用水的增加，流域下游由多水變?yōu)槿彼?，生態(tài)環(huán)境逐漸惡化，平原地區(qū)河道出現(xiàn)連續(xù)斷流，90年代開始出現(xiàn)全年斷流，河道完全干涸，河床裸露，周邊地區(qū)地下水水位持續(xù)下降。

結(jié)合永定河流域發(fā)展現(xiàn)狀，永定河流域在自然生態(tài)環(huán)境和長期治理管護(hù)中存在諸多問題：

①污染物排放超標(biāo)，越往下游污染越嚴(yán)重，水量越少。永定河京津冀晉四省（直轄市）范圍內(nèi)現(xiàn)有入河排污口116個(gè)，廢污水年入河量3.19億t；在河流水質(zhì)上，41個(gè)水功能區(qū)達(dá)標(biāo)的有11個(gè)，達(dá)標(biāo)率26.8%。

②永定河流域范圍經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)展存在不均衡、不協(xié)同等問題。上游資源型城市礦山開采存在水土流失、污染等突出問題，下游平原城市存在開發(fā)過度、用水需求緊缺、河流生態(tài)環(huán)境差等問題。上下游經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展無法形成協(xié)同效應(yīng)。

③永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)按照行政管轄范圍分割管理，規(guī)劃建設(shè)不統(tǒng)一。其中有的側(cè)重防洪，有的側(cè)重儲(chǔ)備用水，有的側(cè)重營造大水面用于開發(fā)，河流被分割管理。

④各地采用傳統(tǒng)政府投資模式，主要依托中央投資補(bǔ)助和地方政府配套資金。由于缺少統(tǒng)一的主體，既無法統(tǒng)籌政府財(cái)政投入，又無法建立市場化的投融資機(jī)制，資金使用效率低。

⑤永定河流域范圍內(nèi)的大部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后。永定河和周邊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展結(jié)合度不高，沒有形成具有永定河特色的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，流域上下游之間的產(chǎn)業(yè)也沒有相關(guān)性，無法實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。

⑥永定河上下游大中小型水庫較多，桑干河還可以調(diào)用黃河水，但流域整體沒有形成河、庫的聯(lián)合調(diào)度管理，水資源利用效率不高。

三、永定河項(xiàng)目綜合平衡投融資模式構(gòu)建

1.規(guī)劃先行

永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)既是落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展國家重大戰(zhàn)略，又是中小河道治理補(bǔ)短板工程。按照《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》和 《京津冀協(xié)同發(fā)展2016年工作要點(diǎn)》的有關(guān)要求，2016年國家發(fā)展改革委會(huì)同水利部、國家林業(yè)局和北京市、天津市、河北省、山西省有關(guān)部門組織編制并印發(fā)了《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》。

按照“節(jié)水優(yōu)先，量水而行；注重保護(hù)，綜合治理；遠(yuǎn)近結(jié)合，分步實(shí)施；突出重點(diǎn)，注重實(shí)效；創(chuàng)新機(jī)制，協(xié)同管理”的原則，確定永定河協(xié)同治理河道長度865 km，山區(qū)段以河道兩岸第一道山脊線之間、平原段以河道兩側(cè)各1 km以內(nèi)為重點(diǎn)治理范圍，規(guī)劃2020年初步形成永定河綠色生態(tài)河流廊道。

依據(jù)永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)目標(biāo)和任務(wù)，按照保障河流生態(tài)用水效果顯著、改善流域生態(tài)環(huán)境效益明顯、項(xiàng)目建設(shè)條件成熟的原則，從農(nóng)業(yè)節(jié)水與種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、水量配置與用水保障、河道綜合整治、河道防護(hù)林建設(shè)、水源涵養(yǎng)林建設(shè)、水源地保護(hù)及地下水壓采、能力建設(shè)等7個(gè)方面規(guī)劃建設(shè)78個(gè)項(xiàng)目。

2.建立市場化投融資機(jī)制

為創(chuàng)新和完善永定河協(xié)同治理機(jī)制，加快建設(shè)永定河綠色生態(tài)廊道，推動(dòng)京津冀晉協(xié)同發(fā)展在生態(tài)領(lǐng)域進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)突破，探索以投資一體化帶動(dòng)流域治理一體化，促進(jìn)政府與市場有機(jī)結(jié)合、兩手發(fā)力，提高投資效益與公共服務(wù)水平，2018年6月京津冀晉四省（直轄市）與中國交通建設(shè)集團(tuán)有限公司成立永定河流域投資有限公司 （以下簡稱流域投資公司）。永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)工程建立以流域投資公司為主體的市場化投融資機(jī)制。

流域投資公司屬于市場化投融資主體，按照公司法建立法人治理結(jié)構(gòu)，按照市場機(jī)制進(jìn)行投資、融資、建設(shè)和運(yùn)營管理。根據(jù)職責(zé)定位，流域投資公司統(tǒng)籌管理國家和沿線各?。ㄖ陛犑校┱糜谟蓝ê泳C合治理與生態(tài)修復(fù)的財(cái)政性資金，同時(shí)構(gòu)建可行的商業(yè)模式和融資模式，通過沿線資產(chǎn)、資源的綜合利用與開發(fā)，創(chuàng)新融資模式，通過市場化方式解決投資缺口。

3.構(gòu)建綜合平衡投融資模式

按照我國流域治理相關(guān)投資政策，根據(jù)總體方案中確定的項(xiàng)目類型和屬性，永定河流域綜合治理和生態(tài)修復(fù)工程可獲得總投資10%~30%不等的中央投資補(bǔ)助，其余資金由流域投資公司通過市場化方式籌措解決。

結(jié)合流域治理工程的項(xiàng)目特點(diǎn)，流域投資公司為打通市場化融資渠道，根據(jù)“一地一策”的原則，構(gòu)建永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)工程投資與可利用資產(chǎn)資源項(xiàng)目開發(fā)收益綜合平衡的投融資模式（圖1）。

投入端為總體方案中明確且各地方確定的由流域投資公司承擔(dān)的永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)工程，流域投資公司按照40%資本金、60%融資的投資結(jié)構(gòu)進(jìn)行投資。

收入端為流域沿線可綜合利用的資產(chǎn)資源項(xiàng)目開發(fā)凈收益，凈收益主要用于融資部分的還本付息等。具體包括：依托于土地資源的健康養(yǎng)老、文化旅游、休閑體育等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)，開發(fā)收益反哺永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)工程；政企合作或政府購買服務(wù)方式，合同項(xiàng)下的政府付費(fèi)平衡融資成本；存量低效的水務(wù)資產(chǎn)聯(lián)合調(diào)度、綜合經(jīng)營，經(jīng)營收益反哺；建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，用水地區(qū)補(bǔ)償節(jié)水、供水地區(qū)。

流域投資公司作為永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)和還本付息。項(xiàng)目資本金來源為中央投資補(bǔ)助資金和流域投資公司的注冊(cè)資本金，其余資金以流域投資公司為主體融資解決。為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資，流域投資公司構(gòu)建綜合資金平衡投融資模式，綜合利用和開發(fā)沿線資產(chǎn)資源，通過經(jīng)營項(xiàng)目收益反哺河道治理建設(shè)投資，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的全流域協(xié)同發(fā)展。

四、綜合平衡投融資模式分析

綜合平衡投融資模式主要適用于無法產(chǎn)生直接收益或自身可產(chǎn)生直接收益但很少、項(xiàng)目具有顯著正外部性的公益性和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，比如河湖治理、森林公園建設(shè)、軌道交通建設(shè)等。這類項(xiàng)目往往具有投資大、建設(shè)和養(yǎng)護(hù)周期長等特點(diǎn)，完全依靠政府投資壓力大，且無法充分實(shí)現(xiàn)周邊區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。

綜合平衡投融資模式建立在“投資主體一體化”的基礎(chǔ)上。通過市場化方式，將同一實(shí)施主體下的公益性項(xiàng)目的融資與經(jīng)營性項(xiàng)目的收益打捆運(yùn)作，以解決公益性項(xiàng)目還本付息資金來源和保障問題。

綜合平衡投融資模式通過市場化投融資機(jī)制的建立，將政府資金與市場資金統(tǒng)籌，將計(jì)劃資源配置和市場資源配置相結(jié)合，將行政管理和市場化運(yùn)作相結(jié)合，通過統(tǒng)籌、創(chuàng)新，提高投融資效率。

圖1 永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)工程綜合平衡投融資模式框架圖

五、結(jié) 論

綜合平衡投融資模式打通了純公益性流域治理工程的融資路徑，通過流域范圍內(nèi)資產(chǎn)資源的綜合開發(fā)利用，將流域發(fā)展的模式從各級(jí)政府不斷投入的輸血模式變成政府引導(dǎo)市場造血的可持續(xù)模式，有利于實(shí)現(xiàn)流域協(xié)同發(fā)展。

永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)工程以市場化的流域投資公司為主體，構(gòu)建綜合平衡投融資模式，是 “投資一體化帶動(dòng)流域治理一體化”的投融資實(shí)現(xiàn)路徑。以永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目為投融資對(duì)象，通過市場化機(jī)制，將永定河流域產(chǎn)生的正外部性經(jīng)濟(jì)化、內(nèi)部化，依托永定河生態(tài)資源重新激活存量資產(chǎn)、帶動(dòng)周邊產(chǎn)業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)流域協(xié)同發(fā)展、“綠水青山就是金山銀山”。