李建華 李天峰

摘 要：中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，是我黨構(gòu)建新型黨政關(guān)系的又一有力探索。我國(guó)歷次機(jī)構(gòu)改革的演化邏輯表明其改革實(shí)踐已然觸及行政組織的邊界，調(diào)整和優(yōu)化黨政關(guān)系是開(kāi)展下一步工作的前提。在圍繞系統(tǒng)化的改革主體和協(xié)同化的改革目標(biāo)下，只有將堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、推動(dòng)黨政關(guān)系民主化法治化和完善監(jiān)督制約機(jī)制貫穿于新機(jī)構(gòu)改革的全過(guò)程，蘊(yùn)含在構(gòu)建新型黨政關(guān)系的各領(lǐng)域，才能有效實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的“黨政職能優(yōu)化協(xié)同高效”的格局，進(jìn)而不斷衍生出支持和鞏固新型黨政關(guān)系的驅(qū)動(dòng)力，將新時(shí)代我國(guó)的黨政關(guān)系推向又一新的高度。

關(guān)鍵詞：黨政關(guān)系; 黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革; 黨的全面領(lǐng)導(dǎo); 全面依法治國(guó)

中圖分類號(hào)：D2? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1009-3605（2019）06-0036-08

當(dāng)代世界政治的根本特征是政黨政治，黨政關(guān)系的處理事關(guān)政黨治理和國(guó)家治理的理念與模式。中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決議》）和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），是有力推進(jìn)“四個(gè)全面布局”的重大舉措，是我黨在新時(shí)代對(duì)于新型黨政關(guān)系建構(gòu)的又一有力探索。

一、新型黨政關(guān)系的概念緣起

黨政關(guān)系的概念界定，受到政府雙重內(nèi)涵的影響。[1]廣義的政府是指行使國(guó)家權(quán)力的所有機(jī)關(guān)，包括立法、行政、司法和監(jiān)督機(jī)關(guān);狹義的政府則是指國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)。就黨政關(guān)系而言，廣義上的黨政關(guān)系可以理解為指黨與國(guó)家政權(quán)之間的關(guān)系，即黨與公權(quán)力之間的關(guān)系，其公權(quán)力包括掌握立法權(quán)的各級(jí)人民代表大會(huì)、具有執(zhí)行權(quán)的各級(jí)政府及其部門、負(fù)有監(jiān)督權(quán)的兩院等國(guó)家和地方政權(quán)機(jī)關(guān);而狹義上的黨政關(guān)系是指黨與政府之間的關(guān)系。[2]基于客觀的公共性和倫理的正當(dāng)性考量，選取黨與公權(quán)力作為黨政關(guān)系的概念加以闡述更為妥當(dāng)。在現(xiàn)代民主制度的背景下，政黨的發(fā)展與國(guó)家權(quán)力始終密切相關(guān)，執(zhí)政黨以掌握政權(quán)或者是對(duì)國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行施加影響為目標(biāo)，并由此構(gòu)建起黨政關(guān)系的基本類型。[3]

一般來(lái)說(shuō)，黨政關(guān)系可以分為以下三種類型：一是對(duì)抗型黨政關(guān)系。此類黨政關(guān)系往往呈現(xiàn)出相互抵制的行為趨向，政黨拒絕承認(rèn)當(dāng)前國(guó)家權(quán)力的合法性，認(rèn)為其制度安排無(wú)視甚至剝奪特定階級(jí)的基本利益，因而往往試圖通過(guò)暴力或非暴力手段獲得現(xiàn)有國(guó)家權(quán)力的讓步妥協(xié)，甚至以推翻現(xiàn)有政權(quán)獲取執(zhí)政地位為奮斗目標(biāo)。與此相應(yīng)，國(guó)家政權(quán)對(duì)于企圖反抗和顛覆既有政權(quán)和制度安排的組織和行為采取強(qiáng)制性措施，予以嚴(yán)格限制、懲處。革命性是此類政黨的基本特征。二是對(duì)立型黨政關(guān)系。此類黨政關(guān)系中，政黨以改變現(xiàn)存政治制度為目標(biāo)，關(guān)注點(diǎn)較多集中于具體的制度安排和政策制定過(guò)程，但其抵制活動(dòng)只能限制在合法的范圍內(nèi)，即必須在憲法和法律的框架內(nèi)加以實(shí)施。與此相應(yīng)，國(guó)家政權(quán)承認(rèn)政黨的合法性，允許此類合法的反體制型政黨存在。合法性是此類政黨的基本特征。三是互動(dòng)型黨政關(guān)系。此類黨政關(guān)系下的政黨往往與國(guó)家政權(quán)共同存在于同一制度安排下，國(guó)家權(quán)力在民眾的認(rèn)可下委托于一個(gè)或者幾個(gè)黨派，使其作為執(zhí)政黨行使權(quán)力，其他黨派負(fù)責(zé)依法對(duì)執(zhí)政黨運(yùn)行國(guó)家權(quán)力予以監(jiān)督。此類黨政關(guān)系下的執(zhí)政黨成為國(guó)家權(quán)力的實(shí)際掌控者和主導(dǎo)者，而其他黨派作為參政黨行使政治協(xié)商和民主監(jiān)督的作用。

對(duì)于一國(guó)來(lái)說(shuō)，受到政治暴力和政治沖突的影響，其黨政關(guān)系形式也會(huì)隨之變化，從而深刻影響其政治格局。就對(duì)抗型黨政關(guān)系模式下的政黨而言，一開(kāi)始作為革命性政黨，通過(guò)暴力或非暴力革命推翻既有體制，掌握國(guó)家政權(quán)，成為具備合法性的執(zhí)政黨，其黨政關(guān)系模式即從對(duì)抗型轉(zhuǎn)為互動(dòng)型的黨政關(guān)系。而處于此類形式轉(zhuǎn)換下的國(guó)家，往往尚未具備完善的現(xiàn)代政黨體制和民主制度，從而產(chǎn)生出一種區(qū)別于現(xiàn)代民主制度下的制度變遷邏輯：政黨→政治目標(biāo)→建立和完善新的政治體制→發(fā)展經(jīng)濟(jì)→實(shí)現(xiàn)民主政治。在這種邏輯安排下，從理論上來(lái)說(shuō)政黨優(yōu)先于國(guó)家權(quán)力，導(dǎo)致在完善尚不健全的民主政治體制與重新建構(gòu)已被摧毀的利益格局這一雙重任務(wù)下，執(zhí)政黨在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)對(duì)政治體制具有決定性作用。這種強(qiáng)化執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家公權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)和支配地位的邏輯，為中國(guó)特色黨政關(guān)系的理性化構(gòu)建提供了理論基礎(chǔ)。

中國(guó)特色黨政關(guān)系與西方意義上的黨政關(guān)系存在本質(zhì)差別。

從執(zhí)政地位來(lái)看，西方國(guó)家的執(zhí)政黨通常代指的是一個(gè)黨派，執(zhí)政黨通過(guò)民主選舉而推舉代表進(jìn)入政府參與行政管理事務(wù)，是在國(guó)家政權(quán)運(yùn)作的需求下才得以產(chǎn)生和發(fā)展的，其合法性來(lái)源于對(duì)國(guó)家政權(quán)的貢獻(xiàn)和支持。[4]中國(guó)共產(chǎn)黨在奪取政權(quán)和社會(huì)主義建設(shè)的過(guò)程中，則是堅(jiān)持以人民為中心，緊密聯(lián)系人民群眾，獲得了人民群眾的愛(ài)戴和支持;作為新中國(guó)締造者的人民群眾，也正是在中國(guó)共產(chǎn)黨的引領(lǐng)下，才能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)固政權(quán)和美好生活的愿望，因此，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)家政權(quán)存在和發(fā)展的前提，而國(guó)家政權(quán)則是中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)黨的宗旨的手段，在長(zhǎng)期執(zhí)政實(shí)踐中，黨的領(lǐng)導(dǎo)始終是國(guó)家政權(quán)運(yùn)行的基本前提。

從執(zhí)政方式來(lái)看，與西方國(guó)家通過(guò)黨員、黨魁在政府中任職以及在議會(huì)成員中占多數(shù)席位的形式來(lái)影響立法不同，中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)時(shí)期的政治實(shí)踐中，必須經(jīng)由黨組織的推薦或者審核，國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的官員方能接受任命;在重大決策問(wèn)題上，各級(jí)國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)也必須在黨委的嚴(yán)格把關(guān)下開(kāi)展相應(yīng)行動(dòng)。一切政治決策首先在黨的領(lǐng)導(dǎo)層面做出，再通過(guò)黨和政府聯(lián)合制定細(xì)則并貫徹。

從執(zhí)政范圍來(lái)看，在西方，由于多黨制的存在，政黨并不直接參與國(guó)家行政事務(wù)，各級(jí)黨組織必須服從于國(guó)家政權(quán)體系之下，為國(guó)家政權(quán)服務(wù)，而各級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立，各自掌握相應(yīng)的公權(quán)力，其行為不必向黨組織負(fù)責(zé)，黨組織也不具備對(duì)國(guó)家政權(quán)施加強(qiáng)制影響力的合法性，執(zhí)政黨僅僅擁有部分立法權(quán)和全部行政權(quán)。與此不同，中國(guó)共產(chǎn)黨的黨組織已滲透進(jìn)中央和地方各級(jí)政權(quán)，擁有立法、司法、行政、財(cái)政等公共權(quán)力，決定著整個(gè)國(guó)家治理領(lǐng)域內(nèi)利益反饋、政策制定和決策執(zhí)行的全部過(guò)程。

一個(gè)國(guó)家的政治體制與黨政關(guān)系存在密切的相關(guān)性。中國(guó)特色黨政關(guān)系是社會(huì)主義政體下的黨政關(guān)系，其核心是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而正確處理黨政關(guān)系、實(shí)現(xiàn)職能配置科學(xué)優(yōu)化則是貫徹黨的路線方針和實(shí)現(xiàn)行政領(lǐng)導(dǎo)體制高效率運(yùn)轉(zhuǎn)的基本前提。

二、新機(jī)構(gòu)改革的基本特征

改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)共進(jìn)行了7次以國(guó)務(wù)院為主導(dǎo)的政府機(jī)構(gòu)改革[5]。歷次機(jī)構(gòu)改革的演化邏輯表明其改革實(shí)踐已然觸及行政組織的邊界，面對(duì)新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，調(diào)整和優(yōu)化黨政關(guān)系、推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革不斷深入前行是開(kāi)展下一步工作的前提。更何況，新時(shí)代實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的新目標(biāo)，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，而在堅(jiān)持黨對(duì)一切工作領(lǐng)導(dǎo)的原則下如何落實(shí)黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)，也就是如何正確處理好黨的機(jī)構(gòu)與國(guó)家行政機(jī)關(guān)的關(guān)系問(wèn)題，是解決新時(shí)代黨政關(guān)系不可回避的問(wèn)題。

正如《決定》所指，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置同統(tǒng)籌推進(jìn)五位一體總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)四個(gè)全面戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應(yīng)，同實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)，因此必須深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革。而與以往歷次機(jī)構(gòu)改革相比，此次新機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)如下特征：

一是以強(qiáng)化堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為基礎(chǔ)。以往歷屆機(jī)構(gòu)改革皆以政府為中心，分別從橫向政府職能部門與縱向府際關(guān)系的角度開(kāi)展，被冠以行政體制改革、政府體制改革或公共管理體制改革的標(biāo)簽。此次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的提法，將黨納入機(jī)構(gòu)改革的重要一環(huán)，表明改革的范圍從以往單一的政府維度已開(kāi)始拓展至黨與掌握公權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)這一宏觀層面?！稕Q定》指出，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的根本保證，而優(yōu)化黨的組織結(jié)構(gòu)，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力，則是新機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)。其具體措施包括建立健全以議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為核心的重大工作領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制、強(qiáng)化黨委在同級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)地位、統(tǒng)籌黨政協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、推進(jìn)紀(jì)律檢查和國(guó)家監(jiān)察體制的改革四個(gè)方面。[6]

二是以黨政軍群為構(gòu)建體系。新機(jī)構(gòu)改革圍繞黨政軍群四個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展，具體囊括各級(jí)黨組織、政府部門、人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)組織和軍隊(duì)等八大類。通過(guò)梳理《方案》中的具體內(nèi)容可知，涉及黨組織機(jī)構(gòu)改革的條文有20條，涉及政府機(jī)構(gòu)改革的條文23條，涉及人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)改革的條文各3條，涉及跨軍地改革的條文6條，群團(tuán)與地方機(jī)構(gòu)改革則以指導(dǎo)性原則替代。改革力度之大，影響范圍之廣，觸及利益關(guān)系之復(fù)雜，注定其是一場(chǎng)系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的變革。通過(guò)變革，力圖構(gòu)建起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系，形成總攬全局協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系、職責(zé)明確依法行政的政府治理體系、中國(guó)特色世界一流的武裝力量體系、聯(lián)系廣泛服務(wù)群眾的群團(tuán)工作體系的格局。此次新機(jī)構(gòu)改革以統(tǒng)合黨政軍群等組織為目標(biāo)，在涉及八大類組織基礎(chǔ)上進(jìn)行橫向機(jī)構(gòu)重組，從而構(gòu)建新的部門體系。

三是以黨政協(xié)同高效為原則。在總結(jié)歷次機(jī)構(gòu)改革的成功經(jīng)驗(yàn)后，針對(duì)當(dāng)前黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系中存在的問(wèn)題，《決定》提出必須遵循堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效的原則。這不僅是新機(jī)構(gòu)改革的原則，也是衡量機(jī)構(gòu)改革能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)黨和政府機(jī)構(gòu)改革，不僅要體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，更要體現(xiàn)在部門內(nèi)部的職能配置、機(jī)構(gòu)編制和人員安排上。特別是對(duì)那些組合歸并量比較大的機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，要強(qiáng)化部門內(nèi)部職責(zé)和業(yè)務(wù)整合，切實(shí)體現(xiàn)設(shè)立重組各個(gè)機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略謀劃和整體考慮，既要形成一類事項(xiàng)有一個(gè)部門統(tǒng)籌，又要做到各部門之間相互合作，形成職能科學(xué)化、權(quán)責(zé)協(xié)同化、監(jiān)管高效化的格局。

特別重要的是，此次機(jī)構(gòu)改革再一次明確和深化了中國(guó)特色黨政關(guān)系的內(nèi)涵，再一次明確了黨和國(guó)家的雙實(shí)體概念，并且強(qiáng)調(diào)黨是國(guó)家最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，各級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)受黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

三、構(gòu)建新型黨政關(guān)系的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

隨著機(jī)構(gòu)改革的不斷推進(jìn)，中國(guó)特色黨政關(guān)系也在不斷調(diào)整變化。在此次新機(jī)構(gòu)改革中，構(gòu)建新型黨政關(guān)系既是前提也是任務(wù)，具有十分重要的意義。

一是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要以構(gòu)建新型黨政關(guān)系為前提。政黨政治是現(xiàn)代民主國(guó)家普遍推行的政治制度，由政黨主導(dǎo)公權(quán)力的運(yùn)行是民主政治公權(quán)力運(yùn)行的主要方式。[7]在國(guó)家公權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程中，只有從黨政關(guān)系入手，確保黨和國(guó)家職能機(jī)構(gòu)的功能科學(xué)發(fā)揮，各方力量統(tǒng)籌配合，才是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。為此，在長(zhǎng)期的革命實(shí)踐和社會(huì)主義建設(shè)中，作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國(guó)共產(chǎn)黨始終積極協(xié)調(diào)多元主體，不斷實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十八屆三中全會(huì)第二次會(huì)議更是明確將治理主體、治理方式和治理客體的科學(xué)化、規(guī)范化作為全面深化改革的根本要求。而此次深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，則是黨和國(guó)家針對(duì)全面深化改革中遇到的阻力和構(gòu)建更加科學(xué)、完善、規(guī)范的治理體系而做出的新探索。

在充分發(fā)揮黨“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”的作用下，處理好黨與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本前提。[8]政黨與國(guó)家現(xiàn)代化的關(guān)系密不可分，近百年的黨史就是中國(guó)共產(chǎn)黨與中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程相互影響、共同進(jìn)步的歷史。作為一個(gè)執(zhí)政黨，必須面對(duì)的問(wèn)題就是如何有效應(yīng)對(duì)國(guó)家的全方位現(xiàn)代化，從而不斷提升其組織力和號(hào)召力。我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)自身的治理以及對(duì)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的治理關(guān)系，可以說(shuō)是國(guó)家治理體系中的關(guān)鍵問(wèn)題。合理的黨政關(guān)系有助于整合多方資源，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)多元主體的力量，探尋和創(chuàng)新黨的執(zhí)政方式和治理方式，推動(dòng)國(guó)家治理能力和治理體系有序運(yùn)行。

二是全面依法治國(guó)要以構(gòu)建新型黨政關(guān)系為歸宿。一方面，在全面依法治國(guó)的背景下，政黨關(guān)系的優(yōu)化需要以我國(guó)憲法及相關(guān)法律法規(guī)為最高法律統(tǒng)領(lǐng)，必須在法律精神的引領(lǐng)下實(shí)現(xiàn)政黨對(duì)國(guó)家及社會(huì)事務(wù)的管理。正如黨的十九大報(bào)告所強(qiáng)調(diào)的那樣，“黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治”。另一方面，構(gòu)建新型黨政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)依法治國(guó)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是黨執(zhí)行全面依法治國(guó)的基本原則。從法律上確認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，既有利于黨的路線方針政策的貫徹執(zhí)行，也有利于社會(huì)的健康發(fā)展。因此，以法治化為依托開(kāi)展對(duì)新型黨政關(guān)系的法制化探索，是完善當(dāng)前法制體制的一大核心要求。

在推進(jìn)依法治國(guó)方略過(guò)程中，“四個(gè)全面”的提出為解決依法治國(guó)過(guò)程中遇到的難題提供了重要的理論支撐。黨的十八屆四中全會(huì)召開(kāi)以來(lái)，“全面依法治國(guó)”的基本方略得以問(wèn)世，促使我國(guó)法制體制建設(shè)局面的根本性改變。法律既是一個(gè)國(guó)家統(tǒng)治階級(jí)的意志體現(xiàn)，也是人民群眾對(duì)國(guó)家建設(shè)的一致追求與期盼，所以也體現(xiàn)了人民群眾的集體意志。[9]在推進(jìn)依法治國(guó)基本方略過(guò)程中，依法執(zhí)政關(guān)系到黨政關(guān)系運(yùn)行的質(zhì)量與水平。依法執(zhí)政與依法治國(guó)的有機(jī)結(jié)合，有助于將黨的領(lǐng)導(dǎo)意志通過(guò)法律程序上升為國(guó)家意志和人民意志，使法律成為全體公民、國(guó)家機(jī)關(guān)和各社會(huì)組織共同遵守的行為規(guī)范。在黨的指導(dǎo)下，各個(gè)職能部門遵從法律的精神和法規(guī)的要求，推動(dòng)依法治國(guó)與依法執(zhí)政的一體化與規(guī)范化建設(shè)，在各行其職的同時(shí)不忘統(tǒng)一思想與行動(dòng)。這樣，既彰顯了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)地位，又能保證新型黨政關(guān)系的合法化構(gòu)建。

三是實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)治黨要依賴于新型黨政關(guān)系的建立。習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上指出：“全面從嚴(yán)治黨，核心是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，基礎(chǔ)在全面，關(guān)鍵在嚴(yán)，要害在治?！痹趪?guó)家各級(jí)機(jī)構(gòu)中設(shè)立黨組是頗具中國(guó)特色的政治制度，其目的在于加強(qiáng)黨的思想領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)推進(jìn)政府部門工作進(jìn)展。然而，這種“政黨嵌入組織”的基本形式卻無(wú)法從根本上保證執(zhí)政黨對(duì)于各級(jí)國(guó)家組織的有效管理。如科層制中擔(dān)任職務(wù)的黨員在長(zhǎng)期融入官僚組織的過(guò)程中，易受“官僚主義”“四風(fēng)”問(wèn)題的影響，其對(duì)應(yīng)的黨組織也可能因?yàn)樗饺死娑x上級(jí)黨組織的既定方針，無(wú)法做到忠實(shí)地貫徹和落實(shí)黨的基本政策。黨要克服這一弊端，離不開(kāi)人民群眾的廣泛監(jiān)督。構(gòu)建新型黨政關(guān)系和全面從嚴(yán)治黨，一方面，并不是排斥人民群眾的參與，而是必須貫徹從群眾中來(lái)，到群眾中去的群眾路線，以促進(jìn)人民的福祉為出發(fā)點(diǎn)，將方便人民群眾生產(chǎn)生活的改革舉措貫徹到底。另一方面，衡量構(gòu)建新型黨政關(guān)系和全面從嚴(yán)治黨的效果也需要接受人民群眾的監(jiān)督。新機(jī)構(gòu)改革和全面從嚴(yán)治黨的成效優(yōu)劣，作為監(jiān)督者的人民群眾才更有發(fā)言權(quán)。以積極的姿態(tài)參與公共事務(wù)、方便公眾生活、勇于承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，民眾自然高度擁護(hù)，這種認(rèn)可和擁護(hù)就是一種最好的監(jiān)督。作為政治合法性的重要來(lái)源，人民答不答應(yīng)、支不支持是一切方針、政策的基礎(chǔ)，只有將人民的意愿廣泛表達(dá)在政治行動(dòng)中，才是黨永葆生命力的源泉。

四、新機(jī)構(gòu)改革背景下黨政關(guān)系的優(yōu)化路徑

構(gòu)建新型黨政關(guān)系是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，需要多角度、多途徑協(xié)同創(chuàng)新。從新一輪機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)任務(wù)來(lái)看，主要的路徑有：

一是在思想上維護(hù)黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的形成是中國(guó)歷史進(jìn)程的應(yīng)然趨勢(shì)和現(xiàn)實(shí)發(fā)展的必然選擇。中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的唯一性，一方面是社會(huì)主義國(guó)家人民民主專政國(guó)家性質(zhì)的結(jié)果，另一方面是國(guó)家發(fā)展所面臨的復(fù)雜的歷史局勢(shì)和繁重的歷史任務(wù)決定的。因此，無(wú)論中國(guó)社會(huì)發(fā)展和演變到哪一個(gè)階段，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)基本點(diǎn)將不會(huì)改變。推動(dòng)黨政關(guān)系建設(shè)不斷創(chuàng)新需要堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義黨政關(guān)系的前提，完善黨的執(zhí)政水平和領(lǐng)導(dǎo)能力則是中國(guó)特色社會(huì)主義黨政關(guān)系的目標(biāo)，在前提和目標(biāo)制約下的黨政關(guān)系變革必須以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)為基礎(chǔ)。

堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)著力調(diào)整黨和政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置。機(jī)構(gòu)設(shè)置是反映組織結(jié)構(gòu)和功能的方式，中國(guó)共產(chǎn)黨和政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置直接影響黨對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的結(jié)構(gòu)和載體。從《決定》中可知，我國(guó)某些政府及機(jī)構(gòu)在職能與權(quán)責(zé)的劃分上存在明顯的界限不明與重疊現(xiàn)象，導(dǎo)致一些職能機(jī)構(gòu)和部門履職能力不足、玩忽職守及責(zé)任機(jī)制不全等問(wèn)題愈演愈烈。目前，黨政機(jī)構(gòu)存在機(jī)構(gòu)臃腫、重疊交叉的現(xiàn)象，面對(duì)治理過(guò)程中的困境，決策的合法制定者與責(zé)任的法定承擔(dān)者往往并非出自同一部門，發(fā)生問(wèn)題時(shí)容易互相推諉，不利于社會(huì)治理工作的有序開(kāi)展。因此，一方面，應(yīng)將機(jī)構(gòu)職能相近、聯(lián)系密切的黨政部門統(tǒng)籌設(shè)置，合署辦公，從而精簡(jiǎn)黨政機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政策制定和責(zé)任承擔(dān)一體化;另一方面，要加強(qiáng)黨的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，運(yùn)用歸口管理的原則，劃分好各部門的職責(zé)，堅(jiān)持部門之間“上級(jí)部門負(fù)責(zé)一類事，一個(gè)部門負(fù)責(zé)一件事”的原則， 理順黨政機(jī)構(gòu)在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。以宏觀的歸口管理為原則，在大方向和重大事項(xiàng)的決策上堅(jiān)持黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，在具體事務(wù)的安排上由政府實(shí)施。除此之外，實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)地位，還應(yīng)加強(qiáng)思想政治的宣傳工作，引導(dǎo)正確的思想輿論導(dǎo)向。

二是在制度上實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)。在全面依法治國(guó)的背景下，黨政關(guān)系法治化是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制自我革新、自我完善的標(biāo)志，是區(qū)別新時(shí)代黨政關(guān)系于以往黨政關(guān)系的關(guān)鍵所在。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在全面依法治國(guó)的背景下應(yīng)以黨政關(guān)系法治化為先導(dǎo)，通過(guò)法律制度的形式規(guī)范黨政關(guān)系，使黨和政府的職能劃分和行動(dòng)貫徹處在法律框架內(nèi)。其目的在于：一方面可以控制和約束黨和政府的權(quán)力，另一方面可以加強(qiáng)黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)并授予政府獨(dú)立行使其法定職能的權(quán)力。

首先，應(yīng)堅(jiān)持依憲執(zhí)政。作為黨執(zhí)政興國(guó)的總章程，必須發(fā)揮憲法和法律的規(guī)范性作用，堅(jiān)持不懈地樹(shù)立守法意識(shí)，自覺(jué)維護(hù)法律權(quán)威。作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)將黨的意志通過(guò)法定程序上升為國(guó)家意志，以憲法的形式加以闡述，并在此基礎(chǔ)上由立法部門針對(duì)具體問(wèn)題制定相關(guān)法律并由政府加以實(shí)施。正確理解和處理依憲執(zhí)政與依法執(zhí)政之間的關(guān)系，對(duì)于強(qiáng)化依法治國(guó)效果有著極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。一方面，在依法執(zhí)政過(guò)程中，要堅(jiān)守依憲執(zhí)政這個(gè)前提;另一方面，將黨的意志、人民的意志和國(guó)家的意志三者統(tǒng)一于中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國(guó)特色社會(huì)主義黨政關(guān)系的必然選擇。因此，應(yīng)密切聯(lián)系憲法與人們的實(shí)際生活，完善憲法的現(xiàn)實(shí)包容性與解釋力，使其既能夠滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，又能夠處理不平衡不充分發(fā)展的問(wèn)題。通過(guò)依憲執(zhí)政與依法執(zhí)政相結(jié)合，有助于完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)全面依法治國(guó)的法律體系建設(shè)。

其次，應(yīng)注重人民代表大會(huì)在依法執(zhí)政中的重要地位。人民代表大會(huì)是中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的合法載體，優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，必須加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度的建設(shè)，確保人民當(dāng)家做主的地位。一方面，全面依法執(zhí)政要求黨通過(guò)人大來(lái)領(lǐng)導(dǎo)政府，要進(jìn)一步優(yōu)化人大機(jī)構(gòu)中的黨組織和黨員建設(shè)，樹(shù)立模范典型，通過(guò)動(dòng)員人民來(lái)推廣黨的意志和方針。另一方面，要充分發(fā)揮好人大在國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員任免上的權(quán)力，在思想上和組織上主張黨通過(guò)法定程序進(jìn)入國(guó)家各級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)擔(dān)任職務(wù)，行使各職能權(quán)力，并承擔(dān)違法、失職的法律責(zé)任。同時(shí)，要針對(duì)人大中的黨組織和黨員制定相關(guān)法律，做到黨委決策與人大決定相結(jié)合。

三是在功能上深化監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督，兼含監(jiān)察、督導(dǎo)之意。我黨在成立之始就有意識(shí)地建立起多樣化的監(jiān)督體系，改革開(kāi)放以來(lái)黨和政府更是逐步構(gòu)建起了較為完善的監(jiān)督系統(tǒng)。當(dāng)前，我國(guó)的監(jiān)督體系主要由三部分構(gòu)成：第一類是法律監(jiān)督，其中人大及其常委會(huì)的監(jiān)督處于首要地位，主要通過(guò)憲法作為其行使監(jiān)督權(quán)力的準(zhǔn)繩。對(duì)此，首先應(yīng)進(jìn)一步樹(shù)立憲法至上的法律權(quán)威，加強(qiáng)違憲審查工作;其次應(yīng)將黨政關(guān)系的調(diào)整與改革納入憲法的監(jiān)督之中，明確黨政機(jī)關(guān)各自的職權(quán)范圍。第二類是政治監(jiān)督，政黨監(jiān)督是其最高的監(jiān)督形式，而行政監(jiān)督屬于政治監(jiān)督的較低層級(jí)。政黨監(jiān)督管理黨組織及其黨員的行為規(guī)范與作風(fēng)建設(shè)，使其在思想上和行動(dòng)上與黨中央時(shí)刻保持一致;行政監(jiān)督關(guān)注點(diǎn)在于對(duì)政府為主體的行政機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行管理行為過(guò)程的監(jiān)督，即督促行政人員在法律的范圍內(nèi)從事行政管理活動(dòng)，做到“為人民服務(wù)”。第三類是社會(huì)監(jiān)督，人民是依法執(zhí)政的重要監(jiān)督者，通過(guò)人民群眾監(jiān)督執(zhí)政黨依法執(zhí)政來(lái)傳遞民意是社會(huì)監(jiān)督的主要形式。在推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的過(guò)程中，既要積極發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于黨組織和政府的監(jiān)督作用，也要利用其它監(jiān)督方式，形成一套規(guī)范黨政關(guān)系優(yōu)化的系統(tǒng)化監(jiān)督體系。

黨政不分問(wèn)題的關(guān)鍵在于權(quán)力不受約束。優(yōu)化黨政關(guān)系，應(yīng)該以制約權(quán)力的擴(kuò)張和蔓延為切入點(diǎn)，遵循民主政治的運(yùn)行邏輯，將黨的主張通過(guò)合法的形式運(yùn)用于政府的運(yùn)行之中，不得越俎代庖，擅權(quán)專權(quán)。一方面，黨應(yīng)通過(guò)合法程序推選黨員進(jìn)入國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)來(lái)?yè)?dān)任職務(wù)，并在憲法和法律的框架內(nèi)對(duì)黨員進(jìn)行管理和約束;另一方面，黨組織在其成員進(jìn)入行政機(jī)關(guān)之后，應(yīng)將工作重心轉(zhuǎn)移至監(jiān)督其履職狀況上來(lái)，對(duì)于整個(gè)領(lǐng)導(dǎo)行為和領(lǐng)導(dǎo)效用進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)。

四是在組織上強(qiáng)化民主執(zhí)政。在新的時(shí)代背景下，面對(duì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新任務(wù)，中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)加強(qiáng)自身建設(shè)，冷靜應(yīng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變所帶來(lái)的挑戰(zhàn)。在新型黨政關(guān)系的建構(gòu)中，能否真正實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，取決于黨在人民群眾心目中是否具備較高的聲譽(yù)。為此，有必要從組織作風(fēng)和制度安排兩方面著手完善黨的自身建設(shè)，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，進(jìn)一步改進(jìn)執(zhí)政黨運(yùn)用國(guó)家公權(quán)力的方式方法，提高黨內(nèi)民主執(zhí)政的水平，更加堅(jiān)定地發(fā)揮黨在建設(shè)中國(guó)特色黨政關(guān)系中的領(lǐng)導(dǎo)作用。

黨政關(guān)系民主化是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的必要條件，也是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的必然趨勢(shì)。黨政關(guān)系民主化要求黨首先要做到民主執(zhí)政，按照廣大人民的意志來(lái)治理國(guó)家，要兼顧各階層的利益訴求、緩解不同利益間的沖突，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。依靠人民執(zhí)政的思想基本已經(jīng)被大眾所接受和擁護(hù)，但民主執(zhí)政的方式方法仍需要進(jìn)一步完善。其次要層層推進(jìn)決策、管理和監(jiān)督民主化，使人民的意見(jiàn)和建議得以充分表達(dá)，提高其參與國(guó)家治理的積極性和主動(dòng)性。

人民群眾是執(zhí)政的力量和智慧之源，由此決定了黨的執(zhí)政活動(dòng)必須在民主的機(jī)制下運(yùn)行。只有有效保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利，充分實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，才能密切黨與人民群眾之間的血肉聯(lián)系，推動(dòng)公民有序地參與政治。

參考文獻(xiàn)

[1] 余科杰.政黨學(xué)概論[M].北京：世界知識(shí)出版社，2015：99.

[2] 王長(zhǎng)江.關(guān)于改革和梳理黨政關(guān)系的思考[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2014（3）：1-12.

[3] 王長(zhǎng)江.政黨論[M].北京：人民出版社，2009：189.

[4] 周淑真.政黨和政黨制度比較研究[M].北京：人民出版社，2001：323.

[5] 王曉輝.堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革[N].人民日?qǐng)?bào)，2018-03-19（8）.

[6] 丁薛祥.深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求[J].社會(huì)主義論壇，2018（4）：7-9.

[7] 崔言鵬，高新民.中國(guó)特色黨政關(guān)系構(gòu)建的理論背景·歷史進(jìn)路和新趨勢(shì)[J].理論導(dǎo)刊，2018（8）：4-12.

[8] 孫濤.國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下的黨政關(guān)系調(diào)適問(wèn)題論析[J].中共濟(jì)南市委黨校學(xué)報(bào)，2017（3）：47-50.

[9] 周易茗.中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨相統(tǒng)一成功經(jīng)驗(yàn)的世界意義[J].湖湘論壇，2018（6）：86-92.

責(zé)任編輯：曹桂芝