蘇聯(lián)解體、東歐劇變引發(fā)20世紀(jì)末重大地緣政治變局，北約從與華約的對抗優(yōu)勢一方變?yōu)閯倮环?，華約終告解散。但北約卻并未就此告別世界，而是著眼全球安全環(huán)境的變化，積極推動戰(zhàn)略目標(biāo)及使命任務(wù)的調(diào)整，成為冷戰(zhàn)后最為重要的“軍事—政治”聯(lián)盟。在多重因素推動下，北約對情報的關(guān)注程度不斷提升，分階段對情報工作進行改革重塑，從而更加全面系統(tǒng)地評估冷戰(zhàn)后復(fù)雜多變的安全形勢，更好地服務(wù)于聯(lián)盟整體戰(zhàn)略目標(biāo)。

一、北約調(diào)整情報工作的主要動因

（一）應(yīng)對全新安全威脅的迫切需要。作為冷戰(zhàn)時期保持威懾態(tài)勢、應(yīng)對蘇聯(lián)擴張威脅的集體防御聯(lián)盟，北約基于安全威脅從單一到多元、從集中到分散、從相對可知到難以預(yù)測的顯著轉(zhuǎn)變，以及戰(zhàn)爭形態(tài)從“大規(guī)模正規(guī)戰(zhàn)爭”到“小規(guī)模非正規(guī)戰(zhàn)爭”的深度變革，為構(gòu)建冷戰(zhàn)后歐洲—大西洋安全秩序相繼推出多個新戰(zhàn)略概念，從而尋求新定位，進行自我功能再造。1991年羅馬峰會開始重視不斷涌現(xiàn)的非傳統(tǒng)安全問題，提出了以預(yù)防沖突、處理危機為核心的“全方位危機反應(yīng)戰(zhàn)略”，并于其后在巴爾干半島首次開展軍事行動。1999年華盛頓峰會提出“走出防區(qū)”，標(biāo)志著北約從此突破北大西洋區(qū)域限制。2011年“9·11”事件首次激活了《北大西洋公約》第五條共同防御條款，北約開啟全球反恐斗爭，在域外進行軍事干預(yù)和危機管控成為常態(tài)。2014年烏克蘭危機以及克里米亞獨立等事件呈現(xiàn)出界限更加模糊、樣式更趨融合的“混合戰(zhàn)爭”形態(tài)，北約重新審視并評估來自俄羅斯的“威脅”；與此同時，中東恐怖主義外溢、地中海難民潮等使非傳統(tǒng)安全呈現(xiàn)出新的樣式①Bj?rn F?gersten,“Forward Resilience in the Age of Hybrid Threats：The Role of European Intelligence,” in Forward Resilience.Protecting Society in an Interconnected World,Daniel Hamilton,ed.,Baltimore：Johns Hopkins University,2014,pp.124-125.。為持續(xù)跟蹤并準(zhǔn)確把握安全環(huán)境變化，北約對舊的聯(lián)盟情報體制進行全面重構(gòu)，解決各情報職能機構(gòu)職責(zé)不清、重疊低效等問題，并在聯(lián)盟框架下推進各成員國情報合作，促進聯(lián)盟情報共享，繼而確保情報工作高效運轉(zhuǎn)，為聯(lián)盟決策提供有力支撐。

（二）推進軍事體制轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。基于冷戰(zhàn)后信息化戰(zhàn)爭特點和各成員國普遍的經(jīng)濟低迷狀況，北約開啟多輪軍事體制轉(zhuǎn)型進程。組織架構(gòu)上，北約對各級指揮機構(gòu)進行大幅削減和深度調(diào)整，形成“戰(zhàn)略—戰(zhàn)區(qū)—次地區(qū)與軍種”3級指揮體系，目的是推進指揮架構(gòu)扁平化，加大跨度、減少層次、縮短鏈條、提升效能。①參見倪海寧《北約軍政體制轉(zhuǎn)型全透視》，《解放軍報》2015年7月10日，第7版。力量建設(shè)上，在各國普遍削減軍備的背景下，北約大力推進快速反應(yīng)型軍力建設(shè)，強調(diào)“遠(yuǎn)征作戰(zhàn)能力”以及機動性、應(yīng)急性兵力投送和快速部署能力。繼1991年組建以歐洲盟國為主體的“緊急反應(yīng)部隊”后，2002年布拉格峰會應(yīng)美國國防部長拉姆斯菲爾德倡議，決定組建“快速反應(yīng)部隊”；2014年威爾士峰會提出“戰(zhàn)備行動計劃”，進一步擴充“快速反應(yīng)部隊”規(guī)模，并在此基礎(chǔ)上組建“先鋒”高度戒備聯(lián)合任務(wù)部隊，另在中東歐地區(qū)建立8個指揮控制中心；2016年華沙峰會決定在波蘭和波羅的海三國部署4個多國作戰(zhàn)營；2018年6月北約國防部長會議提出要在2020年前擁有在30天內(nèi)部署30個機械化營、30個飛行中隊和30艘作戰(zhàn)艦艇的能力。為此，北約情報工作著眼適應(yīng)非接觸、非線式、非對稱的精確作戰(zhàn)模式，形成適應(yīng)多國部隊聯(lián)合作戰(zhàn)的靈活情報保障機制，突出情報保障力量與作戰(zhàn)要素的多維協(xié)同和整體聯(lián)動，打造全時段、全方位、不間斷的情報保障能力，對作戰(zhàn)地域?qū)崿F(xiàn)立體復(fù)合透視，掌握戰(zhàn)場主動權(quán)。②John Allen,Philip Breedlove,Julian Lindley-French,George Zambellas,Future War NATO? From Hybrid War to Hyper War via Cyber War.Supporting Paper of the GLOBSEC NATO Adaptation Initiative.Bratislava：GLOBSEC Policy Institute,2017,p.3.

（三）適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)賦能能力的必然要求。隨著通信信息網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)儲存管理、信息自動化處理為代表的軍事信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，情報獲取實時化、信息傳輸網(wǎng)絡(luò)化、作戰(zhàn)單元一體化成為實時掌握戰(zhàn)場態(tài)勢、準(zhǔn)確衡量目標(biāo)價值、縝密籌劃作戰(zhàn)方案，高效控制武器系統(tǒng)的重要前提。③M.Guha,Reimagining War in the 21st Century:From Clausewitz to Network-centric Warfare,London-New York：Routledge,2011,p.117.本著對異構(gòu)性系統(tǒng)進行整合，發(fā)揮聯(lián)盟整體效能，2002年布拉格峰會設(shè)立“轉(zhuǎn)型目標(biāo)區(qū)域”框架，在借鑒美軍網(wǎng)絡(luò)中心戰(zhàn)概念基礎(chǔ)上，并結(jié)合聯(lián)盟多國模塊化的建制模式以及去中心化的行動特點，提出將網(wǎng)絡(luò)賦能能力作為框架的重要一環(huán)。北約指出，網(wǎng)絡(luò)賦能能力是“支援未來聯(lián)盟行動的最有效方式”，強調(diào)“傳感器、武器系統(tǒng)、決策者，以及多國作戰(zhàn)部隊、政府機構(gòu)、非政府組織之間的信息通聯(lián)”，并結(jié)合部隊結(jié)構(gòu)、作戰(zhàn)概念、信息應(yīng)用、作戰(zhàn)地域社會人文情況以及認(rèn)知心理學(xué)內(nèi)容，建立“隨時可用、隨處可用”的全球網(wǎng)絡(luò)支援能力，奠定戰(zhàn)場信息主導(dǎo)，達(dá)成行動協(xié)調(diào)同步，并形成較之作戰(zhàn)對象顯著的決策優(yōu)勢。④Tom.Buckman,NATO Network Enabled Capability Feasibility Study,Brussels：NATO Consultation,Command and Control Agency,2005,pp.1-3.2014年威爾士峰會提出“連接部隊倡議”，將網(wǎng)絡(luò)賦能能力納入“聯(lián)盟任務(wù)網(wǎng)絡(luò)”項目，使其更加系統(tǒng)化、機制化，成為提升北約戰(zhàn)備能力的重要組成部分。網(wǎng)絡(luò)賦能能力將推動北約情報與指揮控制深度耦合，重點突出動態(tài)高效、通用兼容、安全穩(wěn)定的情報網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，發(fā)揮情報保障作戰(zhàn)行動的最大功效。

二、北約推進情報工作發(fā)展的基本舉措

（一）理順職責(zé)機制，優(yōu)化組織形態(tài)。20世紀(jì)最后10年，在空襲南聯(lián)盟等軍事實踐驅(qū)動下，北約審視原先“條塊分割情報工作形態(tài)”對聯(lián)盟集體軍事行動的客觀影響，對情報工作是否適應(yīng)冷戰(zhàn)后地緣政治劇變進行深刻反思⑤Friedrich Korkisch,NATO Gets Better Intelligence:New Challenges Require New Answers to Satisfy Intelligence Needs for Headquarters and Deployed/Employed Forces,Vienna：IAS,2010,p.8.?！?·11”事件后，北約于2003年在布魯塞爾總部成立“恐怖主義威脅情報小組”以整合成員國反恐情報工作，邁出提升聯(lián)盟情報能力的重要一步，并在2004年伊斯坦布爾峰會為北約總部情報與安全部門的調(diào)整定下了基調(diào)。北約特別委員會改組為民事情報委員會，由各成員國政府安全部門代表組成；北約情報理事會改組為軍事情報委員會，由各成員國軍方情報機構(gòu)代表組成；由此形成民事、軍事兩條線的情報集體磋商及決策機制，即兩個委員會主席按國別輪流擔(dān)任，遵循“協(xié)商一致”原則就具體情報業(yè)務(wù)及資源管理進行集體審議形成一致意見，分別通過北約理事會和軍事委員會的核準(zhǔn)，繼而上升為聯(lián)盟層面的情報戰(zhàn)略和政策指導(dǎo)，同時還對聯(lián)盟情報活動進行監(jiān)管和問責(zé)。北約國際參謀部安全辦公室為民事情報委員會的職能部門，具體執(zhí)行該委員會的決議，處理聯(lián)盟安全事務(wù)。2010年北約國際參謀部新設(shè)新生安全挑戰(zhàn)部，著重應(yīng)對諸如恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)攻擊、大規(guī)模殺傷性武器擴散等非傳統(tǒng)安全威脅。其中“戰(zhàn)略分析能力”是該部門核心能力，是指在公開資料、外交報告等資料的基礎(chǔ)上形成的北約戰(zhàn)略情報評估能力。2011年北約在原“恐怖主義威脅情報小組”的基礎(chǔ)上新設(shè)立“情報小組”，負(fù)責(zé)統(tǒng)合民事情報框架下的情報產(chǎn)品，直接報送北約理事會，為北約高層決策提供必要遵循。北約國際軍事參謀部情報部主要承擔(dān)軍事情報委員會的主要工作，統(tǒng)合北約各級司令部各成員國軍事情報產(chǎn)品，并通過“北約情報預(yù)警系統(tǒng)”生產(chǎn)預(yù)警類情報產(chǎn)品，依靠北約情況中心生產(chǎn)《總體情報評估》MC-161態(tài)勢類情報產(chǎn)品，直接報送北約軍事委員會，為軍事部署和作戰(zhàn)計劃提供情報保障。①有關(guān)北約各情報機構(gòu)設(shè)置及職能詳見 Jeffrey Larsen,Trust in NATO:The future of intelligence sharing within the Alliance,Rome：NATO Defense College,2017,pp.5-7.

（二）著眼內(nèi)聚外聯(lián)，強化政策協(xié)調(diào)。鑒于情報投入的有限性和情報活動的廣泛性，北約兩條線的情報體制運行過程中出現(xiàn)了不同程度的結(jié)構(gòu)性問題，表現(xiàn)在跨機構(gòu)特質(zhì)產(chǎn)生的情報空白、重復(fù)工作導(dǎo)致的資源浪費、研判結(jié)論迥異造成的內(nèi)部爭端等。雖然兩個委員會于每年11月舉行例行全會，另有北約副秘書長牽頭的非常設(shè)性組織“北約情報指導(dǎo)委員會”針對特定情報議題召開臨時會議進行磋商，但由于北約副秘書長時間精力有限且不是情報專業(yè)人員，因此對情報工作的關(guān)注以及提供的領(lǐng)導(dǎo)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而有限的指導(dǎo)也局限在總體、宏觀和功能層面，或簡單為聯(lián)盟既有政策背書，致使情報工作成為聯(lián)盟事務(wù)中的“擺設(shè)”②Brian Foster,Enhancing the Eff i ciency of NATO Intelligence Under an ASG-I,Carlisle：United States Army War College,2013,p.5.。為此，在2016年華沙峰會上，各成員國政府首腦決定組建專職情報領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)機構(gòu)，在國際參謀部下設(shè)情報與安全部，統(tǒng)籌聯(lián)盟范圍內(nèi)的情報事務(wù)，優(yōu)化情報在聯(lián)盟體系的縱向流通以及在各成員國和聯(lián)盟情報機構(gòu)之間的橫向協(xié)作，進而強化情報對維系聯(lián)盟彈性的重要作用。情報與安全部將對聯(lián)盟民事情報與軍事情報體系進行功能上的整合，分配情報搜集、分析與研判重點，協(xié)調(diào)針對重大事態(tài)的情報反應(yīng)。2016年10月21日，曾任德國聯(lián)邦情報局副局長和德國駐捷克大使的弗賴塔格·馮·洛林齊霍芬就任北約首任負(fù)責(zé)情報與安全的助理秘書長，成為北約秘書長和北約理事會的最高情報顧問。除了處理聯(lián)盟內(nèi)部情報事務(wù)外，洛林齊霍芬還有著長期外事工作經(jīng)歷，其經(jīng)驗有助于拓展聯(lián)盟外部的情報合作關(guān)系，同其他國際機構(gòu)、政府間組織、非政府組織、非北約成員國以及特別政治實體建立情報聯(lián)系，共享關(guān)鍵信息。比如北約重視同歐盟的情報合作，在地中?！昂Ｑ蟊Ｗo者”行動中，北約與歐洲刑警組織、歐洲檢察署和歐洲國際邊界管理署等歐盟機構(gòu)建立機制化的密切聯(lián)系，監(jiān)控恐怖分子隨難民潮向歐洲的滲透，確保南部邊界安全。③Glen Segell,“Intelligence Agency Relations Between the European Union and the US,” International Journal of Intelligence and CounterIntelligence,Vol.17,No.1,2004,p.87

（三）突出戰(zhàn)場感知，健全作戰(zhàn)保障。北約在持續(xù)優(yōu)化情報工作戰(zhàn)略指導(dǎo)的同時，不斷提升各層級戰(zhàn)場情報能力，通過對作戰(zhàn)要素及包括搜集、處理、利用、分發(fā)在內(nèi)的情報流程及行動進行同步和整合，為作戰(zhàn)行動的計劃、準(zhǔn)備和實施提供實時或近實時信息。④Martin Ara,Thomas Brand and Brage Larssen,Help A Brother Out:A Case Study in Multinational Intelligence Sharing,NATO SOF,Monterey：Naval Postgraduate School,p.45.為實現(xiàn)對危機事態(tài)的全方位管控，北約基于聯(lián)盟不同階段戰(zhàn)略定位和主要任務(wù)就戰(zhàn)場情報能力建設(shè)進行縝密論證，致力于打造360度態(tài)勢感知能力，核心是能夠在非接觸防區(qū)外，不受地球曲率、氣象天候和地表障礙物影響，靈活快速探測空中、水上和地面移動目標(biāo)。為此，北約將裝載量大、具有模塊結(jié)構(gòu)的集指揮、控制、預(yù)警、通信于一體的空中偵察平臺作為優(yōu)先建設(shè)方向，先后設(shè)立“空中預(yù)警和控制項目”和“聯(lián)盟地面監(jiān)視系統(tǒng)項目”，建立歸北約獨立所有的E-3A電子偵察機機隊和RQ-4B“全球鷹”無人機機隊。2012年芝加哥峰會提出“聯(lián)合情報監(jiān)視偵察”倡議，進一步整合成員國情報資產(chǎn)，規(guī)范指揮控制、技術(shù)研發(fā)、裝備采購、維護管理環(huán)節(jié)，推動傳感器信號向電磁頻譜兩端拓展，提升戰(zhàn)場情報獲取的連續(xù)性、覆蓋范圍和探測精度。①Matthew Martin,“Unifying Our Vision：Joint ISR Coordination and the NATO Joint ISR Initiative,” Joint Force Quarterly,No.10,2014,p.55.此外，為實現(xiàn)情報可視化，構(gòu)建戰(zhàn)場態(tài)勢通用圖，支撐盟軍聯(lián)合情報環(huán)境準(zhǔn)備，滿足各級指揮官關(guān)鍵信息需求，北約注重對情報的集成處理與利用，營造情報共享環(huán)境。2006年，在北約歐洲盟軍司令部最高司令詹姆斯·瓊斯陸戰(zhàn)隊上將的大力推動下，北約情報融合中心在英國莫爾斯沃思成立。該中心的運行雖由北約歐洲盟軍司令部（北約歐洲盟軍作戰(zhàn)司令部）負(fù)責(zé)作戰(zhàn)與情報的副參謀長總體負(fù)責(zé)，但不屬于北約軍政體系，各成員國委派情報人員進駐，推進對作戰(zhàn)區(qū)域敵情態(tài)勢的立體復(fù)合透視并達(dá)成協(xié)調(diào)一致理解。②Laurence Mixon,Requirements and Challenges Facing the NATO Intelligence Fusion Center,Montgomery：United States Air Force Air War College,2007.p.11.2012年，北約歐洲盟軍司令部內(nèi)部組建綜合危機和作戰(zhàn)管理中心，基于對作戰(zhàn)區(qū)域重點目標(biāo)的全方位監(jiān)控，提升戰(zhàn)場管理的廣度和精度，建立對作戰(zhàn)環(huán)境和敵方意圖的認(rèn)知優(yōu)勢，從而有效保障盟軍征候預(yù)警、部隊保護、邊境管控、?？辗怄i等任務(wù)。

規(guī)范技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，拓展傳輸鏈路。鑒于數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的異構(gòu)性以及成員國信息系統(tǒng)的差異性，北約在聯(lián)盟層面致力于打造充分兼容、高度通聯(lián)、快速響應(yīng)、可持續(xù)一體化運用的情報網(wǎng)，采取“體系結(jié)構(gòu)框架”仿真建模方法，出臺《北約咨詢指揮控制體系結(jié)構(gòu)框架》《北約體系結(jié)構(gòu)框架》等系列政策性文件，以通用化、集成化、綜控化和共享化思路對聯(lián)盟信息網(wǎng)絡(luò)進行結(jié)構(gòu)和功能重構(gòu)，理順信息流及各節(jié)點之間的邏輯關(guān)系，打破不同層級、不同領(lǐng)域的情報共享壁壘。③參見陸敏、王國剛、黃湘鵬、施未來：《解讀北約體系結(jié)構(gòu)框架NAF》，《指揮控制與仿真》2010年第32卷，第5期，第117～122頁。北約大力推動標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)議體系建設(shè)，提升信息與服務(wù)的交互、語義與標(biāo)準(zhǔn)的一致、元素之間的映射與系統(tǒng)之間的兼容。2004年和2011年，北約分“先期概念技術(shù)演示”和“系統(tǒng)開發(fā)研制”兩階段，啟動由多個成員國參與的“多傳感器空中地面聯(lián)合情報監(jiān)視偵察互操作協(xié)同體系”，著重在技術(shù)層面統(tǒng)一軟硬件開發(fā)、數(shù)據(jù)輸入格式、應(yīng)用程序接口和信息交換標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范對數(shù)據(jù)的自動化存儲、檢索、編碼及分發(fā)，構(gòu)建通用信息環(huán)境。2005年和2018年，北約相繼頒布兩版《北約情報視偵察互操作性框架》，明確聯(lián)盟互操作性的級別、標(biāo)準(zhǔn)以及管理模式，不斷完善分布式、松耦合、拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)的信息柵格網(wǎng)；本著“推—拉”控制原則，升級傳輸和接收端性能，拓展通信帶寬和容量，加快數(shù)據(jù)交互頻率；推進數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)化通聯(lián)的高效靈活、無縫鏈接和動態(tài)重構(gòu)，實現(xiàn)信息設(shè)備的即插即用；加強抗干擾和保密性能，確保數(shù)據(jù)端到端交付的安全可靠；建立“回路”實時反饋機制，加強多源數(shù)據(jù)及信息的甄別篩選、分析融合和對比印證。④相關(guān)情況參見北約標(biāo)準(zhǔn)化辦公室發(fā)布的NATO STANDARD AEDP-02系列文件。實施路徑上，北約注重同工業(yè)界建立密切聯(lián)系，確立科學(xué)的政策前瞻和導(dǎo)向，把握技術(shù)需求及能力塑造方向，主張除少數(shù)關(guān)鍵領(lǐng)域外，均采用國際通行的“開放系統(tǒng)體系結(jié)構(gòu)”“通用商用貨架產(chǎn)品技術(shù)”等商用標(biāo)準(zhǔn)，意在節(jié)約建設(shè)、管理、維護、升級的投入，實現(xiàn)合理的效費比以及資源的優(yōu)化配置。

三、北約情報工作面臨的困難與挑戰(zhàn)

北約聯(lián)盟屬性制約情報工作的行動力和整體效能。由于北約聯(lián)盟的群體性、多元化特性，決定其缺乏國家官僚系統(tǒng)的集權(quán)形態(tài)和強制效力，情報工作與其他聯(lián)盟事務(wù)一樣必須建立在所有成員國“共識原則”基礎(chǔ)之上，即以維系各成員國獨立情報活動為前提推進組織協(xié)調(diào)，在適當(dāng)分工的基礎(chǔ)上達(dá)成合作①Stephane Lefebvre,“The Difficulties and Dilemmas of International Intelligence Cooperation,” International Journal of Intelligence and CounterIntelligence,Vol.16,No.4,2003,pp.527-529.。北約情報工作故而缺少絕對權(quán)威，難以在短時間內(nèi)統(tǒng)一立場并果斷而迅速地采取行動。雖然設(shè)立情報與安全部這個文官統(tǒng)領(lǐng)的專職情報機構(gòu)是冷戰(zhàn)后北約情報體制調(diào)整的重大舉措和制度創(chuàng)新，然而負(fù)責(zé)情報與安全的助理秘書長雖被外界譽為“北約情報首長”，但是除指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和建議外，并不擁有控制預(yù)算、任命和解雇聯(lián)盟民事、軍事情報部門負(fù)責(zé)人、設(shè)立聯(lián)盟情報共同標(biāo)準(zhǔn)和政策等實質(zhì)性權(quán)力，因此這一職位在聯(lián)盟事務(wù)中的職能界定存在一定模糊空間，具體的協(xié)調(diào)工作也只能依靠說服和動員等“軟手段”。從層級上看，負(fù)責(zé)情報與安全的助理秘書長只是北約民事領(lǐng)導(dǎo)框架下8個主管部門的助理秘書長之一，這種同僚關(guān)系事實上制約其情報管理職能的發(fā)揮，造成職責(zé)關(guān)系匹配的復(fù)雜化，最終致使其將重心放在本部門工作而非聯(lián)盟情報事務(wù)上。2017年5月，為應(yīng)對歐美籍“圣戰(zhàn)者”對歐洲的安全威脅，情報與安全部進行了大幅度擴編，導(dǎo)致該部門協(xié)調(diào)工作的權(quán)重降低。此外，負(fù)責(zé)情報與安全的助理秘書長一職于2016年7月早先任命，由美國歐洲司令部情報部長保羅·尼爾森空軍準(zhǔn)將擔(dān)任，全權(quán)處理北約框架下的美國國家情報，而負(fù)責(zé)情報與安全的助理秘書長對此的知情權(quán)卻有限，其權(quán)力的行使受到實質(zhì)性約束。

成員國主體性和戰(zhàn)略訴求差異影響情報合作意愿。北約情報工作的前提是各成員之間自覺、自愿的情報合作，但在民族國家為主導(dǎo)性的當(dāng)今世界，情報的高度敏感性與國家主權(quán)緊密關(guān)聯(lián)，情報合作意味著讓渡情報資源與情報能力，因而各國情報涉外問題保持極為審慎的態(tài)度。情報合作一般置于雙邊范疇下、針對某一議題、在臨時機制下進行，而多邊情報合作則必須擁有高度一致的共同目標(biāo)，且建立在絕對信任的基礎(chǔ)之上。北約情報合作的源頭可追溯到二戰(zhàn)期間建立的“美英情報協(xié)定”以及其后衍生出的美英加澳新“五眼聯(lián)盟”，這五國在種族、語言、宗教、文化方面趨同，使得情報合作具有可操作性。②James Walsh,The International Politics of Intelligence Sharing,New York：Columbia University Press,2009,pp.31-44然而隨著冷戰(zhàn)后北約大舉東擴，聯(lián)盟構(gòu)成日趨復(fù)雜，各成員國政治議程與軍事意圖差異突出且難以協(xié)調(diào)，致使情報合作阻力加大。比如2009年10月法國接替意大利駐防喀布爾蘇魯比區(qū)后遭遇塔利班襲擊，造成法軍10死21傷的重大損失。意大利先前通過對塔利班采取積極接觸的“懷柔政策”拓展了情報獲取渠道，并將視其為關(guān)鍵國家情報資源和后續(xù)行動重要保障，未在法意防務(wù)輪換過程中作為移交項目告知法方。③Lizzy Davis and John Hooper,“French Outcry over Claims Italian Payments Masked Taliban Threats,” The Guardian,16 October,2009.該事件引發(fā)法國強烈抗議，釀成兩國外交風(fēng)波以及北約內(nèi)部混亂。

聯(lián)盟內(nèi)部能力代溝削弱聯(lián)合作戰(zhàn)情報保障效果。北約各成員國軍事實力的嚴(yán)重失衡使得聯(lián)盟情報工作處在權(quán)力不對稱的環(huán)境之中。北約情報工作的政策理念、議程設(shè)置、作戰(zhàn)條令、通信建設(shè)都是基于美國的作戰(zhàn)體系、實戰(zhàn)經(jīng)驗以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，特別是多國聯(lián)合作戰(zhàn)中的情報保障大量依賴美國的情報資產(chǎn)以及單方面投入。比如1999年北約對南聯(lián)盟進行了78天的空襲行動，美國承擔(dān)了95%的衛(wèi)星及空中監(jiān)視和偵察任務(wù)。美國的“引領(lǐng)”作用固然能提升北約情報工作標(biāo)準(zhǔn)，但聯(lián)合作戰(zhàn)情報保障卻適用于“木桶效應(yīng)”和“短板理論”，即最薄弱環(huán)節(jié)決定其整體效果。①Jennifer Sims,“Foreign Intelligence Liaison：Devils,Deals,and Details,” International Journal of Intelligence and Counter Intelligence,Vol.19,No.2,2006,p.202.雖然北約大力加強情報互操作建設(shè)，但在近幾場軍事行動中仍然暴露出實戰(zhàn)環(huán)境下因情報體系代差導(dǎo)致的數(shù)據(jù)鏈通聯(lián)等諸多方面問題。2011年北約“聯(lián)合保護者”行動中，法國戰(zhàn)機在接收和共享美國衛(wèi)星和無人機數(shù)據(jù)時遇到技術(shù)兼容性問題，繼而衍生出復(fù)雜審批程序，再加之缺乏必要的地面通信設(shè)施，致使整個“觀察決策行動周期”拖至5小時。②Stewart Webb,“Improvement Required for Operational and Tactical Intelligence Sharing in NATO,” Defense Against Terrorism Review,Vol.6,No.1,2014,p.60.5小時窗口期給予卡扎菲部隊充裕的時間重新部署，同時戰(zhàn)場環(huán)境的變化極易造成非軍事目標(biāo)的誤打及平民傷亡。此外在美國看來，在北約的衣缽下雖能彰顯其軍事行動的合法性與道義性，但多國參與會使情報保障變得復(fù)雜化，反而會束縛美國的手腳。因此，在阿富汗和伊拉克戰(zhàn)爭中，美國拋開北約，選擇部分北約國家以及巴基斯坦等更具反恐情報能力和價值的非北約國家拼湊“特別聯(lián)盟”來配合美軍行動，而北約的聯(lián)盟作用遭到架空。

文化綜合感知能力欠缺僵化情報意識與安全觀念。盡管北約著眼冷戰(zhàn)后安全形勢新特點不斷優(yōu)化情報工作組織形態(tài)，但在指導(dǎo)理念和工作機制上缺乏對整體地區(qū)環(huán)境的文化敏感性及適應(yīng)能力，特別是針對近年來中東地區(qū)極其復(fù)雜的反恐反叛亂形勢，北約情報工作政策上缺乏戰(zhàn)略視野、手段上缺乏綜合考量。十多年來，駐阿富汗北約國際安全援助部隊把大量情報資源投入“路邊炸彈”等不確定性威脅的預(yù)測，忽視對地區(qū)社會經(jīng)濟狀況、部族部落、種族、宗族關(guān)系以及政治和解進程的評估，致使對阿富汗的“和平締造”難以取得有效進展。北約國際安全援助部隊情報部部長邁克爾·弗林少將稱，盟軍情報官員和分析師對阿富汗社會基層、人文環(huán)境等因素的掌握嚴(yán)重匱乏，致使情報同整體戰(zhàn)略脫節(jié)。③Michael Flynn,Matt Pottinger and Paul.Batchelor,Fixing Intel:A Blueprint for Making Intelligence Relevant in Afghanistan,Washington,DC：Center for a New American Security,January 2010,pp.7-8北約國際安全援助部隊司令斯坦利·麥克里斯特爾上將說道，打敗塔利班不僅靠情報跟蹤并消滅叛亂分子，還要有針對性地影響并告誡當(dāng)?shù)孛癖姠躀bidem,p.24.。而要做到這一點，需要北約情報工作在方式上從以搜集情報為中心來確定任務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐跃唧w任務(wù)為中心來整合資源。美國陸軍訓(xùn)練與條令司令部司令任上的馬丁·鄧普西上將指出，“最好的信息、最重要的情報、最準(zhǔn)確的理解應(yīng)是自下而上，并非自上而下”⑤Martin Dempsey,Our Army's Campaign of Learning,Arlington：Institute of Land Warfare,2009,p.3.。為此弗林提出各級情報官員應(yīng)頻繁輪崗，加強實地探訪，同處在基層一線的民事官員、氣象小隊、女性接觸小隊、非政府組織等建立緊密聯(lián)系，打破功能條塊分割的工作模式，轉(zhuǎn)而以地理區(qū)域為基準(zhǔn)分配情報任務(wù)，從而更加全面地掌握地區(qū)社會和人文狀況。