何玉梅

摘要：如何確保灌區(qū)骨干工程長效利用，建后管理是關(guān)鍵。通過分析灌區(qū)管理體制改革的重要性及其特點、問題，應(yīng)用水管理形態(tài)理論，指出灌區(qū)目前管理體制，為計劃經(jīng)濟下的統(tǒng)制型提出未來實行信托型管理的設(shè)想。

關(guān)鍵詞：灌區(qū)骨干工程;長效利用;管理體制

根據(jù)管理性質(zhì)的不同，灌區(qū)的管理對象可以分為骨干工程及渠系，以及支斗渠及其以下的田間工程。并分別由專管機構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村實行二元管理。關(guān)于支斗渠及其以下的田間工程管理目前正在推行以農(nóng)民用水協(xié)會為代表的多種形式的農(nóng)民參與的管理體制改革。本文僅就骨干工程的長效利用及其管理展開論述。

一、灌區(qū)骨干工程長效利用的意義及其對灌區(qū)管理的要求

灌區(qū)的骨干工程是指那些構(gòu)成灌區(qū)并實現(xiàn)灌區(qū)主要功能的核心組成部分，如渠首樞紐、分水樞紐、泵站、干渠、分干渠等輸水建筑物，重要的泄洪、排洪建筑物等等。這幾年來的續(xù)建配套改造工程均為各灌區(qū)中需優(yōu)先安排的“卡脖子”工程、“病險”工程、急待改造的關(guān)鍵性工程，絕大多數(shù)為灌區(qū)的骨干工程。這些國家花巨資興建的骨干工程能否起到應(yīng)有的作用，主要取決于三個方面，一是科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計，二是工程建設(shè)質(zhì)量，三是建后管理。

就建后管理而言，優(yōu)良的管理與維護能夠延長工程的使用壽命，改進(jìn)工程的效率與效益，提高資金的投入產(chǎn)出比;管理使用不當(dāng)、缺乏養(yǎng)護則反之。以灌區(qū)工程使用壽命30年計，正常的工程使用壽命延長10年為40年，縮短10年則為20年，二者的更新周期相差了整整一倍！而在我國由于管理體制沒有理順，維修管護不當(dāng)，建設(shè)20年以上的工程鮮有完好的;而一些市場經(jīng)濟國家灌區(qū)工程使用40年以上的卻很普遍。不當(dāng)?shù)墓芾砼c缺乏維護資金，加快了工程的老化與損壞，降低了工程的使用效率與效益，加劇了灌區(qū)的困境。

二、灌區(qū)管理體制改革問題與特點分析

（一）灌區(qū)管理的問題源于“貧困”

灌區(qū)的“貧困”包括制度貧困、經(jīng)濟貧困與技術(shù)貧困。①制度貧困：在計劃經(jīng)濟體制下，政府用行政命令代替灌區(qū)的專業(yè)管理與經(jīng)營管理。一方面灌區(qū)管理機構(gòu)沒有經(jīng)營管理權(quán)，凡事必須通過政府;另一方面灌區(qū)也成為政府的沉重負(fù)擔(dān)。多年來灌區(qū)缺乏科學(xué)的管理體系，必要的管理權(quán)限、管理條件、制度與手段。如沒有獨立的人事權(quán)、財權(quán)、物權(quán)以及行之有效的管理制度等。②經(jīng)濟貧困：改革開放前，大多數(shù)大型灌區(qū)靠財政撥款;專管機構(gòu)改為事業(yè)單位后，水費成為灌區(qū)的主要經(jīng)濟來源。但由于長期以來水價標(biāo)準(zhǔn)低，水費計收難度大，灌區(qū)經(jīng)費入不敷出，管理人員的基本工資福利沒有保障，維修養(yǎng)護資金缺乏，形成了突出的行業(yè)貧困的狀況。③技術(shù)貧困：灌區(qū)由于過去行政主導(dǎo)的管理導(dǎo)致機構(gòu)臃腫、人浮于事。現(xiàn)在又由于經(jīng)營管理狀況不佳，有技術(shù)懂專業(yè)的人留不住，造成一方面人員膨脹，另一方面專業(yè)技術(shù)人才奇缺，在新技術(shù)不斷被應(yīng)用的灌區(qū)出現(xiàn)了“技術(shù)貧困”的現(xiàn)象，制約了灌區(qū)的科學(xué)管理與持續(xù)健康發(fā)展。

（二）現(xiàn)階段灌區(qū)的特殊性

①公益性功能強。由于灌區(qū)具有較強的公益性，在為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供基礎(chǔ)條件的同時，還具有防災(zāi)、抗災(zāi)、減災(zāi)功能。因此它的經(jīng)營管理不能簡單地進(jìn)行企業(yè)化與市場化。②技術(shù)含量不斷提高。隨著新技術(shù)的發(fā)展，特別是通過續(xù)建配套改造，特大型灌區(qū)，水資源的優(yōu)化配置與調(diào)度已基本實現(xiàn)了信息化，一些大型灌區(qū)也正在積極推進(jìn);灌區(qū)重要的閘、泵站的管理運行越來越多地采用了自動化技術(shù);社會對灌區(qū)節(jié)約用水的要求，促進(jìn)了用水管理新理論與新成果的運用，促進(jìn)了節(jié)水技術(shù)的普及與運用。改造后的骨干工程技術(shù)含量高、規(guī)模大，管理運營需要高度的專業(yè)知識與技術(shù)水平，因此，灌區(qū)對科學(xué)管理制度的要求與專業(yè)管理人才的需求大大提高。

（三）應(yīng)用理論與灌區(qū)管理體制類型診斷

（1）水管理形態(tài)。①統(tǒng)制型水管理：政府機關(guān)及特定的第三者持有對水的管理責(zé)任與絕對的權(quán)力，用水者不參與管理的水管理形態(tài)。②自治型水管理：用水者同時作為管理者對水的分配調(diào)整、工程的維持管理、紛爭的解決調(diào)停等進(jìn)行獨立完善的自主管理的水管理形態(tài)。③契約型水管理：對水的管理持有責(zé)任與權(quán)限的管理者與用水者之間通過明確的權(quán)利與義務(wù)的界定，按定價供水、市場運作的水管理形態(tài)。④信托型水管理：這是一種新的管理模式。在用水者持有水權(quán)的前提下，用水者的集合體將水的管理委托給專業(yè)技術(shù)集團，并使之按照用水的目的與要求進(jìn)行管理的水管理形態(tài)。

（2）灌區(qū)管理體制類型診斷。運用上述理論進(jìn)行判斷，可知我國灌區(qū)骨干工程的管理體制屬于統(tǒng)制型。統(tǒng)制型管理排斥市場的作用，在具有高度戰(zhàn)略意義的國家壟斷的領(lǐng)域、純公益性事業(yè)以及資源十分緊張的狀況下被較多地采用，國家與政府對管理對象的人、財、物進(jìn)行高度統(tǒng)一的控制。顯然，我國的大型灌區(qū)不屬于統(tǒng)制型管理的適用對象。

三、灌區(qū)骨干工程管理機構(gòu)的管理體制改革

（一）近期的管理體制改革內(nèi)容

主要內(nèi)容有：①賦予灌區(qū)獨立的經(jīng)營管理自主權(quán)，明確政府的扶持、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的作用以及灌區(qū)的專業(yè)管理職責(zé);解除政府與灌區(qū)專管機構(gòu)之間的行政隸屬關(guān)系，還權(quán)于民; ②建立合理的財政投入與公益性補償機制; ③盡快改革水價形成機制與制度，灌區(qū)管理機構(gòu)有權(quán)與農(nóng)戶共同協(xié)商制定水價，以保證灌區(qū)的良性運行;④推進(jìn)管養(yǎng)分離。事實上，近期的管理體制改革很大程度上取決于我國政府職能的轉(zhuǎn)變，即“小政府大社會”建設(shè)的進(jìn)程;取決于公共投入政策的完善;取決于物價、稅收政策，失業(yè)、養(yǎng)老、保險、醫(yī)療等社會保障制度的改善。因為政府職能不轉(zhuǎn)變，灌區(qū)改革將成為帶著鐐銬的舞蹈;灌區(qū)較強的公益性若得不到補償，灌區(qū)的經(jīng)營將難以為繼;灌區(qū)的水價及人事制度改革若沒有相關(guān)部門的改革與配合，也將難以進(jìn)行。

（二）中遠(yuǎn)期的改革形式

在基層采用參與式管理的基礎(chǔ)上，培訓(xùn)、鍛煉農(nóng)民的管理能力，最后應(yīng)該將灌區(qū)的部分決策權(quán)交給農(nóng)民，成立灌區(qū)有相當(dāng)數(shù)量農(nóng)民用水戶參加的灌區(qū)管理委員會（農(nóng)民用水戶應(yīng)占委員數(shù)的30%以上），由委員會決策將灌區(qū)骨干工程交給有管理資質(zhì)的管理機構(gòu)，采用信托型管理體制，維修養(yǎng)護完全社會化。

管理機構(gòu)以一定的價格受托于灌區(qū)管理委員會，根據(jù)灌區(qū)管理的需要實施管理;本著效率最高、成本最低的原則配置管理人員;將維修養(yǎng)護內(nèi)容外包給社會機構(gòu);向灌區(qū)管委會提交工作議案、工作報告，并接受用水戶和灌區(qū)管理委員會的監(jiān)督等。在這一管理體制中，灌區(qū)委員會是灌區(qū)的最高權(quán)力機構(gòu)。國家是工程的所有者;國家將工程委托給灌區(qū)進(jìn)行管理，灌區(qū)委員會將其信托給有資質(zhì)的專業(yè)管理機構(gòu)或集團;使用者是農(nóng)戶的集合體和其他用水部門。