區(qū)域公共治理合作中的價(jià)值困境及其策略選擇
——以長(zhǎng)三角區(qū)域?yàn)槔?/h1>
2019-12-09 02:54伲永貴
伲永貴
(阜陽(yáng)師范學(xué)院政法學(xué)院，安徽阜陽(yáng)236037)
隨著科技的飛速進(jìn)步以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，地區(qū)之間聯(lián)系愈加緊密，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)區(qū)域化態(tài)勢(shì)，與此同時(shí)，高度復(fù)雜性和高度不確定性的風(fēng)險(xiǎn)因素也隨之逐漸增多，跨界公共危機(jī)頻繁發(fā)生，使得區(qū)域公共治理問(wèn)題凸顯，區(qū)域合作成為必要。然而，近年來(lái)，盡管經(jīng)過(guò)不斷探索與發(fā)展，我國(guó)區(qū)域治理合作取得了較大進(jìn)步，但是總體而言，合作效果并不理想，還存在一些亟待解決的問(wèn)題。
從社會(huì)心理學(xué)的角度看，任何社會(huì)行動(dòng)都是基于一定的價(jià)值觀念而產(chǎn)生的，所以作為集體社會(huì)行動(dòng)的區(qū)域公共治理合作，雖然影響因素多種多樣，但是從根本上講，價(jià)值問(wèn)題是最關(guān)鍵的因素。價(jià)值貫穿于整個(gè)合作行動(dòng)之中，作為內(nèi)在尺度，必然對(duì)治理主體的觀念形成和社會(huì)活動(dòng)產(chǎn)生影響作用。因此，探討我國(guó)區(qū)域公共治理合作的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，尋找破解區(qū)域合作價(jià)值困境之道，不僅具有重要的理論意義，而且具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。
一、我國(guó)區(qū)域公共治理合作中的價(jià)值困境表現(xiàn)
美國(guó)學(xué)者約翰·D·多納林和理查德·J·澤克豪澤認(rèn)為，共享裁量權(quán)是合作治理的標(biāo)志特征。[1]所以，區(qū)域公共治理合作，一般就是指區(qū)域內(nèi)的政府、社會(huì)組織、私人部門和公民個(gè)人等治理主體，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益最大化，在區(qū)域公共事務(wù)治理中，以平等協(xié)商的方式進(jìn)行的共享裁量權(quán)的集體行動(dòng)。
價(jià)值是一個(gè)被廣泛應(yīng)用于日常生活、工作和科學(xué)研究的詞語(yǔ)，涵義豐富。李秀林等學(xué)者認(rèn)為：“價(jià)值不是某種實(shí)體，而是主體和客體之間特定的關(guān)系，即客體以其屬性滿足主體需要和主體需要被客體滿足的效益關(guān)系?！盵2]從深層考察看，區(qū)域治理合作行動(dòng)必然蘊(yùn)含一定的價(jià)值意識(shí)，踐行一定的價(jià)值理念，追求一定的價(jià)值目標(biāo)，體現(xiàn)一定的價(jià)值取向。“價(jià)值既決定著整個(gè)世界的意義，也決定著每個(gè)人、每個(gè)事件和每種行為的意義?！盵3]價(jià)值表示“應(yīng)當(dāng)如何”的狀態(tài)，對(duì)區(qū)域治理合作的生成、發(fā)展都產(chǎn)生重要的指引和規(guī)范作用。
長(zhǎng)三角區(qū)域蘇浙滬皖三省一市，地緣相攘，人緣相親，經(jīng)濟(jì)相融，人員往來(lái)頻繁，近年來(lái)合作治理成效較為顯著。不過(guò)，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，長(zhǎng)三角區(qū)域治理合作還存在諸多問(wèn)題。從價(jià)值層面看，主要表現(xiàn)為區(qū)域治理合作中價(jià)值理念沖突、價(jià)值目標(biāo)錯(cuò)位、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)偏位和價(jià)值思維匱乏等幾個(gè)方面。
(一)價(jià)值理念沖突
長(zhǎng)三角區(qū)域三省一市地理區(qū)位不同，資源稟賦存在差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈現(xiàn)不平衡性，上海經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，社會(huì)發(fā)展水平較高，蘇浙兩省稍微次之，而安徽省則與其他地區(qū)有明顯差距。這種情況使得各方對(duì)區(qū)域合作的價(jià)值期待并不相同。對(duì)于上海而言，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，環(huán)保意識(shí)較強(qiáng)，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的時(shí)候優(yōu)先考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求，參與合作的首要目的是防治環(huán)境污染，保障資源能源供給，擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模，提高自身競(jìng)爭(zhēng)力。而對(duì)于蘇浙皖，尤其對(duì)安徽省而言，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是頭等大事，所以參與合作的首要目的則是利用發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)勢(shì)資源，促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。參與區(qū)域合作的價(jià)值理念不同，或者說(shuō)參與合作的出發(fā)點(diǎn)不同，勢(shì)必影響合作的效果。另外，從治理主體的視角看，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，政府部門服務(wù)合作意識(shí)較強(qiáng)，而內(nèi)地一些地方政府部門官僚作風(fēng)較為濃重，思想守舊，公共精神不足，服務(wù)理念不強(qiáng)，這也嚴(yán)重妨礙了合作的有效開展。
(二)價(jià)值目標(biāo)錯(cuò)位
價(jià)值目標(biāo)是影響合作共識(shí)達(dá)成的重要因素。只有價(jià)值目標(biāo)一致，合作各方才有可能形成共識(shí)，合作才能取得成功。從總體上講，區(qū)域公共治理合作過(guò)程中，主要有兩個(gè)價(jià)值目標(biāo)，即公共價(jià)值目標(biāo)和局部?jī)r(jià)值目標(biāo)。公共價(jià)值目標(biāo)是區(qū)域整體性價(jià)值目標(biāo)，局部?jī)r(jià)值目標(biāo)則是地方或部門團(tuán)體追求的價(jià)值目標(biāo)。例如，優(yōu)化資源配置，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，增進(jìn)區(qū)域公共利益，是長(zhǎng)三角區(qū)域的公共價(jià)值目標(biāo)；而區(qū)域內(nèi)的各個(gè)行政區(qū)政府或部門機(jī)構(gòu)也有自己的目標(biāo)追求。從根本上講，公共價(jià)值目標(biāo)與區(qū)域中的每個(gè)地方、每個(gè)群體，甚至每個(gè)居民都密切相關(guān)。因此，從某種程度上講，公共價(jià)值目標(biāo)是局部?jī)r(jià)值目標(biāo)的重疊部分。不過(guò)，在區(qū)域公共治理實(shí)踐中，治理主體通常并不能妥善處理兩者之間的辯證關(guān)系，甚至為了謀求局部?jī)r(jià)值最大化而損害公共價(jià)值。例如，盡管國(guó)務(wù)院早已發(fā)布《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域規(guī)劃》，但是各個(gè)地方的發(fā)展規(guī)劃仍不能有效銜接，從一定程度上反映了長(zhǎng)三角區(qū)域合作中的價(jià)值目標(biāo)錯(cuò)位現(xiàn)象。在政府層面，由于長(zhǎng)三角區(qū)域各級(jí)地方政府都熱衷于成效比較明顯的經(jīng)濟(jì)合作，而對(duì)生態(tài)環(huán)保治理合作表現(xiàn)冷淡，積極性明顯不高。在社會(huì)層面，一些企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人為了追求利潤(rùn)最大化而排放污染物，破壞區(qū)域生態(tài)環(huán)境，無(wú)視區(qū)域公共價(jià)值目標(biāo)。合作主體公共意識(shí)不足，各自謀取自我利益最大化，通常導(dǎo)致區(qū)域公共治理合作開展不暢。
(三)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)偏位
隨著我國(guó)改革開放的深入推進(jìn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步發(fā)展，經(jīng)濟(jì)至上的功利主義思潮在社會(huì)中不斷蔓延，影響了人們的思想觀念，也導(dǎo)致社會(huì)價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化。當(dāng)前社會(huì)普遍以物化的經(jīng)濟(jì)利益作為衡量成敗得失的標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為考核主政官員的主要指標(biāo)，價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)功利化滲透于社會(huì)生活的各個(gè)方面。價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)功利化傾向就是以經(jīng)濟(jì)實(shí)用最大化作為價(jià)值衡量的主要標(biāo)準(zhǔn)，而輕視精神理念價(jià)值的重要意義，公共價(jià)值關(guān)懷不足，追求短期治理成果，缺少全面而長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光。長(zhǎng)三角區(qū)域治理合作中的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)偏位主要表現(xiàn)為：地方政府合作功利化現(xiàn)象嚴(yán)重，有利才合作，對(duì)政府應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)認(rèn)識(shí)不夠，忽視區(qū)域公共價(jià)值的意義，也欠缺對(duì)終極理想的關(guān)懷。例如，為了促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，長(zhǎng)三角區(qū)域各個(gè)城市都加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)力度，出臺(tái)優(yōu)惠政策招商引資，相互爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源，無(wú)視區(qū)域整體利益，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重同質(zhì)化，造成人、財(cái)、物的大量浪費(fèi)。
(四)價(jià)值思維匱乏
人類的社會(huì)行動(dòng)總受一定的思維方式支配，區(qū)域公共治理合作也不例外。一般地，人類思維方式分為實(shí)體思維和價(jià)值思維。實(shí)體思維把主體與客體、主觀與客觀割裂開來(lái)，孤立地、片面地、靜止地觀察世界。與實(shí)體思維不同，價(jià)值思維是一種屬人的、以主體尺度為根據(jù)的、多向度的個(gè)性化的主體性思維，它主張以聯(lián)系的、全面的和發(fā)展的眼光辯證地觀察世界，是主體向度的“關(guān)系思維”。就區(qū)域治理合作而言，價(jià)值思維應(yīng)該是以創(chuàng)造公共價(jià)值作為基礎(chǔ)，盡可能地謀求區(qū)域經(jīng)濟(jì)價(jià)值、文化價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值最大化，實(shí)現(xiàn)“幸福長(zhǎng)三角”之目的。不過(guò)，從目前長(zhǎng)三角區(qū)域治理合作的實(shí)際情況看，更多地還是表現(xiàn)為實(shí)體思維，欠缺價(jià)值思維。在長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)，不管是省級(jí)層面的蘇浙滬皖三省一市，還是市級(jí)層面的城市，基本上都把GDP數(shù)量增長(zhǎng)看作頭等大事，而缺少對(duì)區(qū)域內(nèi)的“現(xiàn)實(shí)的人”這一主體的關(guān)愛，城市發(fā)展規(guī)劃缺少區(qū)域整體統(tǒng)一性，各自為戰(zhàn)的局面沒有改變。例如筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在蘇浙兩省交界處(南潯鎮(zhèn)與七都鎮(zhèn)、震澤鎮(zhèn)之間)的一些公路上，還建有妨礙車輛往來(lái)的水泥墩和欄桿，這種現(xiàn)象在一定程度上反映了地方政府行政思維的封閉性，明顯不符合價(jià)值思維的開放性要求。
二、區(qū)域公共治理合作價(jià)值困境產(chǎn)生的原因
導(dǎo)致區(qū)域公共治理合作出現(xiàn)價(jià)值困境的因素是多方面的，但是總體而言，利益競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)值理性缺失，以及制度缺陷是關(guān)鍵性的因素。
(一)利益因素誘使
馬克思指出：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵4]生活于現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的人們都是基于一定的利益訴求進(jìn)行社會(huì)行動(dòng)的。長(zhǎng)三角區(qū)域治理合作中的價(jià)值共識(shí)不易達(dá)成，出現(xiàn)價(jià)值困境，經(jīng)濟(jì)因素是關(guān)鍵。從一定意義上講，政府、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人都是長(zhǎng)三角區(qū)域治理合作的主體，由于各自的社會(huì)地位和所處環(huán)境不同，利益訴求也不同。如果治理主體從自身利益最大化的角度考慮問(wèn)題，那么價(jià)值觀念也就會(huì)不同，所以也就難以形成共識(shí)。就政府而言，在省級(jí)層面存在蘇浙滬皖四個(gè)行政單位，各省市的資源稟賦、科技水平和區(qū)位優(yōu)勢(shì)有明顯不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也有差異，所以四省市地方政府考慮問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)也會(huì)不同，規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)自然不一樣，這就有可能影響價(jià)值共識(shí)的形成。在市級(jí)層面，長(zhǎng)三角區(qū)域所轄三十個(gè)城市，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差別較大，利益訴求也不同。長(zhǎng)三角區(qū)域合作進(jìn)行了近20年，一些治理問(wèn)題也協(xié)商了多年，卻沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，其中的緣由從根本上說(shuō)是利益使然。除了政府部門以外，企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和居民等都是長(zhǎng)三角區(qū)域合作的利益相關(guān)者，他們都有各自的利益訴求和價(jià)值目標(biāo)。在自身利益最大化驅(qū)使下，倘若不能有效協(xié)調(diào)主體之間的利益關(guān)系，勢(shì)必產(chǎn)生不良競(jìng)爭(zhēng)，影響合作進(jìn)展。
(二)價(jià)值理性缺失
從價(jià)值自身的角度看，區(qū)域公共治理合作的價(jià)值困境在于價(jià)值理性的缺失。理性是人類在認(rèn)識(shí)世界和改造世界的活動(dòng)中所表現(xiàn)出來(lái)的思維特征和行為方式。德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克思·韋伯把理性劃分為形式理性和實(shí)體理性，即工具理性與價(jià)值理性兩部分。在人類社會(huì)發(fā)展中，工具理性與價(jià)值理性都很重要，不可偏廢。工具理性崇尚科技，具有明顯的功利化傾向，謀求形式合理性，追求效率最大化。近代以來(lái)，科學(xué)技術(shù)的作用日益凸顯，極大地促進(jìn)了人類文明進(jìn)步，同時(shí)也使得人們對(duì)它頂禮膜拜，工具理性占據(jù)社會(huì)思想領(lǐng)域的統(tǒng)治地位，而價(jià)值理性被邊緣化，甚至被忽視。誠(chéng)然，工具理性有其合理性，人類社會(huì)發(fā)展也不能離開它。不過(guò)，如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)工具理性而忽視價(jià)值理性，那就是錯(cuò)誤的?？傮w看來(lái)，在長(zhǎng)三角區(qū)域公共治理合作中，存在重工具理性而輕價(jià)值理性的傾向，價(jià)值理性明顯缺失，主要表現(xiàn)為地方政府在合作治理中不能從區(qū)域公共價(jià)值角度考慮問(wèn)題，欠缺對(duì)公共性價(jià)值的深度思考，片面追求地方GDP的增長(zhǎng)，熱衷于各種經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的攀比，大搞形象工程，輕視生態(tài)環(huán)境和社會(huì)民主建設(shè)，對(duì)人民群眾急切關(guān)心的實(shí)際問(wèn)題關(guān)懷不夠。例如，早在20世紀(jì)90年代初期，太湖就爆發(fā)過(guò)嚴(yán)重藍(lán)藻，引發(fā)太湖治理問(wèn)題，但是在接下來(lái)的近10年時(shí)間里，太湖藍(lán)藻問(wèn)題并沒有成為長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)的中心議題。其中原因不難理解，就是大家都關(guān)注各自的經(jīng)濟(jì)利益，片面謀求本地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽視區(qū)域公共環(huán)境問(wèn)題。直到2007年5月，太湖藍(lán)藻事件爆發(fā)，引起中央領(lǐng)導(dǎo)高度重視，太湖流域水環(huán)境治理合作才得以有效開展?？傊瑑r(jià)值理性缺失會(huì)導(dǎo)致價(jià)值思維缺乏，進(jìn)而導(dǎo)致價(jià)值目標(biāo)錯(cuò)位和價(jià)值認(rèn)識(shí)偏差，造成區(qū)域公共治理合作共識(shí)難以取得實(shí)質(zhì)性效果。
(三)制度不完善
任何制度體系都體現(xiàn)著一定的價(jià)值理念和價(jià)值取向，而價(jià)值的貫徹落實(shí)也需要有效的制度做保障，兩者統(tǒng)一于社會(huì)行動(dòng)之中。同樣，在區(qū)域公共治理合作行動(dòng)中，價(jià)值與制度的關(guān)系也是密不可分的，地方政府之間合作價(jià)值共識(shí)的達(dá)成與落地，需要相應(yīng)的制度進(jìn)行保障，而制度缺失或者不合適宜，也會(huì)影響合作有效開展。從一定意義上講，當(dāng)前我國(guó)區(qū)域公共治理合作之所以出現(xiàn)價(jià)值困境，與制度體系不健全有很大關(guān)系。例如，盡管我國(guó)區(qū)域合作開展多年，但是至今還沒有出臺(tái)專門的法律規(guī)范，也沒有建立起有效的合作績(jī)效評(píng)價(jià)制度和獎(jiǎng)懲激勵(lì)制度。另外，由于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府管理體制中還存在“條塊分割”的矛盾，地方政府之間、各個(gè)政府部門之間，以及政府與社會(huì)之間缺乏必要的信息溝通，導(dǎo)致信息不對(duì)稱，出現(xiàn)信任危機(jī)，從而妨礙了區(qū)域公共治理合作開展。就長(zhǎng)三角區(qū)域而言，從行政關(guān)系看，該區(qū)域蘇浙滬皖四省市是平等關(guān)系，互不隸屬，并且各自都有管轄的行政區(qū)，每個(gè)行政區(qū)又包含若干具有不同利益訴求的轄區(qū)和行業(yè)部門。在缺少監(jiān)管條件下，一些地方政府部門或行業(yè)部門往往為了一己私利想方設(shè)法“搭便車”“尋租”，甚至人為妨礙交流合作，影響區(qū)域治理現(xiàn)代化的推進(jìn)。
三、破解區(qū)域治理合作價(jià)值困境的途徑
(一)重塑價(jià)值理念，積極培育區(qū)域合作共識(shí)
“價(jià)值觀是引導(dǎo)和判斷行為及政策的標(biāo)準(zhǔn)、原則及衡量尺度?！盵5]在長(zhǎng)三角區(qū)域治理合作中，價(jià)值理念具有重要作用。如果價(jià)值理念相異，觀點(diǎn)差別大，溝通協(xié)商就很困難，合作也無(wú)法真正取得成功。“當(dāng)意識(shí)形態(tài)共識(shí)很強(qiáng)時(shí)，機(jī)會(huì)主義就會(huì)受到限制。當(dāng)意識(shí)形態(tài)共識(shí)較弱時(shí)，合約成本就會(huì)較高，更多的精力將花在促進(jìn)制度變遷的努力上?！盵6]所以，要破解區(qū)域治理合作價(jià)值困境，首先必須加強(qiáng)宣傳教育，提高覺悟認(rèn)識(shí)，重塑區(qū)域合作價(jià)值理念。為此，首先，有關(guān)部門和組織要積極利用廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)等傳播媒介，采取人民群眾喜聞樂見的形式，以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為支撐，積極宣傳合作理念，培育互惠互利、合作共享的精神，增強(qiáng)區(qū)域合作價(jià)值共識(shí)，形塑命運(yùn)共同體價(jià)值觀，提高對(duì)區(qū)域合作重要性的認(rèn)識(shí)，在長(zhǎng)三角區(qū)域形成合作共贏的“場(chǎng)域”。其次，可以利用學(xué)校、社區(qū)講堂等場(chǎng)所，有針對(duì)性地加強(qiáng)對(duì)相關(guān)政府人員、企業(yè)主和社會(huì)民眾的培訓(xùn)教育，傳播法治知識(shí)，宣揚(yáng)合作共贏理念，培養(yǎng)合作共治意識(shí)。另外，政府部門、企業(yè)、社會(huì)組織和居民個(gè)人等治理主體也應(yīng)該自覺增強(qiáng)合作服務(wù)意識(shí)，積極參與區(qū)域治理合作，尤其是各級(jí)政府部門，要擯棄狹隘的地方保護(hù)主義觀念，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理主義行政方式，積極構(gòu)建以合作服務(wù)為核心的行政文化，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)，以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念為引領(lǐng)，堅(jiān)持正確的權(quán)力觀和政績(jī)觀，樹立整體意識(shí)、合作意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，加強(qiáng)區(qū)域治理信息交流共享，協(xié)調(diào)區(qū)域治理事務(wù)，推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展。
(二)構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制，奠定區(qū)域合作基礎(chǔ)
馬克思認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。利益問(wèn)題始終是影響長(zhǎng)三角區(qū)域治理合作的核心。在長(zhǎng)三角區(qū)域治理合作過(guò)程中，主體之間的協(xié)商談判和信息交流、合作組織的建構(gòu)以及制度的形成，基本上都是圍繞著一定利益進(jìn)行的?！肮餐娴膮f(xié)調(diào)機(jī)制與約束機(jī)制是長(zhǎng)三角一體化建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！盵7]解決區(qū)域治理合作中的價(jià)值困境問(wèn)題，必須妥善協(xié)調(diào)合作者的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源合理配置。從實(shí)際情況看，應(yīng)當(dāng)做好以下幾個(gè)方面的工作。
1.拓寬交流渠道，構(gòu)建暢通的利益表達(dá)機(jī)制
各級(jí)政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人等都是長(zhǎng)三角區(qū)域發(fā)展的利益相關(guān)者，在區(qū)域治理中都具有不可取代的重要地位，所以積極發(fā)揚(yáng)民主精神，尊重每個(gè)利益相關(guān)者的正當(dāng)利益訴求，使各個(gè)層面的利益能夠得到充分表達(dá)和照顧。為此，要健全法制，積極利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立、規(guī)范和拓寬利益表達(dá)和對(duì)話渠道，引導(dǎo)各個(gè)利益相關(guān)者以理性、合法的形式表達(dá)利益訴求，并通過(guò)一定程序把合理的利益訴求和建議整合到區(qū)域公共決策當(dāng)中去，使利益訴求能夠得到落地。
2.構(gòu)建政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推動(dòng)和社會(huì)參與的利益補(bǔ)償機(jī)制
利益補(bǔ)償就是對(duì)于在區(qū)域治理中的利益受損者給予對(duì)等的利益補(bǔ)償，它是利益均衡機(jī)制的中心環(huán)節(jié)。合作的基礎(chǔ)是互利共贏，所以要根據(jù)公平對(duì)等原則，受益者要對(duì)損益者給予補(bǔ)償，否則，很難達(dá)到相互合作。為此，利益補(bǔ)償需要在平等互利、公平公正的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，采取市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，把政府的宏觀調(diào)控和社會(huì)積極參與有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。例如，作為新安江下游的浙江省由于享受水資源帶來(lái)的益處，應(yīng)該對(duì)利益受損的處于上游的安徽省給予相應(yīng)的利益補(bǔ)償，而補(bǔ)償?shù)膶?duì)象主要是黃山等地的企業(yè)和農(nóng)民。在微觀層面，對(duì)于在社會(huì)生態(tài)環(huán)境治理中利益受損的企業(yè)和公民等利益相關(guān)者，要給予對(duì)等的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
(三)健全制度體系，保障區(qū)域合作有效實(shí)現(xiàn)
價(jià)值要發(fā)揮應(yīng)有作用，就需要通過(guò)制度實(shí)現(xiàn)落地，否則，價(jià)值只是虛無(wú)縹緲的美麗想像。制度是價(jià)值實(shí)現(xiàn)的有效載體，通過(guò)制定一定的制度，可以使合作價(jià)值理念得到正式表達(dá)和權(quán)威性確認(rèn)，從而在實(shí)際合作行動(dòng)中引導(dǎo)和規(guī)范主體的行為。著名社會(huì)行動(dòng)理論學(xué)家帕森斯認(rèn)為：“行動(dòng)作為一個(gè)過(guò)程，實(shí)際上就是將各種條件成分向著與規(guī)范一致的方向改變的過(guò)程?！盵8]法律制度能夠以剛性規(guī)定對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系和資源分配給予確定安排，減少不確定性預(yù)期，對(duì)區(qū)域治理合作具有指引作用。
在國(guó)家層面，全國(guó)人大等部門要制定有關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律規(guī)范。對(duì)于利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜的區(qū)域合作而言，中央出臺(tái)的權(quán)威性法規(guī)具有重要的調(diào)節(jié)作用。首先，要根據(jù)我國(guó)區(qū)域合作發(fā)展情況，修訂、完善《憲法》，在《憲法》中對(duì)區(qū)域合作治理中的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行明確說(shuō)明，厘清權(quán)責(zé)利關(guān)系，避免推諉扯皮現(xiàn)象。其二，盡快制定、頒布《跨行政區(qū)地方政府合作法》和《社會(huì)力量參與社會(huì)治理法》等一系列法律規(guī)范，對(duì)區(qū)域公共治理中政府之間的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行明確，對(duì)社會(huì)力量參與治理的方式和途徑等進(jìn)行規(guī)范。其三，要建立健全環(huán)保、旅游、市場(chǎng)和海洋等各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域的法律制度，對(duì)專業(yè)領(lǐng)域的合作治理進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明，確定合作的程序、步驟和方式等。
在地方層面，要健全區(qū)域合作組織機(jī)制，成立包含企業(yè)、社會(huì)組織和居民等在內(nèi)的區(qū)域事務(wù)協(xié)調(diào)委員會(huì)，根據(jù)實(shí)際情況制定本區(qū)域的法規(guī)制度。例如，長(zhǎng)三角區(qū)域可以成立長(zhǎng)三角區(qū)域事務(wù)協(xié)調(diào)委員會(huì)，在國(guó)家政策指導(dǎo)下規(guī)劃長(zhǎng)三角區(qū)域發(fā)展，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)法規(guī)建設(shè)，清理、審查不合時(shí)宜的規(guī)章制度，可以出臺(tái)《長(zhǎng)三角區(qū)域社會(huì)公共服務(wù)管理?xiàng)l例》和《長(zhǎng)三角區(qū)域政府績(jī)效考評(píng)辦法》等法規(guī)制度，健全財(cái)政管理和基金發(fā)展制度，完善領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)制度。另一方面，區(qū)域各級(jí)政府要在國(guó)家和區(qū)域法規(guī)基礎(chǔ)上，結(jié)合合作情況，制定相關(guān)的法律制度，保障法規(guī)制度的一致性，形成區(qū)域內(nèi)相對(duì)統(tǒng)一的法制環(huán)境，嚴(yán)格執(zhí)法，全面推進(jìn)依法行政。
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伲永貴
(阜陽(yáng)師范學(xué)院政法學(xué)院，安徽阜陽(yáng)236037)
隨著科技的飛速進(jìn)步以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，地區(qū)之間聯(lián)系愈加緊密，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)區(qū)域化態(tài)勢(shì)，與此同時(shí)，高度復(fù)雜性和高度不確定性的風(fēng)險(xiǎn)因素也隨之逐漸增多，跨界公共危機(jī)頻繁發(fā)生，使得區(qū)域公共治理問(wèn)題凸顯，區(qū)域合作成為必要。然而，近年來(lái)，盡管經(jīng)過(guò)不斷探索與發(fā)展，我國(guó)區(qū)域治理合作取得了較大進(jìn)步，但是總體而言，合作效果并不理想，還存在一些亟待解決的問(wèn)題。
從社會(huì)心理學(xué)的角度看，任何社會(huì)行動(dòng)都是基于一定的價(jià)值觀念而產(chǎn)生的，所以作為集體社會(huì)行動(dòng)的區(qū)域公共治理合作，雖然影響因素多種多樣，但是從根本上講，價(jià)值問(wèn)題是最關(guān)鍵的因素。價(jià)值貫穿于整個(gè)合作行動(dòng)之中，作為內(nèi)在尺度，必然對(duì)治理主體的觀念形成和社會(huì)活動(dòng)產(chǎn)生影響作用。因此，探討我國(guó)區(qū)域公共治理合作的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，尋找破解區(qū)域合作價(jià)值困境之道，不僅具有重要的理論意義，而且具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。
一、我國(guó)區(qū)域公共治理合作中的價(jià)值困境表現(xiàn)
美國(guó)學(xué)者約翰·D·多納林和理查德·J·澤克豪澤認(rèn)為，共享裁量權(quán)是合作治理的標(biāo)志特征。[1]所以，區(qū)域公共治理合作，一般就是指區(qū)域內(nèi)的政府、社會(huì)組織、私人部門和公民個(gè)人等治理主體，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益最大化，在區(qū)域公共事務(wù)治理中，以平等協(xié)商的方式進(jìn)行的共享裁量權(quán)的集體行動(dòng)。
價(jià)值是一個(gè)被廣泛應(yīng)用于日常生活、工作和科學(xué)研究的詞語(yǔ)，涵義豐富。李秀林等學(xué)者認(rèn)為：“價(jià)值不是某種實(shí)體，而是主體和客體之間特定的關(guān)系，即客體以其屬性滿足主體需要和主體需要被客體滿足的效益關(guān)系?！盵2]從深層考察看，區(qū)域治理合作行動(dòng)必然蘊(yùn)含一定的價(jià)值意識(shí)，踐行一定的價(jià)值理念，追求一定的價(jià)值目標(biāo)，體現(xiàn)一定的價(jià)值取向。“價(jià)值既決定著整個(gè)世界的意義，也決定著每個(gè)人、每個(gè)事件和每種行為的意義?！盵3]價(jià)值表示“應(yīng)當(dāng)如何”的狀態(tài)，對(duì)區(qū)域治理合作的生成、發(fā)展都產(chǎn)生重要的指引和規(guī)范作用。
長(zhǎng)三角區(qū)域蘇浙滬皖三省一市，地緣相攘，人緣相親，經(jīng)濟(jì)相融，人員往來(lái)頻繁，近年來(lái)合作治理成效較為顯著。不過(guò)，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，長(zhǎng)三角區(qū)域治理合作還存在諸多問(wèn)題。從價(jià)值層面看，主要表現(xiàn)為區(qū)域治理合作中價(jià)值理念沖突、價(jià)值目標(biāo)錯(cuò)位、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)偏位和價(jià)值思維匱乏等幾個(gè)方面。
(一)價(jià)值理念沖突
長(zhǎng)三角區(qū)域三省一市地理區(qū)位不同，資源稟賦存在差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈現(xiàn)不平衡性，上海經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，社會(huì)發(fā)展水平較高，蘇浙兩省稍微次之，而安徽省則與其他地區(qū)有明顯差距。這種情況使得各方對(duì)區(qū)域合作的價(jià)值期待并不相同。對(duì)于上海而言，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，環(huán)保意識(shí)較強(qiáng)，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的時(shí)候優(yōu)先考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求，參與合作的首要目的是防治環(huán)境污染，保障資源能源供給，擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模，提高自身競(jìng)爭(zhēng)力。而對(duì)于蘇浙皖，尤其對(duì)安徽省而言，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是頭等大事，所以參與合作的首要目的則是利用發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)勢(shì)資源，促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。參與區(qū)域合作的價(jià)值理念不同，或者說(shuō)參與合作的出發(fā)點(diǎn)不同，勢(shì)必影響合作的效果。另外，從治理主體的視角看，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，政府部門服務(wù)合作意識(shí)較強(qiáng)，而內(nèi)地一些地方政府部門官僚作風(fēng)較為濃重，思想守舊，公共精神不足，服務(wù)理念不強(qiáng)，這也嚴(yán)重妨礙了合作的有效開展。
(二)價(jià)值目標(biāo)錯(cuò)位
價(jià)值目標(biāo)是影響合作共識(shí)達(dá)成的重要因素。只有價(jià)值目標(biāo)一致，合作各方才有可能形成共識(shí)，合作才能取得成功。從總體上講，區(qū)域公共治理合作過(guò)程中，主要有兩個(gè)價(jià)值目標(biāo)，即公共價(jià)值目標(biāo)和局部?jī)r(jià)值目標(biāo)。公共價(jià)值目標(biāo)是區(qū)域整體性價(jià)值目標(biāo)，局部?jī)r(jià)值目標(biāo)則是地方或部門團(tuán)體追求的價(jià)值目標(biāo)。例如，優(yōu)化資源配置，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，增進(jìn)區(qū)域公共利益，是長(zhǎng)三角區(qū)域的公共價(jià)值目標(biāo)；而區(qū)域內(nèi)的各個(gè)行政區(qū)政府或部門機(jī)構(gòu)也有自己的目標(biāo)追求。從根本上講，公共價(jià)值目標(biāo)與區(qū)域中的每個(gè)地方、每個(gè)群體，甚至每個(gè)居民都密切相關(guān)。因此，從某種程度上講，公共價(jià)值目標(biāo)是局部?jī)r(jià)值目標(biāo)的重疊部分。不過(guò)，在區(qū)域公共治理實(shí)踐中，治理主體通常并不能妥善處理兩者之間的辯證關(guān)系，甚至為了謀求局部?jī)r(jià)值最大化而損害公共價(jià)值。例如，盡管國(guó)務(wù)院早已發(fā)布《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域規(guī)劃》，但是各個(gè)地方的發(fā)展規(guī)劃仍不能有效銜接，從一定程度上反映了長(zhǎng)三角區(qū)域合作中的價(jià)值目標(biāo)錯(cuò)位現(xiàn)象。在政府層面，由于長(zhǎng)三角區(qū)域各級(jí)地方政府都熱衷于成效比較明顯的經(jīng)濟(jì)合作，而對(duì)生態(tài)環(huán)保治理合作表現(xiàn)冷淡，積極性明顯不高。在社會(huì)層面，一些企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人為了追求利潤(rùn)最大化而排放污染物，破壞區(qū)域生態(tài)環(huán)境，無(wú)視區(qū)域公共價(jià)值目標(biāo)。合作主體公共意識(shí)不足，各自謀取自我利益最大化，通常導(dǎo)致區(qū)域公共治理合作開展不暢。
(三)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)偏位
隨著我國(guó)改革開放的深入推進(jìn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步發(fā)展，經(jīng)濟(jì)至上的功利主義思潮在社會(huì)中不斷蔓延，影響了人們的思想觀念，也導(dǎo)致社會(huì)價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化。當(dāng)前社會(huì)普遍以物化的經(jīng)濟(jì)利益作為衡量成敗得失的標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為考核主政官員的主要指標(biāo)，價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)功利化滲透于社會(huì)生活的各個(gè)方面。價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)功利化傾向就是以經(jīng)濟(jì)實(shí)用最大化作為價(jià)值衡量的主要標(biāo)準(zhǔn)，而輕視精神理念價(jià)值的重要意義，公共價(jià)值關(guān)懷不足，追求短期治理成果，缺少全面而長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光。長(zhǎng)三角區(qū)域治理合作中的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)偏位主要表現(xiàn)為：地方政府合作功利化現(xiàn)象嚴(yán)重，有利才合作，對(duì)政府應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)認(rèn)識(shí)不夠，忽視區(qū)域公共價(jià)值的意義，也欠缺對(duì)終極理想的關(guān)懷。例如，為了促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，長(zhǎng)三角區(qū)域各個(gè)城市都加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)力度，出臺(tái)優(yōu)惠政策招商引資，相互爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源，無(wú)視區(qū)域整體利益，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重同質(zhì)化，造成人、財(cái)、物的大量浪費(fèi)。
(四)價(jià)值思維匱乏
人類的社會(huì)行動(dòng)總受一定的思維方式支配，區(qū)域公共治理合作也不例外。一般地，人類思維方式分為實(shí)體思維和價(jià)值思維。實(shí)體思維把主體與客體、主觀與客觀割裂開來(lái)，孤立地、片面地、靜止地觀察世界。與實(shí)體思維不同，價(jià)值思維是一種屬人的、以主體尺度為根據(jù)的、多向度的個(gè)性化的主體性思維，它主張以聯(lián)系的、全面的和發(fā)展的眼光辯證地觀察世界，是主體向度的“關(guān)系思維”。就區(qū)域治理合作而言，價(jià)值思維應(yīng)該是以創(chuàng)造公共價(jià)值作為基礎(chǔ)，盡可能地謀求區(qū)域經(jīng)濟(jì)價(jià)值、文化價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值最大化，實(shí)現(xiàn)“幸福長(zhǎng)三角”之目的。不過(guò)，從目前長(zhǎng)三角區(qū)域治理合作的實(shí)際情況看，更多地還是表現(xiàn)為實(shí)體思維，欠缺價(jià)值思維。在長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)，不管是省級(jí)層面的蘇浙滬皖三省一市，還是市級(jí)層面的城市，基本上都把GDP數(shù)量增長(zhǎng)看作頭等大事，而缺少對(duì)區(qū)域內(nèi)的“現(xiàn)實(shí)的人”這一主體的關(guān)愛，城市發(fā)展規(guī)劃缺少區(qū)域整體統(tǒng)一性，各自為戰(zhàn)的局面沒有改變。例如筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在蘇浙兩省交界處(南潯鎮(zhèn)與七都鎮(zhèn)、震澤鎮(zhèn)之間)的一些公路上，還建有妨礙車輛往來(lái)的水泥墩和欄桿，這種現(xiàn)象在一定程度上反映了地方政府行政思維的封閉性，明顯不符合價(jià)值思維的開放性要求。
二、區(qū)域公共治理合作價(jià)值困境產(chǎn)生的原因
導(dǎo)致區(qū)域公共治理合作出現(xiàn)價(jià)值困境的因素是多方面的，但是總體而言，利益競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)值理性缺失，以及制度缺陷是關(guān)鍵性的因素。
(一)利益因素誘使
馬克思指出：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵4]生活于現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的人們都是基于一定的利益訴求進(jìn)行社會(huì)行動(dòng)的。長(zhǎng)三角區(qū)域治理合作中的價(jià)值共識(shí)不易達(dá)成，出現(xiàn)價(jià)值困境，經(jīng)濟(jì)因素是關(guān)鍵。從一定意義上講，政府、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人都是長(zhǎng)三角區(qū)域治理合作的主體，由于各自的社會(huì)地位和所處環(huán)境不同，利益訴求也不同。如果治理主體從自身利益最大化的角度考慮問(wèn)題，那么價(jià)值觀念也就會(huì)不同，所以也就難以形成共識(shí)。就政府而言，在省級(jí)層面存在蘇浙滬皖四個(gè)行政單位，各省市的資源稟賦、科技水平和區(qū)位優(yōu)勢(shì)有明顯不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也有差異，所以四省市地方政府考慮問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)也會(huì)不同，規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)自然不一樣，這就有可能影響價(jià)值共識(shí)的形成。在市級(jí)層面，長(zhǎng)三角區(qū)域所轄三十個(gè)城市，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差別較大，利益訴求也不同。長(zhǎng)三角區(qū)域合作進(jìn)行了近20年，一些治理問(wèn)題也協(xié)商了多年，卻沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，其中的緣由從根本上說(shuō)是利益使然。除了政府部門以外，企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和居民等都是長(zhǎng)三角區(qū)域合作的利益相關(guān)者，他們都有各自的利益訴求和價(jià)值目標(biāo)。在自身利益最大化驅(qū)使下，倘若不能有效協(xié)調(diào)主體之間的利益關(guān)系，勢(shì)必產(chǎn)生不良競(jìng)爭(zhēng)，影響合作進(jìn)展。
(二)價(jià)值理性缺失
從價(jià)值自身的角度看，區(qū)域公共治理合作的價(jià)值困境在于價(jià)值理性的缺失。理性是人類在認(rèn)識(shí)世界和改造世界的活動(dòng)中所表現(xiàn)出來(lái)的思維特征和行為方式。德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克思·韋伯把理性劃分為形式理性和實(shí)體理性，即工具理性與價(jià)值理性兩部分。在人類社會(huì)發(fā)展中，工具理性與價(jià)值理性都很重要，不可偏廢。工具理性崇尚科技，具有明顯的功利化傾向，謀求形式合理性，追求效率最大化。近代以來(lái)，科學(xué)技術(shù)的作用日益凸顯，極大地促進(jìn)了人類文明進(jìn)步，同時(shí)也使得人們對(duì)它頂禮膜拜，工具理性占據(jù)社會(huì)思想領(lǐng)域的統(tǒng)治地位，而價(jià)值理性被邊緣化，甚至被忽視。誠(chéng)然，工具理性有其合理性，人類社會(huì)發(fā)展也不能離開它。不過(guò)，如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)工具理性而忽視價(jià)值理性，那就是錯(cuò)誤的?？傮w看來(lái)，在長(zhǎng)三角區(qū)域公共治理合作中，存在重工具理性而輕價(jià)值理性的傾向，價(jià)值理性明顯缺失，主要表現(xiàn)為地方政府在合作治理中不能從區(qū)域公共價(jià)值角度考慮問(wèn)題，欠缺對(duì)公共性價(jià)值的深度思考，片面追求地方GDP的增長(zhǎng)，熱衷于各種經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的攀比，大搞形象工程，輕視生態(tài)環(huán)境和社會(huì)民主建設(shè)，對(duì)人民群眾急切關(guān)心的實(shí)際問(wèn)題關(guān)懷不夠。例如，早在20世紀(jì)90年代初期，太湖就爆發(fā)過(guò)嚴(yán)重藍(lán)藻，引發(fā)太湖治理問(wèn)題，但是在接下來(lái)的近10年時(shí)間里，太湖藍(lán)藻問(wèn)題并沒有成為長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)的中心議題。其中原因不難理解，就是大家都關(guān)注各自的經(jīng)濟(jì)利益，片面謀求本地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽視區(qū)域公共環(huán)境問(wèn)題。直到2007年5月，太湖藍(lán)藻事件爆發(fā)，引起中央領(lǐng)導(dǎo)高度重視，太湖流域水環(huán)境治理合作才得以有效開展?？傊瑑r(jià)值理性缺失會(huì)導(dǎo)致價(jià)值思維缺乏，進(jìn)而導(dǎo)致價(jià)值目標(biāo)錯(cuò)位和價(jià)值認(rèn)識(shí)偏差，造成區(qū)域公共治理合作共識(shí)難以取得實(shí)質(zhì)性效果。
(三)制度不完善
任何制度體系都體現(xiàn)著一定的價(jià)值理念和價(jià)值取向，而價(jià)值的貫徹落實(shí)也需要有效的制度做保障，兩者統(tǒng)一于社會(huì)行動(dòng)之中。同樣，在區(qū)域公共治理合作行動(dòng)中，價(jià)值與制度的關(guān)系也是密不可分的，地方政府之間合作價(jià)值共識(shí)的達(dá)成與落地，需要相應(yīng)的制度進(jìn)行保障，而制度缺失或者不合適宜，也會(huì)影響合作有效開展。從一定意義上講，當(dāng)前我國(guó)區(qū)域公共治理合作之所以出現(xiàn)價(jià)值困境，與制度體系不健全有很大關(guān)系。例如，盡管我國(guó)區(qū)域合作開展多年，但是至今還沒有出臺(tái)專門的法律規(guī)范，也沒有建立起有效的合作績(jī)效評(píng)價(jià)制度和獎(jiǎng)懲激勵(lì)制度。另外，由于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府管理體制中還存在“條塊分割”的矛盾，地方政府之間、各個(gè)政府部門之間，以及政府與社會(huì)之間缺乏必要的信息溝通，導(dǎo)致信息不對(duì)稱，出現(xiàn)信任危機(jī)，從而妨礙了區(qū)域公共治理合作開展。就長(zhǎng)三角區(qū)域而言，從行政關(guān)系看，該區(qū)域蘇浙滬皖四省市是平等關(guān)系，互不隸屬，并且各自都有管轄的行政區(qū)，每個(gè)行政區(qū)又包含若干具有不同利益訴求的轄區(qū)和行業(yè)部門。在缺少監(jiān)管條件下，一些地方政府部門或行業(yè)部門往往為了一己私利想方設(shè)法“搭便車”“尋租”，甚至人為妨礙交流合作，影響區(qū)域治理現(xiàn)代化的推進(jìn)。
三、破解區(qū)域治理合作價(jià)值困境的途徑
(一)重塑價(jià)值理念，積極培育區(qū)域合作共識(shí)
“價(jià)值觀是引導(dǎo)和判斷行為及政策的標(biāo)準(zhǔn)、原則及衡量尺度?！盵5]在長(zhǎng)三角區(qū)域治理合作中，價(jià)值理念具有重要作用。如果價(jià)值理念相異，觀點(diǎn)差別大，溝通協(xié)商就很困難，合作也無(wú)法真正取得成功。“當(dāng)意識(shí)形態(tài)共識(shí)很強(qiáng)時(shí)，機(jī)會(huì)主義就會(huì)受到限制。當(dāng)意識(shí)形態(tài)共識(shí)較弱時(shí)，合約成本就會(huì)較高，更多的精力將花在促進(jìn)制度變遷的努力上?！盵6]所以，要破解區(qū)域治理合作價(jià)值困境，首先必須加強(qiáng)宣傳教育，提高覺悟認(rèn)識(shí)，重塑區(qū)域合作價(jià)值理念。為此，首先，有關(guān)部門和組織要積極利用廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)等傳播媒介，采取人民群眾喜聞樂見的形式，以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為支撐，積極宣傳合作理念，培育互惠互利、合作共享的精神，增強(qiáng)區(qū)域合作價(jià)值共識(shí)，形塑命運(yùn)共同體價(jià)值觀，提高對(duì)區(qū)域合作重要性的認(rèn)識(shí)，在長(zhǎng)三角區(qū)域形成合作共贏的“場(chǎng)域”。其次，可以利用學(xué)校、社區(qū)講堂等場(chǎng)所，有針對(duì)性地加強(qiáng)對(duì)相關(guān)政府人員、企業(yè)主和社會(huì)民眾的培訓(xùn)教育，傳播法治知識(shí)，宣揚(yáng)合作共贏理念，培養(yǎng)合作共治意識(shí)。另外，政府部門、企業(yè)、社會(huì)組織和居民個(gè)人等治理主體也應(yīng)該自覺增強(qiáng)合作服務(wù)意識(shí)，積極參與區(qū)域治理合作，尤其是各級(jí)政府部門，要擯棄狹隘的地方保護(hù)主義觀念，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理主義行政方式，積極構(gòu)建以合作服務(wù)為核心的行政文化，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)，以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念為引領(lǐng)，堅(jiān)持正確的權(quán)力觀和政績(jī)觀，樹立整體意識(shí)、合作意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，加強(qiáng)區(qū)域治理信息交流共享，協(xié)調(diào)區(qū)域治理事務(wù)，推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展。
(二)構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制，奠定區(qū)域合作基礎(chǔ)
馬克思認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。利益問(wèn)題始終是影響長(zhǎng)三角區(qū)域治理合作的核心。在長(zhǎng)三角區(qū)域治理合作過(guò)程中，主體之間的協(xié)商談判和信息交流、合作組織的建構(gòu)以及制度的形成，基本上都是圍繞著一定利益進(jìn)行的?！肮餐娴膮f(xié)調(diào)機(jī)制與約束機(jī)制是長(zhǎng)三角一體化建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！盵7]解決區(qū)域治理合作中的價(jià)值困境問(wèn)題，必須妥善協(xié)調(diào)合作者的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源合理配置。從實(shí)際情況看，應(yīng)當(dāng)做好以下幾個(gè)方面的工作。
1.拓寬交流渠道，構(gòu)建暢通的利益表達(dá)機(jī)制
各級(jí)政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人等都是長(zhǎng)三角區(qū)域發(fā)展的利益相關(guān)者，在區(qū)域治理中都具有不可取代的重要地位，所以積極發(fā)揚(yáng)民主精神，尊重每個(gè)利益相關(guān)者的正當(dāng)利益訴求，使各個(gè)層面的利益能夠得到充分表達(dá)和照顧。為此，要健全法制，積極利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立、規(guī)范和拓寬利益表達(dá)和對(duì)話渠道，引導(dǎo)各個(gè)利益相關(guān)者以理性、合法的形式表達(dá)利益訴求，并通過(guò)一定程序把合理的利益訴求和建議整合到區(qū)域公共決策當(dāng)中去，使利益訴求能夠得到落地。
2.構(gòu)建政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推動(dòng)和社會(huì)參與的利益補(bǔ)償機(jī)制
利益補(bǔ)償就是對(duì)于在區(qū)域治理中的利益受損者給予對(duì)等的利益補(bǔ)償，它是利益均衡機(jī)制的中心環(huán)節(jié)。合作的基礎(chǔ)是互利共贏，所以要根據(jù)公平對(duì)等原則，受益者要對(duì)損益者給予補(bǔ)償，否則，很難達(dá)到相互合作。為此，利益補(bǔ)償需要在平等互利、公平公正的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，采取市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，把政府的宏觀調(diào)控和社會(huì)積極參與有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。例如，作為新安江下游的浙江省由于享受水資源帶來(lái)的益處，應(yīng)該對(duì)利益受損的處于上游的安徽省給予相應(yīng)的利益補(bǔ)償，而補(bǔ)償?shù)膶?duì)象主要是黃山等地的企業(yè)和農(nóng)民。在微觀層面，對(duì)于在社會(huì)生態(tài)環(huán)境治理中利益受損的企業(yè)和公民等利益相關(guān)者，要給予對(duì)等的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
(三)健全制度體系，保障區(qū)域合作有效實(shí)現(xiàn)
價(jià)值要發(fā)揮應(yīng)有作用，就需要通過(guò)制度實(shí)現(xiàn)落地，否則，價(jià)值只是虛無(wú)縹緲的美麗想像。制度是價(jià)值實(shí)現(xiàn)的有效載體，通過(guò)制定一定的制度，可以使合作價(jià)值理念得到正式表達(dá)和權(quán)威性確認(rèn)，從而在實(shí)際合作行動(dòng)中引導(dǎo)和規(guī)范主體的行為。著名社會(huì)行動(dòng)理論學(xué)家帕森斯認(rèn)為：“行動(dòng)作為一個(gè)過(guò)程，實(shí)際上就是將各種條件成分向著與規(guī)范一致的方向改變的過(guò)程?！盵8]法律制度能夠以剛性規(guī)定對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系和資源分配給予確定安排，減少不確定性預(yù)期，對(duì)區(qū)域治理合作具有指引作用。
在國(guó)家層面，全國(guó)人大等部門要制定有關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律規(guī)范。對(duì)于利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜的區(qū)域合作而言，中央出臺(tái)的權(quán)威性法規(guī)具有重要的調(diào)節(jié)作用。首先，要根據(jù)我國(guó)區(qū)域合作發(fā)展情況，修訂、完善《憲法》，在《憲法》中對(duì)區(qū)域合作治理中的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行明確說(shuō)明，厘清權(quán)責(zé)利關(guān)系，避免推諉扯皮現(xiàn)象。其二，盡快制定、頒布《跨行政區(qū)地方政府合作法》和《社會(huì)力量參與社會(huì)治理法》等一系列法律規(guī)范，對(duì)區(qū)域公共治理中政府之間的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行明確，對(duì)社會(huì)力量參與治理的方式和途徑等進(jìn)行規(guī)范。其三，要建立健全環(huán)保、旅游、市場(chǎng)和海洋等各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域的法律制度，對(duì)專業(yè)領(lǐng)域的合作治理進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明，確定合作的程序、步驟和方式等。
在地方層面，要健全區(qū)域合作組織機(jī)制，成立包含企業(yè)、社會(huì)組織和居民等在內(nèi)的區(qū)域事務(wù)協(xié)調(diào)委員會(huì)，根據(jù)實(shí)際情況制定本區(qū)域的法規(guī)制度。例如，長(zhǎng)三角區(qū)域可以成立長(zhǎng)三角區(qū)域事務(wù)協(xié)調(diào)委員會(huì)，在國(guó)家政策指導(dǎo)下規(guī)劃長(zhǎng)三角區(qū)域發(fā)展，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)法規(guī)建設(shè)，清理、審查不合時(shí)宜的規(guī)章制度，可以出臺(tái)《長(zhǎng)三角區(qū)域社會(huì)公共服務(wù)管理?xiàng)l例》和《長(zhǎng)三角區(qū)域政府績(jī)效考評(píng)辦法》等法規(guī)制度，健全財(cái)政管理和基金發(fā)展制度，完善領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)制度。另一方面，區(qū)域各級(jí)政府要在國(guó)家和區(qū)域法規(guī)基礎(chǔ)上，結(jié)合合作情況，制定相關(guān)的法律制度，保障法規(guī)制度的一致性，形成區(qū)域內(nèi)相對(duì)統(tǒng)一的法制環(huán)境，嚴(yán)格執(zhí)法，全面推進(jìn)依法行政。
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