楊 慶 楊 鵬

內(nèi)容提要：隨著高技術(shù)裝備的廣泛運(yùn)用，越來越多的承包商投入美軍主導(dǎo)的各戰(zhàn)場，成為美軍應(yīng)急保障的重要方式之一。但美軍承包商在阿富汗和伊拉克戰(zhàn)爭中的應(yīng)急保障暴露出承包商失控、應(yīng)急合同失察、軍民溝通失暢等問題。究其根源，主要是承包商逐利性的本質(zhì)作祟、監(jiān)管采辦合同的力度不夠、官商形成固有的利益鏈條所致。美軍應(yīng)急承包問題對(duì)于我軍實(shí)施軍民一體化保障的啟示，主要包括注重核心保障能力建設(shè)、完善應(yīng)急保障合同簽約和履約機(jī)制、建立專業(yè)的應(yīng)急承包管理團(tuán)隊(duì)。

近二十年來，隨著各種高新技術(shù)裝備的運(yùn)用，越來越多的承包商投入美軍主導(dǎo)的各戰(zhàn)場。當(dāng)一線保障人員因需求過高超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，美軍通常會(huì)采取應(yīng)急承包的方式。但與平時(shí)承包不同，處于復(fù)雜多變戰(zhàn)場環(huán)境下，應(yīng)急承包方式也暴露出一些新的特點(diǎn)和問題，在伊拉克和阿富汗戰(zhàn)爭中尤為突出。其教訓(xùn)，對(duì)健全和完善我軍未來軍民一體化保障模式具有一定啟示意義。

一、美軍戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急承包暴露的問題

由于美軍在伊拉克和阿富汗戰(zhàn)場中處于巨大優(yōu)勢，應(yīng)急承包大多在相對(duì)穩(wěn)定可控的環(huán)境下進(jìn)行，未出現(xiàn)因保障不力而造成戰(zhàn)場失利的重大事故。但看似保障有力的戰(zhàn)績背后，仍然存在一些問題。

（一）承包商失控，引發(fā)越界履職風(fēng)險(xiǎn)

美軍在伊拉克和阿富汗行動(dòng)中的承包商雇員人數(shù)超過了26萬，且80%為本地人或第三國公民，保障支出的52%的資金付給了22家私人承包商。在最需要的六項(xiàng)產(chǎn)品和服務(wù)中，80%由承包商完成。這種對(duì)承包商的過度依賴，導(dǎo)致緊急狀態(tài)下美軍承包商承擔(dān)了很多本應(yīng)由政府雇員履行的職能，造成諸多隱患。

一是削弱了官方機(jī)構(gòu)獨(dú)立執(zhí)行任務(wù)的能力。比如，美軍習(xí)慣于依賴承包商獲取專業(yè)技能和技術(shù)意見，減少了正規(guī)部隊(duì)?wèi)?yīng)急條件下鍛煉提高處置能力的機(jī)會(huì)，而這種能力正是實(shí)戰(zhàn)所必備。加之軍方人員輪換頻繁，在相應(yīng)崗位上，承包商往往成為最具經(jīng)驗(yàn)的操作者，使其隱蔽性地獲得了許多行動(dòng)控制權(quán)。

二是阻礙了承包商的良性競爭。阿富汗戰(zhàn)爭期間，美軍要求快速為武裝承包商配備4名校官。但人員遲遲不到位，使得這期間宙斯盾公司一直擁有掌管潛在競爭者行為的決策權(quán)。用承包商來幫助管理其他承包商，勢必導(dǎo)致壟斷行為。2009年，美軍批準(zhǔn)了國際科學(xué)應(yīng)用公司行使政府職能，包括后續(xù)投標(biāo)的合同準(zhǔn)備要求等，大大增加了承包行為中潛在的浪費(fèi)或權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)。

三是增加了失泄密帶來的損失。合同商自身不具備防護(hù)能力，保密意識(shí)薄弱，一旦暴露目標(biāo)，敵方便可利用其竊取情報(bào)或?qū)嵤┬畔⒐?，甚至主?dòng)派遣特工滲透利誘。2011年3月，洛克西德·馬丁公司等數(shù)家承包商就遭遇黑客入侵，導(dǎo)致大量涉密信息泄露。顯而易見，承包商越界履職程度愈深，失泄密造成的損失愈加嚴(yán)重。

（二）應(yīng)急合同失察，導(dǎo)致浪費(fèi)和低效

在對(duì)承包商保障的管理進(jìn)程中，合同簽約是最重要環(huán)節(jié)。但各部門并未采取必要措施，以保證合同能履約。

一是需求提報(bào)不明確。政府在授予合同前，沒有提供詳細(xì)需求，致使承包商利用這一漏洞漫天要價(jià)，或是要求政府為不必要的服務(wù)買單。伊拉克行動(dòng)中，大量不確定合同造成了巨大浪費(fèi)。美國駐阿富汗部隊(duì)稱：“供貨商要求的費(fèi)用足以讓他們?cè)谧赓U第一年就能收回80%采購成本?！?/p>

二是過度關(guān)注核心指標(biāo)。如“斯特瑞克”戰(zhàn)車的保障中，項(xiàng)目管理辦公室購買了“作戰(zhàn)戰(zhàn)備完好性90%以上”這一核心指標(biāo)，并未跟蹤實(shí)際行駛里程和庫存等其他關(guān)鍵指標(biāo)，導(dǎo)致保障效費(fèi)比極低，約3.359億美元經(jīng)費(fèi)用于采購過多的備件庫存。

三是競標(biāo)環(huán)節(jié)落實(shí)不力。通過合理競爭，美國陸軍部簽署了許多合同，但之后每個(gè)任務(wù)訂單長達(dá)十年無人競標(biāo)，甚至還出現(xiàn)過不通過競標(biāo)就與一個(gè)國際公司簽訂14億美元用于伊拉克警察訓(xùn)練的情況。2004年，國防后勤局能源部門嚴(yán)重失職，認(rèn)為采購已完成競標(biāo)，并未對(duì)國際石油貿(mào)易公司索要的價(jià)格作細(xì)致的成本分析，導(dǎo)致支付的2億美元遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出成本。因分包合同也出現(xiàn)了許多問題，分包商們都對(duì)賄賂和回扣習(xí)以為常，時(shí)常發(fā)生工程缺陷和攜款潛逃等情況，嚴(yán)重阻礙了美軍在任務(wù)區(qū)的后勤保障進(jìn)度。

（三）軍民溝通失暢，造成任務(wù)進(jìn)程遲滯

承包商保障任務(wù)，由美軍戰(zhàn)區(qū)保障司令部以《執(zhí)行任務(wù)說明》形式，按照層級(jí)關(guān)系下達(dá)。該說明的語言風(fēng)格近似于律師公文，籠統(tǒng)用語較多，晦澀難懂且易生誤解。因戰(zhàn)場不確定因素多，實(shí)際任務(wù)不可能完全符合官方手冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)。如果應(yīng)急任務(wù)中未列入《執(zhí)行任務(wù)說明》，則必須提供“技術(shù)指導(dǎo)函”或“行政變更函”。而這兩種函的審批或長達(dá)數(shù)月，極大延緩了保障實(shí)施的進(jìn)程。承包商甚至以“手冊(cè)上沒有明確該任務(wù)”為由拒絕提供服務(wù)，致使一些應(yīng)急保障任務(wù)難以順利實(shí)施。

二、美軍戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急承包問題背后的根源

上述美軍戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急承包出現(xiàn)的諸多問題，分析其根源主要有以下幾點(diǎn)。

（一）承包商逐利性的本質(zhì)作祟

承包商本身以盈利為目的，追求目標(biāo)短期化，以致以次充好、囤積居奇、推諉拖沓的案例層出不窮，甚至出現(xiàn)在戰(zhàn)場高危狀態(tài)下違約的情況。有的承包商難以適應(yīng)復(fù)雜多變的戰(zhàn)時(shí)保障環(huán)境，即便是人身安全和基本生活可以得到保障，但仍不免出現(xiàn)臨陣脫逃、雇員跳槽甚至辭職、關(guān)鍵崗位突發(fā)人荒等狀況；還有的承包商對(duì)軍事規(guī)則、軍種文化、辦事程序缺乏應(yīng)有的了解，和軍方溝通不順暢，也不具備在復(fù)雜戰(zhàn)場環(huán)境下的應(yīng)變能力。要求商人像軍人一樣具有大局觀和使命感是不現(xiàn)實(shí)的。軍方?jīng)]有對(duì)其潛在違約行為進(jìn)行預(yù)判預(yù)防，容易在緊急關(guān)頭陷入被動(dòng)處境。

（二）監(jiān)管采辦合同的力度不夠

戰(zhàn)時(shí)部隊(duì)后勤外包風(fēng)險(xiǎn)存在較強(qiáng)的隱蔽性、突發(fā)性。管理決策者往往受制于知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的不足，不能預(yù)判情況變化，難以在簽訂合同時(shí)把所有問題都納入條款中。不完善的合同自然會(huì)增加承包的成本，也會(huì)助長承包商的投機(jī)行為。合同缺少戰(zhàn)時(shí)特殊應(yīng)對(duì)機(jī)制，容易導(dǎo)致軍方對(duì)承包商戰(zhàn)時(shí)的違約行為無能為力，被迫接受承包商苛刻的條件；合同缺少常態(tài)化的競爭機(jī)制，會(huì)導(dǎo)致保障采購定點(diǎn)“終身制”，影響供給質(zhì)量，也會(huì)造成部隊(duì)核心能力下降，被長期“鎖定”于外包合同中。

（三）官商形成固有的利益鏈條

作為市場經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的資本主義國家，美國給予了企業(yè)充分的自由度，政府不直接干預(yù)市場，在全球范圍內(nèi)實(shí)行“公私合作”的力度最大、范圍最廣。作為巨大利益集團(tuán)，美國國防承包商已經(jīng)滲透進(jìn)各領(lǐng)域各層面。美國政府通過軍售支持國防承包商，既可以回報(bào)“政治獻(xiàn)金”的支持，又可以滿足國防產(chǎn)業(yè)所在地的經(jīng)濟(jì)訴求。白宮、國會(huì)和承包商形成了穩(wěn)固的“鐵三角”。正如尼克松所說，“每一個(gè)項(xiàng)目都受到一個(gè)特殊利益集團(tuán)的操縱，反過來，這個(gè)利益集團(tuán)又和掌握著錢包鑰匙的那些有勢力的國會(huì)議員們有著千絲萬縷的聯(lián)系”。這種特殊的利益裙帶關(guān)系，撐大了承包商的胃口，也使國防產(chǎn)業(yè)成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。比如，總部位于新加坡的格倫亞洲海上防務(wù)公司，曾用金錢與美色誘惑美海軍高官，從中獲得美海軍動(dòng)向及競爭對(duì)手報(bào)價(jià)等情報(bào)，以便其利用美海軍?？科溥\(yùn)營港口之機(jī)，收取超額服務(wù)費(fèi)。

三、美軍戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急承包問題的幾點(diǎn)啟示

隨著我國軍民融合深度發(fā)展，承包商將在軍事行動(dòng)中發(fā)揮越來越多的作用。美軍戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急承包問題，對(duì)于我軍推進(jìn)軍民一體化保障的改革具有一定的啟示意義。

（一）注重核心保障能力建設(shè)

為避免承包商的缺陷風(fēng)險(xiǎn)和核心業(yè)務(wù)鎖定風(fēng)險(xiǎn)，軍隊(duì)不能單靠外界“一包了之”，必須牢牢把握核心保障能力。我軍推行軍民一體化保障起步較晚，在早期階段，有必要通過承包商臨時(shí)保障過渡，特別是武器系統(tǒng)的軟件保障，對(duì)承制單位存有很大依賴性。但在后續(xù)任務(wù)中，應(yīng)逐步向建制保障轉(zhuǎn)化，把建設(shè)軍隊(duì)建制保障核心能力作為重中之重，地方承包商只作為后備力量。在20世紀(jì)90年代，美軍的維修力量過度依賴承包商，為回歸建制保障，美軍通過控制合同商保障經(jīng)費(fèi)分配份額，實(shí)現(xiàn)對(duì)承包商保障規(guī)模的控制。因此，為培養(yǎng)核心保障力量，我軍可推廣“跟產(chǎn)培訓(xùn)”做法，即與承包商建立人才培養(yǎng)戰(zhàn)略合作關(guān)系，選派技術(shù)骨干走進(jìn)裝備研發(fā)廠家、生產(chǎn)一線學(xué)習(xí)專業(yè)技術(shù)。各軍種應(yīng)建立核心保障能力確定和審查制度，確保應(yīng)急任務(wù)中隨時(shí)擁有“拉得動(dòng)、跟得上、靠得住”的保障專業(yè)隊(duì)伍。

（二）完善應(yīng)急保障合同簽約和履約機(jī)制

將應(yīng)急合同簽約部門提升至與情報(bào)、規(guī)劃、作戰(zhàn)部門同等位置。建立一個(gè)專門的應(yīng)急合同簽約辦公室，任命一名高級(jí)官員加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急保障的規(guī)劃、籌備和資源配置。

一是堅(jiān)持原則性。應(yīng)急性合同在符合戰(zhàn)斗力標(biāo)準(zhǔn)的前提下，不僅要約定一般性的法律條款，還要約定盡可能具體明確的工作范圍。特別是應(yīng)列出合同終止條款，詳細(xì)規(guī)定在應(yīng)急狀態(tài)下發(fā)生不作為事件的違約金。凡屬軍隊(duì)專用性強(qiáng)、保密度高的應(yīng)急性保障，一律禁止外包。

二是突出競爭性。通過尋求機(jī)會(huì)，將成本類合同轉(zhuǎn)化為固定價(jià)格類合同。固定價(jià)格類合同可以擴(kuò)大資質(zhì)承包商的合伙經(jīng)營范圍，使那些運(yùn)營系統(tǒng)并不滿足成本類合同標(biāo)準(zhǔn)的承包商也可加入其中，激勵(lì)承包商良性有序競標(biāo)。還可以實(shí)施服務(wù)保證金制度（在合同款中定比去除服務(wù)保證金，完成任務(wù)后再支付）、獎(jiǎng)勵(lì)金制度、續(xù)約競爭制度等多重制衡和激勵(lì)機(jī)制，限制應(yīng)急任務(wù)訂單的執(zhí)行時(shí)間，確保應(yīng)急承包中實(shí)現(xiàn)高效保障。

三是把握靈活性。授權(quán)合同簽訂軍官/軍代表，允許其與承包商和戰(zhàn)場指揮官協(xié)調(diào)，根據(jù)不斷變化的任務(wù)需求來變更合同。至于合同中制定什么樣的績效標(biāo)準(zhǔn)，如何達(dá)到績效標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)給予承包商根據(jù)自身能力來界定其權(quán)力范疇，而不是苛刻地干涉控制。凡涉及戰(zhàn)場特殊需求的應(yīng)急合同簽約，應(yīng)組織跨部門交流，既關(guān)注核心指標(biāo)，又兼顧次要指標(biāo)。

（三）建立專業(yè)的應(yīng)急承包管理團(tuán)隊(duì)

建立應(yīng)急承包指揮部，負(fù)責(zé)提供更集中的合同保障與管理系統(tǒng)，同時(shí)負(fù)責(zé)調(diào)整政策法規(guī)，提升管理效率，培訓(xùn)軍隊(duì)人員如何管理合同商工作人員，并注意積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，通過打造共享信息平臺(tái)，積極推廣試點(diǎn)。下屬的骨干隊(duì)伍，必須具備任務(wù)相關(guān)專業(yè)技術(shù)、財(cái)務(wù)、法律、軍事、后勤等知識(shí)，具備軍民融合信息收集能力、組織和加工原始信息能力、信息傳輸能力，并明確應(yīng)履行的職能。

一是資質(zhì)審查。深入調(diào)查承包商政治信譽(yù)、綜合保障實(shí)力、應(yīng)急保障能力等必備條件，制定承包商清單，并及時(shí)更新；公開承包商檔案，利用地方行業(yè)協(xié)會(huì)的市場信用評(píng)價(jià)機(jī)制，審查承包商的市場信譽(yù)、項(xiàng)目管理能力、提供后續(xù)服務(wù)的連續(xù)性，將不合格者納入黑名單。

二是增進(jìn)共識(shí)。設(shè)立由具有執(zhí)行權(quán)力的軍地雙方組成的中間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，一旦在應(yīng)急狀態(tài)下發(fā)生爭端，可減少審批程序，以最快的方式解決分歧。建立承包商培育機(jī)制，組織承包商參加軍演，加強(qiáng)承包商對(duì)于軍隊(duì)制度法規(guī)、安全防護(hù)和軍用公文表述的理解能力。注重運(yùn)用多種方式對(duì)承包商開展愛國擁軍教育，增進(jìn)文化認(rèn)同，增強(qiáng)其職業(yè)認(rèn)同感、自豪感，以及建設(shè)國防的使命責(zé)任感。

三是跟蹤評(píng)估。確定專職人員負(fù)責(zé)應(yīng)急行動(dòng)的采購管理和對(duì)承包商的監(jiān)督，建立監(jiān)管部門責(zé)任制，對(duì)應(yīng)急承包商的各階段各領(lǐng)域?qū)嵤┏浞止芾?，防止玩忽職守、漫天要價(jià)、越界履職等問題發(fā)生；組織獨(dú)立的第三方力量對(duì)承包商履職情況進(jìn)行跟蹤統(tǒng)計(jì)，將評(píng)價(jià)結(jié)果納入后續(xù)保障決策中，加大承包商的誠信成本；注重保留可替換的承包商，當(dāng)預(yù)判現(xiàn)有承包商在急難險(xiǎn)重任務(wù)下不能繼續(xù)提供服務(wù)時(shí)，應(yīng)要求上級(jí)迅速啟動(dòng)替代方案。