張家睿，張淑娥，殷東，樊立華，黃穎，翟春城，石磊，孫濤*

政策被視為由一系列基本單元工具合理組織、搭配而構(gòu)建，且能夠體現(xiàn)決策層的公共政策價(jià)值和理念。因此，政策工具成為政府、政策決策者及實(shí)施者實(shí)際采用或潛在意義上可能采用的、實(shí)現(xiàn)一個(gè)或者更多政策目標(biāo)的顯性手段［1］。作為連接政策目標(biāo)與結(jié)果之間的橋梁與紐帶，政策工具是目前落實(shí)國家公共政策的一種更科學(xué)、有效的方法。政策工具理論以其具有的強(qiáng)大解釋力和廣泛應(yīng)用性，已被政策科學(xué)的研究學(xué)者奉如圭臬，廣泛應(yīng)用于財(cái)政與金融、環(huán)境、教育及醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域［2］。推動(dòng)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉是中國醫(yī)改的關(guān)鍵靶點(diǎn)，然而，醫(yī)改出臺(tái)的相關(guān)政策法規(guī)并未充分發(fā)揮出開源、引流及節(jié)流等既定功能。因此，基于政策工具視角下，本文對(duì)激勵(lì)我國衛(wèi)生資源下沉的政策文本進(jìn)行分析，以期深入洞悉當(dāng)前衛(wèi)生資源下沉激勵(lì)政策體系的特點(diǎn)、規(guī)律及趨勢，深挖政策中存在的過溢、缺失與沖突等“痛點(diǎn)”，給予未來的政策出臺(tái)提供一些啟發(fā)。

1 激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉政策文本樣本的選擇

本文遵循內(nèi)容分析法的基本步驟，對(duì)涉及激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉內(nèi)容的政策文本進(jìn)行樣本選擇。以“優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉、激勵(lì)政策分析”為關(guān)鍵詞，通過政府門戶網(wǎng)站（國務(wù)院、國家衛(wèi)生健康委員會(huì)及國家發(fā)展和改革委員會(huì)等）和中國改革信息庫等渠道進(jìn)行檢索。選取原則為：（1）權(quán)威發(fā)文機(jī)構(gòu)來源，包括國務(wù)院相關(guān)部委及其直屬機(jī)構(gòu)；（2）焦點(diǎn)示范改革省市，包括浙江省，福建省三明市、安徽省蚌埠市；（3）政策文件可獲得性，在醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革過程中公開頒布的，囊括優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉相關(guān)內(nèi)容的法律法規(guī)、規(guī)劃、意見、辦法、通知及工作安排等權(quán)威性強(qiáng)，能夠表達(dá)政府政策的文件。最終遴選出有效政策樣本30份（見表1）。檢索時(shí)間為2009年1月—2018年12月。

2 激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉政策的分析框架

圖1 我國激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉的政策分類框架Figure 1 Policy classification framework for incentivizing the allocation of high-quality health resources to primary healthcare institutions in China

2.1 X維度：激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉的基本政策工具采用ROTHWELL［3］的分類模型，將激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉的基本政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型3類（見圖1）。并將3種政策工具簡化為激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉政策分析框架的X維度。（1）供給型政策工具：主要表現(xiàn)為激勵(lì)衛(wèi)生資源下沉的相關(guān)政策或措施對(duì)實(shí)際下沉行為的推動(dòng)力。一方面，通過給予下級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)資金、培訓(xùn)、人才、技術(shù)、信息等相關(guān)要素的支持，不斷加強(qiáng)其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才隊(duì)伍建設(shè)、信息化建設(shè)等；另一方面，將優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源依據(jù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)功能定位合理均衡分配，旨在有效增加并合理配置我國優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源總量，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源的整合共享，提高醫(yī)療服務(wù)體系的整體效能。供給型政策工具主要包括界定組織功能定位、鼓勵(lì)多元辦醫(yī)、強(qiáng)化機(jī)構(gòu)間的教育培訓(xùn)與技術(shù)幫扶效果、建設(shè)信息平臺(tái)等工具。（2）需求型政策工具：主要表現(xiàn)為激勵(lì)衛(wèi)生資源下沉的相關(guān)政策或措施對(duì)實(shí)際下沉行為的拉動(dòng)力，具體是指政府通過醫(yī)保差異化支付、擴(kuò)大基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)藥品目錄、開展家庭醫(yī)生簽約服務(wù)及推廣中醫(yī)藥適宜技術(shù)等措施和手段，以最大化拉動(dòng)公眾基層就診需求，釋放基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)吸引力。需求型政策工具主要包括醫(yī)保制度、藥事改革、整合醫(yī)療、傳統(tǒng)醫(yī)藥服務(wù)等工具。（3）環(huán)境型政策工具：作用于整個(gè)醫(yī)療服務(wù)體系，主要表現(xiàn)為激勵(lì)衛(wèi)生資源下沉的相關(guān)政策對(duì)下沉實(shí)施效果的影響，包括政府通過一系列政策調(diào)控，如《關(guān)于推進(jìn)分級(jí)診療制度建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕70號(hào)）和《醫(yī)師執(zhí)業(yè)注冊管理辦法》（中華人民共和國國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)令第13號(hào)）等為推動(dòng)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生物力、人力等資源的下沉提供了有力的制度環(huán)境與政策空間。環(huán)境型政策工具可細(xì)分為法規(guī)管制、體制機(jī)制、部門協(xié)作、監(jiān)督管理、資源配置、政策宣傳與營銷等工具，旨在為優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉提供法規(guī)、監(jiān)管、補(bǔ)助與津貼、社會(huì)輿論等方面的支持。相比而言，供給型和需求型政策工具能夠起到直接推動(dòng)作用，環(huán)境型政策工具則主要體現(xiàn)為間接影響作用。

2.2 Y維度：激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉的核心競爭力實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉，勢必要注重開發(fā)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)自身內(nèi)在的資源基礎(chǔ)、組織運(yùn)行及管理機(jī)制等核心競爭力。本文將其歸結(jié)為財(cái)政投入、醫(yī)技能力和服務(wù)質(zhì)量3個(gè)方面。不同政策作用于不同方面，產(chǎn)生的效果亦有所不同，本研究將以上3類核心競爭力要素簡化為激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉政策分析框架的Y維度。

2.3 Z維度：激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉政策的作用靶點(diǎn)制定激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉的政策目的是夯實(shí)基層衛(wèi)生力量，加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與區(qū)域中心醫(yī)院之間的資源流轉(zhuǎn)，重構(gòu)不合理的資源配置結(jié)構(gòu)。因此其作用領(lǐng)域也是優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉政策分析過程中需要考慮的因素。本文參照“三級(jí)預(yù)防”保健網(wǎng)，將優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉的政策作用靶點(diǎn)劃分為：預(yù)防篩查、診斷治療及康復(fù)保健，并將其作為激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉政策分析框架的Z維度。

2.4 激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉的政策體系三維分析框架本文對(duì)基本政策工具劃分后，在供給、需求和環(huán)境型政策工具維度下，繼續(xù)將激勵(lì)我國優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉的30條相關(guān)政策與優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉核心競爭力激活和政策作用靶點(diǎn)兩方面進(jìn)行結(jié)合，經(jīng)過梳理、判斷和歸類，最終構(gòu)建了激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉政策的三維分析框架（見圖2）。

3 激勵(lì)我國優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉政策分析框架的應(yīng)用

圖2 激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉政策的三維分析框架Figure 2 Three-dimensional analysis framework of incentive policies for allocating high-quality health resources to primary healthcare institutions in China

3.1 政策工具識(shí)別與歸納 首先，對(duì)政策文本進(jìn)行編碼和信息提取。在系統(tǒng)瀏覽各政策文本后發(fā)現(xiàn)其最多為三級(jí)標(biāo)題，故對(duì)其進(jìn)行編碼的形式為政策文本編號(hào)-一級(jí)標(biāo)題-二級(jí)標(biāo)題-三級(jí)標(biāo)題（1-1-1-1），進(jìn)而形成激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉政策工具的具體條款分析編碼表（見表2），從中提取與激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉主題高度相關(guān)的政策條款。其次，對(duì)提取的具體政策條款進(jìn)行歸納并規(guī)范其政策工具名稱，然后將14個(gè)政策工具分別歸屬到需求型、供給型和環(huán)境型3類政策工具類別內(nèi)。本文以基本政策工具維度為分析主線，以優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉核心競爭力和政策作用靶點(diǎn)為輔助維度，根據(jù)編碼表，按照X-Y-Z三維分析框架中的類目分別進(jìn)行歸類量化統(tǒng)計(jì)，通過計(jì)算不同類型政策工具使用的頻數(shù)，分析三維框架下政策工具總體使用情況與組合狀況（見表3、圖3）。需要說明的是，所有抽取的內(nèi)容分析單元都體現(xiàn)了政策工具信息，可以在政策工具類型維度上歸類，但并非所有的政策工具都能夠體現(xiàn)機(jī)構(gòu)核心競爭力和政策作用靶點(diǎn)類型信息，故對(duì)以上兩個(gè)維度的政策工具歸類統(tǒng)計(jì)時(shí)總數(shù)并不等同于所抽取的文本分析單元的數(shù)量總和。

圖3 激活機(jī)構(gòu)核心競爭力和政策作用靶點(diǎn)在政策分類框架上的分布Figure 3 Distribution of activating institutions' core competitiveness and policy targets in the policy classification framework

表2 激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉文本樣本選擇Table 2 Selected incentive policies for allocating high-quality health resources to primary healthcare institutions in China

3.2 頻數(shù)統(tǒng)計(jì)與維度分析

3.2.1 X維度結(jié)果統(tǒng)計(jì)與原因分析 在對(duì)政策工具內(nèi)容分析單元進(jìn)行編碼的基礎(chǔ)上，對(duì)30條政策共計(jì)150項(xiàng)自制編碼在不同維度下進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)（見表3）。結(jié)果顯示，環(huán)境型政策工具應(yīng)用較多，占61.3%（92/150），供給型政策工具占比24.7%（37/150），需求型政策工具應(yīng)用比例較低，僅占14.0%（21/150）。

供給型政策工具中，培訓(xùn)幫扶與信息平臺(tái)應(yīng)用頻率相對(duì)較高，分別占32.4%（12/37）和27.0%（10/37）。結(jié)果提示，我國在推進(jìn)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉過程中，傾向采用傳幫帶教方式，幫扶基層提升自我競爭力。同時(shí)，信息平臺(tái)建設(shè)成為促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源下沉的熱門手段，如以中日友好醫(yī)院遠(yuǎn)程醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)為代表的遠(yuǎn)程醫(yī)療協(xié)作網(wǎng)是由公立醫(yī)院面向基層、邊遠(yuǎn)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供遠(yuǎn)程醫(yī)療、遠(yuǎn)程教學(xué)、遠(yuǎn)程培訓(xùn)等服務(wù)，從而促進(jìn)資源縱向流動(dòng)，大大提高優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源可及性和醫(yī)療服務(wù)整體效率。而多元辦醫(yī)和功能定位政策工具應(yīng)用較低，各占供給型政策工具的18.9%（7/37）與21.6%（8/37）?？赡芤?yàn)槲覈?dāng)前多元辦醫(yī)和多元共治格局尚未形成，多元辦醫(yī)制度空間仍有待進(jìn)一步釋放。清晰的自發(fā)式組織功能定位是激勵(lì)優(yōu)質(zhì)資源下沉和建立分級(jí)診療秩序的必要前提，各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)項(xiàng)目缺乏清晰的界限，醫(yī)療服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)缺乏梯度劃分，造成供給端醫(yī)療服務(wù)雜糅，不利于患者合理分流。

需求型政策工具中，傳統(tǒng)醫(yī)藥服務(wù)政策工具僅占需求型工具的14.3%（3/21）。中醫(yī)藥發(fā)展政策內(nèi)容雖能夠起到方向指引和目標(biāo)設(shè)立的作用，卻因缺乏具體實(shí)施細(xì)則，可操作性欠佳。政府雖然支持發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)，但在人才培養(yǎng)、中醫(yī)特色補(bǔ)償項(xiàng)目、財(cái)政補(bǔ)償額度上仍欠缺努力。一些效用較好的成藥與院內(nèi)制劑未納入醫(yī)保目錄，對(duì)中藥知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重視程度也有待提高［4］。我國中醫(yī)藥相關(guān)政策在復(fù)興中醫(yī)文化、中醫(yī)人才培養(yǎng)、中醫(yī)藥學(xué)術(shù)創(chuàng)新等方面仍有許多亟待完善之處［5］。

環(huán)境型政策工具中，體制機(jī)制與法規(guī)管制相比其他工具應(yīng)用更為頻繁，分別占22.8%（21/92）與21.7%（20/92）。由此可見，強(qiáng)制類政策工具被廣泛采納。采取自上而下的控制方式成為激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉的主要推力，這與熊燁［6］對(duì)我國醫(yī)改政策工具應(yīng)用的研究結(jié)果基本一致。然而，我國公立醫(yī)院的投資方是政府［7］，基于合法性視角，公立醫(yī)院特別是區(qū)域中心醫(yī)院有責(zé)任和義務(wù)為該區(qū)域內(nèi)的居民提供均等有效的醫(yī)療服務(wù)，并按照此目標(biāo)平衡地配置醫(yī)療資源。當(dāng)前的政策中，例如醫(yī)聯(lián)體，其構(gòu)成并非區(qū)域中心醫(yī)院與基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)之間的“自由戀愛”，而是壓力型體制主導(dǎo)下的醫(yī)療衛(wèi)生體制改革。衛(wèi)生政策中以強(qiáng)制類政策工具為主導(dǎo)的壓力型體制成為激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉的主要策略，機(jī)構(gòu)缺乏內(nèi)生性動(dòng)力，導(dǎo)致部分政策目標(biāo)被機(jī)構(gòu)策略性或選擇性執(zhí)行而降低了政策效果。

3.2.2 雙維度結(jié)果統(tǒng)計(jì)與問題分析 在基本政策工具維度分析的基礎(chǔ)上，引入優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉核心競爭力和政策作用靶點(diǎn)維度影響因素，得到政策工具的雙維度分布統(tǒng)計(jì)結(jié)果，以此用于分析X-Y、X-Z兩維度之間的交互關(guān)系。如圖3A所示，激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉相關(guān)政策提供了包括財(cái)政投入、醫(yī)技能力及服務(wù)質(zhì)量在內(nèi)的全面扶持。其中，相比之下，以服務(wù)質(zhì)量領(lǐng)域的政策應(yīng)用更為頻繁（43.8%），如：在2016和2018年相繼出臺(tái)《醫(yī)療質(zhì)量管理辦法》（中華人民共和國國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)令第10號(hào)）與《關(guān)于堅(jiān)持以人民健康為中心推動(dòng)醫(yī)療服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》（國衛(wèi)醫(yī)發(fā)〔2018〕29號(hào)），表明國家不僅重視優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉體量，如今更是著眼于其在利用過程中的質(zhì)量和效率。此外，圖3B條款分布也顯示出了較強(qiáng)的針對(duì)性，大部分條文集中在診斷治療（60.0%）方面，其次是預(yù)防篩查（33.3%）方面，涉及最少的是康復(fù)保?。?.7%）?？梢?，長期以來，我國“重醫(yī)療、輕保健”存在嚴(yán)重的路徑依賴。醫(yī)療仍被視為當(dāng)前核心要?jiǎng)?wù)，激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉的政策重點(diǎn)依舊偏向與診療相關(guān)的服務(wù)保障。而當(dāng)前由于老齡化和疾病譜的改變，公眾對(duì)康復(fù)、保健、護(hù)理、健康教育等服務(wù)的客觀需求與日俱增?？紤]到在健康需求與健康政策、制度供給之間的時(shí)空遲滯性，尤其是在康復(fù)保健等領(lǐng)域占比過低甚至未曾涉及，亟須進(jìn)一步開展實(shí)踐調(diào)研、政策仿真、政策出臺(tái)與落實(shí)。

表3 各基本政策工具維度下條目統(tǒng)計(jì)Table 3 Items of the dimensions of basic policy tools

4 單維度政策工具問題分析與政策建議

4.1 適度弱化或降低強(qiáng)制類環(huán)境型政策工具的使用頻率 當(dāng)前我國仍以環(huán)境型政策工具為主激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉，且大部分單純依靠政府行政力量推行，主要使用了規(guī)范型、權(quán)威型、象征與勸誡型工具。因此，易導(dǎo)致“規(guī)制過度而激勵(lì)不足”，掣肘政策作用的發(fā)揮。且政府各部門慣有的“多龍治水”下的分散式管理體制缺乏政策間的有機(jī)銜接，未能建立持續(xù)緊密的政策對(duì)話［8］。因此，一方面，可適當(dāng)調(diào)整環(huán)境型政策工具的比例，減少“發(fā)包式、高壓式”政策供給，在優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源配置中適當(dāng)增加市場化工具的應(yīng)用，以便提升各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)外部競爭的感知，促發(fā)自主性從而不斷優(yōu)化機(jī)構(gòu)內(nèi)部結(jié)構(gòu)與功能［9］。結(jié)合既往“權(quán)威-服從式”的科層式實(shí)踐秩序，在中央和地方級(jí)行政部門之間的博弈下，出現(xiàn)了選擇性執(zhí)行和共謀式執(zhí)行等情形。正所謂“上有政策，下有對(duì)策”，單純寄希望于看似完備的強(qiáng)制類環(huán)境型政策工具，還不足以迫使所有主體言聽計(jì)從。因此，建議由“政府單向?qū)娸敵鲂畔ⅰ钡南笳髋c勸誡型范式，逐步向“關(guān)注各主體接受信息的效率”和“政府與公眾雙方互動(dòng)關(guān)系”轉(zhuǎn)移，以增強(qiáng)政策工具的適配性［10］。另一方面，在政策內(nèi)容設(shè)計(jì)邏輯上，引入市場、社會(huì)公眾和媒體等多元主體參與，提升政策協(xié)同程度，拓寬主體參與政策制定的空間，增加政策系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)張力。建議增補(bǔ)系統(tǒng)變革型工具，以整體性治理理念打破衛(wèi)生資源下沉途徑中的主體、組織、制度、信息和資金間壁壘，為社會(huì)組織進(jìn)行賦權(quán)增能，滿足公眾多樣化的健康需求，讓公眾“用腳投票”［11］。

4.2 增加供給型與需求型政策工具的應(yīng)用頻率 當(dāng)前，在激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉過程中，政策工具與公眾多層次健康需求的精準(zhǔn)對(duì)接能力較弱。鑒于此，未來需重視需求型政策工具的拉動(dòng)作用，強(qiáng)化供給型政策工具的鏈接功能。建議全面提升需求型政策工具中的醫(yī)保制度、藥事改革、整合醫(yī)療、傳統(tǒng)醫(yī)藥類政策工具應(yīng)用頻率，該措施利于與公眾形成情境和認(rèn)知上的共鳴，以便達(dá)成政策目標(biāo)的共識(shí)，提升政策的靶向精準(zhǔn)度。另一方面，基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過增加功能定位、多元辦醫(yī)、重視全科醫(yī)學(xué)人才教育等供給型政策工具的應(yīng)用，關(guān)注政府、公立醫(yī)院、民營醫(yī)院等不同利益相關(guān)者之間的權(quán)利和利益平衡，打破政策參與主體之間的僵化對(duì)立，找尋利益黏合點(diǎn)，達(dá)成政策合意，從而重新審視政策方案，以提高其帶動(dòng)性和輻射性［12］。針對(duì)三級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源的“堰塞湖式”存量固化和基層優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生人力資源“死水般”的增量不足，亟須漸進(jìn)式引導(dǎo)合理引流，促進(jìn)人員流動(dòng)和優(yōu)化結(jié)構(gòu)配置。同時(shí)，建議賦能基層機(jī)構(gòu)，給予政策空間，如開放基層健康服務(wù)機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入、賦予基層健康服務(wù)市場經(jīng)濟(jì)利益空間、賦予全科醫(yī)生健康“守門人”法定權(quán)利。只有基層具有利益空間，擁有跟上級(jí)醫(yī)院談判的權(quán)力和條件，才能吸引優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生人力資源內(nèi)心理性下沉。

4.3 探索政策工具間優(yōu)化組合以提高共時(shí)互動(dòng)效能由于外部環(huán)境的復(fù)雜性、不確定性及與其他政策領(lǐng)域間掣肘，在選擇激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉的政策工具時(shí)，應(yīng)摒棄“放之四海而皆準(zhǔn)”的傳統(tǒng)觀念，需注重激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生人力資源政策工具的生命周期，進(jìn)行及時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整、更新與創(chuàng)新，并與實(shí)際應(yīng)用的時(shí)空?qǐng)鼍跋囫詈稀Ａ硪环矫?，不斷加?qiáng)激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉相關(guān)政策工具的價(jià)值理性屬性研究，明確各種政策工具的類型、特征、適用條件等，為其合理選擇與應(yīng)用提供理論支持。此外，為擺脫單一政策工具在解決實(shí)際問題時(shí)的乏力，各類政策工具應(yīng)協(xié)同互補(bǔ)，加強(qiáng)政策參與主體間溝通與協(xié)作，結(jié)合優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉實(shí)踐與自身特點(diǎn)，確定構(gòu)建衛(wèi)生資源有效配置的政策工具箱。擺脫單一治理工具即可“藥到病除”的思維束縛，在設(shè)計(jì)實(shí)施時(shí)注重政策工具箱內(nèi)的整合效應(yīng)，尋求多種政策工具間的優(yōu)化組合。

綜上所述，激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉政策工具的制定與選擇將對(duì)醫(yī)改實(shí)施產(chǎn)生重要影響。我國當(dāng)前仍面臨著政策需要與政策供給間矛盾所導(dǎo)致的政策能力僵化現(xiàn)象，進(jìn)而限制了政策工具的能動(dòng)性。因此，應(yīng)綜合衡量政策工具的制定與選取，力求適應(yīng)性與延續(xù)性兼具，傳統(tǒng)與創(chuàng)新并存。在我國激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉的政策體系框架中，政策工具的符號(hào)價(jià)值既可以被理解為政府的行動(dòng)信號(hào)，也能彰顯出廣泛的集體意識(shí)呼喚。依托于以符號(hào)為中心的工具家族，積極采用多邊性、激勵(lì)性、指標(biāo)性及關(guān)注個(gè)人和溝通的多種政策工具［13］。在明確評(píng)價(jià)主體、對(duì)象、目的、標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值內(nèi)涵等內(nèi)容下，進(jìn)一步完善下沉政策的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)在問題并適時(shí)調(diào)整政策工具的選擇和內(nèi)容結(jié)構(gòu)，以保障全部政策工具的有效性、可行性及政策對(duì)象的可接受性。加強(qiáng)對(duì)其政策執(zhí)行過程中的跟蹤評(píng)估和監(jiān)督，避免產(chǎn)生政策僵化執(zhí)行、遲緩執(zhí)行、變相執(zhí)行和截取執(zhí)行等削弱政策工具實(shí)施力度的行為［14］。最后，強(qiáng)力刺激不可取，順勢而為最可嘉。因激勵(lì)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源下沉涉及場域廣闊，利益主體眾多，政策對(duì)象呈現(xiàn)出多重選擇偏好，必須循序漸進(jìn)、通盤考慮，避免急躁冒進(jìn)和脫離實(shí)際，搭建起結(jié)構(gòu)合理、體系完善的政策供給平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)在多種政策工具之間的優(yōu)化組合和協(xié)同互補(bǔ)。

作者貢獻(xiàn)：張家睿、孫濤負(fù)責(zé)文章的構(gòu)思與設(shè)計(jì)；張淑娥、樊立華負(fù)責(zé)文章的可行性分析；張家睿、翟春城、石磊負(fù)責(zé)文獻(xiàn)收集；張家睿、張淑娥、石磊負(fù)責(zé)文獻(xiàn)整理；張家睿負(fù)責(zé)撰寫論文；殷東、孫濤負(fù)責(zé)論文的修訂；張淑娥、黃穎負(fù)責(zé)英文的修訂；翟春城、石磊負(fù)責(zé)文章的質(zhì)量控制及審校；樊立華、孫濤對(duì)文章整體負(fù)責(zé)，監(jiān)督管理。

本文無利益沖突