張麗萍

摘要 ? ?自2014年以來，東至縣開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，取得了顯著成效，實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，為保障農(nóng)民合法權(quán)益和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。本文介紹了東至縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的總體概況，概述了取得的成效，總結(jié)了開展確權(quán)工作的體會(huì)，指出了存在的問題，提出了建議，以期為相關(guān)人員提供參考。

關(guān)鍵詞 ? ?農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán);確權(quán);登記;頒證;現(xiàn)狀;體會(huì);建議

中圖分類號(hào) ? ?F740 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 ? ?A

文章編號(hào) ? 1007-5739（2019）20-0258-02 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）

自2014年以來，根據(jù)省委、省政府統(tǒng)一部署，在省、市“確權(quán)辦”的有力調(diào)度和精心指導(dǎo)下，通過多方合力、上下聯(lián)動(dòng)，東至縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作扎實(shí)有序推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。

1 ? ?東至縣確權(quán)工作總體概況

東至縣隸屬池州市，位于安徽省西南部、八百里皖江南岸之首，國土面積3 261 km2，人口54.8萬人，轄15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、234個(gè)行政村、17個(gè)社區(qū)居委會(huì)，是典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)大縣。全縣耕地二調(diào)面積5.8萬hm2，二輪承包面積3.55萬hm2，此次農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作共涉及232個(gè)村（居）、3 455個(gè)村民小組、116 013個(gè)農(nóng)戶。全縣共確權(quán)面積5.09萬hm2，其中農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)面積4.67萬hm2，村集體確權(quán)面積4 193.33 hm2;確權(quán)農(nóng)戶數(shù)11.601 3萬戶，確權(quán)地塊數(shù)82.79萬塊，農(nóng)戶確權(quán)資料歸檔11.6013萬卷，歸檔率100%;發(fā)放證書11.601 3萬份，頒證到戶率100%;縣級(jí)數(shù)據(jù)庫已通過省級(jí)質(zhì)檢，土地確權(quán)登記頒證成果數(shù)字化加工項(xiàng)目正在開展之中。

1.1 ? ?堅(jiān)持試點(diǎn)先行，以點(diǎn)帶面穩(wěn)步推進(jìn)

2012年，東至縣在東流鎮(zhèn)紅葉村率先開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作，共歷時(shí)2個(gè)多月，投資近20萬元，高效率、低成本地完成了試點(diǎn)工作，由二輪承包面積489.07 hm2增加到636.13 hm2，增幅30.1%。2014年，東至縣又選擇洋湖鎮(zhèn)進(jìn)行了試點(diǎn)，全鎮(zhèn)二輪承包面積1 802.8 hm2，實(shí)測(cè)面積2 403.73 hm2，增幅達(dá)33.3%。試點(diǎn)工作的開展，為全縣推廣與開展土地確權(quán)登記頒證工作探索了路徑、積累了經(jīng)驗(yàn)，起到了示范借鑒作用。

1.2 ? ?加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，廣泛深入宣傳培訓(xùn)

成立高規(guī)格的確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導(dǎo)小組，縣長任組長，分管副書記、副縣長任副組長，縣農(nóng)委、國土、財(cái)政等19個(gè)部門為成員單位，辦公室設(shè)在縣農(nóng)委，協(xié)調(diào)指導(dǎo)工作開展。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應(yīng)成立領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班，各村成立工作組和議事會(huì)，印發(fā)《東至縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作操作方案》，層層召開動(dòng)員會(huì)，廣泛宣傳，逐級(jí)舉辦培訓(xùn)會(huì)（班），邀請(qǐng)省級(jí)業(yè)務(wù)專家到會(huì)培訓(xùn)輔導(dǎo)，努力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組人員的政策水平和業(yè)務(wù)能力。通過廣播電視、橫幅標(biāo)語、手機(jī)短信等載體宣傳確權(quán)工作的重大意義，營造良好的輿論氛圍。加強(qiáng)政策宣傳解讀，發(fā)放《東至縣確權(quán)工作手冊(cè)》5 000本、《致全縣農(nóng)民朋友們一封信》12萬份，讓政策進(jìn)村入戶、家喻戶曉，讓干部吃透精神、掌握政策，讓群眾明白目的、積極參與。

1.3 ? ?實(shí)行公開招標(biāo)，遴選專業(yè)測(cè)繪機(jī)構(gòu)

依照招投標(biāo)法規(guī)定，東至縣委托池州市公共資源交易中心開展了專業(yè)測(cè)繪機(jī)構(gòu)招投標(biāo)工作。根據(jù)縣域地形地貌特征，全縣劃分4個(gè)標(biāo)段，7月23日開標(biāo)選定了4家專業(yè)測(cè)繪公司，中標(biāo)價(jià)格分別為157.05、198.00、206.40、207.00元/hm2，較招標(biāo)單價(jià)均下降60元/hm2左右?？h確權(quán)辦及時(shí)與中標(biāo)單位簽訂合同，明確雙方的“權(quán)、責(zé)、利”，約法三章，督促測(cè)繪公司認(rèn)真遵循《技術(shù)方案》。

1.4 ? ?堅(jiān)持規(guī)范操作，實(shí)行全程質(zhì)量控制

一是明確工作目標(biāo)。通過扎實(shí)工作，實(shí)現(xiàn)承包面積、承包合同、經(jīng)營權(quán)登記簿、經(jīng)營權(quán)證書“四相符”，做到承包地分配、承包地四至邊界測(cè)繪登記、承包合同簽訂、承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放“四到戶”。二是落實(shí)六項(xiàng)規(guī)定動(dòng)作。清理土地承包檔案、搞好權(quán)屬勘測(cè)、完善土地承包合同、健全登記簿、頒發(fā)證書、建好檔案。三是遵循操作流程。遵照“17步流程”規(guī)定的工作內(nèi)容和要求，重點(diǎn)把牢承包地摸底、指界、測(cè)繪、公示、簽字、確權(quán)登記建檔等關(guān)口。

1.5 ? ?堅(jiān)持問題導(dǎo)向，妥善化解矛盾糾紛

一是樹立底線思維。堅(jiān)守穩(wěn)定農(nóng)村二輪土地承包關(guān)系這條政策底線，堅(jiān)持“三不變”，落實(shí)“兩個(gè)嚴(yán)禁”“兩個(gè)不掛鉤”，確保政策執(zhí)行不走樣。二是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。工作啟動(dòng)之初，東至縣就對(duì)確權(quán)工作進(jìn)行了全面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制定了應(yīng)急處置預(yù)案。同時(shí)，以村為單位認(rèn)真排查遺留問題，全面清理土地承包合同不規(guī)范、承包臺(tái)賬不齊全等問題，分門別類梳理，統(tǒng)一政策口徑，研究化解途徑。三是注重分類化解。堅(jiān)持尊重歷史、尊重現(xiàn)實(shí)、尊重群眾，提出分類解決辦法，并派人深入鎮(zhèn)村幫助指導(dǎo)工作，努力把矛盾化解在基層。截至目前，全縣累計(jì)受理土地確權(quán)來信來訪236件（起），已化解矛盾糾紛230起。

1.6 ? ?強(qiáng)化調(diào)度督導(dǎo)，扎實(shí)有效推進(jìn)工作

一是高位推動(dòng)促進(jìn)度?？h委、縣政府高度重視土地確權(quán)工作，先后7次召開不同規(guī)模的推進(jìn)會(huì)和調(diào)度會(huì)，升溫加壓、強(qiáng)力推進(jìn)，縣人大、縣政協(xié)主動(dòng)參與，開展了4次專題視察調(diào)研，提出指導(dǎo)意見和建議。二是健全機(jī)制抓統(tǒng)籌。縣里建立并落實(shí)工作調(diào)度、情況通報(bào)、信息反饋、督促檢查、約談問責(zé)等制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)工作。三是強(qiáng)化指導(dǎo)保質(zhì)量。省、市確權(quán)辦領(lǐng)導(dǎo)多次來東至縣實(shí)地檢查、一線督導(dǎo)，幫助指導(dǎo)工作人員及時(shí)糾偏、整改提高，保證了正確方向，提升了工作質(zhì)量。四是專班作業(yè)求實(shí)效。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建確權(quán)工作專班，聘請(qǐng)老村干、老黨員、老組長參與其中，協(xié)助開展調(diào)查摸底、外業(yè)現(xiàn)場(chǎng)指界、建立登記簿、資料歸檔等工作?？h確權(quán)辦克服人手少等困難，全力以赴，既抓外業(yè)測(cè)繪與內(nèi)業(yè)作業(yè)的協(xié)調(diào)，又抓鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的工作督促指導(dǎo)，及時(shí)督促糾偏修正，力求工作實(shí)效。

1.7 ? ?壓實(shí)主體責(zé)任，提供有力工作保障

一是壓力傳導(dǎo)到位。縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村分級(jí)簽訂《確權(quán)工作目標(biāo)管理責(zé)任書》，并納入年終綜合考評(píng)體系，落實(shí)各級(jí)主體責(zé)任?？h確權(quán)辦不定期督查通報(bào)，對(duì)思想不重視、工作進(jìn)展慢、矛盾問題多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由縣領(lǐng)導(dǎo)約談其主要負(fù)責(zé)人。二是經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位。將確權(quán)工作經(jīng)費(fèi)納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，足額保障到位，確保有人干事、有錢辦事。三是合力凝聚到位?？h農(nóng)委積極主動(dòng)作為，加強(qiáng)與財(cái)政、國土、檔案等部門的協(xié)調(diào)配合，密切協(xié)作，匯聚合力?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)協(xié)同發(fā)力、同頻共振，形成了上下聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的工作格局。

2 ? ?取得的成效

經(jīng)過了2年多的辛勤努力，東至縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作取得了明顯性成果，綜合效應(yīng)正在顯現(xiàn)放大。

2.1 ? ?讓農(nóng)民吃上了“定心丸”，有了真實(shí)的獲得感

過去不少農(nóng)民因?yàn)槭种腥鄙俜蓱{證不敢流轉(zhuǎn)土地，擔(dān)心長期流轉(zhuǎn)會(huì)把自家的承包地流轉(zhuǎn)沒了?，F(xiàn)如今，農(nóng)戶一證在手，好比吃上了“定心丸”，解除了后顧之憂，就可以放心地把自家的承包地流轉(zhuǎn)出去，也能安心外出就業(yè)、進(jìn)城落戶。

2.2 ? ?有助于增加農(nóng)民收入，推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營

承包地、宅基地及房屋是農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)，現(xiàn)在通過土地確權(quán)賦予“權(quán)能”，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)就能轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)性收入，實(shí)測(cè)面積增長也意味著農(nóng)民流轉(zhuǎn)收益的增加。同時(shí)，確權(quán)進(jìn)一步明晰了土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體就有機(jī)會(huì)獲得更長周期的經(jīng)營權(quán)，更放心大膽地增加長期投入，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。近年來，東至縣土地流轉(zhuǎn)的快速發(fā)展勢(shì)頭就是佐證，目前土地流轉(zhuǎn)總面積已達(dá)1.51萬hm2，流轉(zhuǎn)率超過40%。

2.3 ? ?乘勢(shì)化解了歷史矛盾，促進(jìn)了農(nóng)村和諧穩(wěn)定

受二輪延包時(shí)歷史條件和相關(guān)制度不完善等因素制約，東至縣很多地方存在承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不全等問題，留下了隱患。通過開展確權(quán)登記頒證，為調(diào)處土地糾紛提供了關(guān)鍵證據(jù)，各地也借機(jī)調(diào)處化解了不少歷史矛盾。

2.4 ? ?打開了“三權(quán)分置”改革的切入口，有利于為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)注入“源頭活水”

開展確權(quán)登記頒證工作，將賦予農(nóng)民充分的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，推動(dòng)“三權(quán)分置”和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，也將激活土地使用權(quán)的金融功能，擴(kuò)大經(jīng)營主體有效擔(dān)保、抵押物范圍，助推現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

3 ? ?體會(huì)

3.1 ? ?做好確權(quán)工作，必須堅(jiān)守政策底線，把握正確方向

一是始終堅(jiān)持穩(wěn)定現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系，這是首要前提，也是必須要牢牢守住的政策底線。開展確權(quán)登記頒證是對(duì)現(xiàn)有土地承包關(guān)系的鞏固完善，而不是打亂重分，更不是推倒重來。在工作中一旦突破了“現(xiàn)有農(nóng)地承包關(guān)系不變”這條底線，方向就會(huì)跑偏，就會(huì)動(dòng)搖農(nóng)村社會(huì)的基石，勢(shì)必造成全局性、顛覆性的后果。二是始終堅(jiān)持依法依規(guī)開展登記，這是根本保證。確權(quán)登記頒證工作專業(yè)性、政策性、法律性都很強(qiáng)，必須嚴(yán)格執(zhí)行《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等法律法規(guī)和相關(guān)政策要求，該走的程序一定要走，該公示的內(nèi)容一定要公示，確保程序和成果合法有效[1]。三是始終堅(jiān)持民主協(xié)商，這是群眾基礎(chǔ)。要把發(fā)揮群眾主體作用、尊重農(nóng)民意愿貫穿始終，特別是重新實(shí)測(cè)承包地，確認(rèn)地塊四至、面積和空間位置等重大事項(xiàng)，必須聽取群眾意見，在法律框架內(nèi)民主協(xié)商議定，不搞主觀臆斷、強(qiáng)迫命令。

3.2 ? ?做好確權(quán)工作，必須扭住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，把好“四個(gè)關(guān)口”

一是把好摸底關(guān)。要以村組為單位，扎實(shí)開展入戶調(diào)查，切實(shí)摸清底數(shù)，確保農(nóng)戶承包地權(quán)屬清晰、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、資料完整，為后續(xù)工作夯實(shí)基礎(chǔ)。二是把好測(cè)繪關(guān)。調(diào)查勘測(cè)是整個(gè)確權(quán)登記頒證工作的核心環(huán)節(jié)。外業(yè)測(cè)繪必須落實(shí)“三個(gè)認(rèn)同”：現(xiàn)場(chǎng)指認(rèn)、社會(huì)公認(rèn)、本人確認(rèn)，同時(shí)加強(qiáng)勘測(cè)流程管理，督促測(cè)繪單位按照技術(shù)規(guī)程進(jìn)行操作，決不允許自作主張、重起爐灶、閉門造車。三是把好頒證關(guān)。頒證是確權(quán)登記帶給農(nóng)民的最直接成果。確權(quán)登記好比給承包地“上戶口”，頒證就是給承包地發(fā)放“身份證”。要切實(shí)把好結(jié)果公示、簽字確認(rèn)關(guān)口，嚴(yán)格履行審核、批準(zhǔn)、委托程序，在簽字畫押后把證書發(fā)到戶主或代表手中。四是把好建檔關(guān)。管理檔案是確權(quán)登記頒證工作的歷史記錄。要按照檔案管理規(guī)范化的要求，分類收集整理資料，全面建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)確權(quán)管理檔案，同步建設(shè)縣級(jí)數(shù)據(jù)庫，推進(jìn)電子信息化管理[2]。

3.3 ? ?做好確權(quán)工作，必須堅(jiān)持質(zhì)量優(yōu)先，注重工作方法

一是堅(jiān)持依靠群眾。確權(quán)工作關(guān)乎千家萬戶的切身利益，離開農(nóng)民群眾的主動(dòng)參與、積極配合，就不可能成功，尤其要發(fā)揮老村干、老黨員和鄉(xiāng)村能人的作用，調(diào)動(dòng)其能動(dòng)性。二是堅(jiān)持因地制宜。要實(shí)事求是，因村制宜，循序漸進(jìn)，壓茬推進(jìn)，不搞一刀切、齊步走。同時(shí)綜合考慮地形地貌、專業(yè)力量等因素，改進(jìn)測(cè)繪方法，降低工作成本，保證確權(quán)實(shí)效[3]。三是堅(jiān)持質(zhì)效并重。強(qiáng)化工作統(tǒng)籌，既蹄疾步穩(wěn)，又提速增效，加強(qiáng)全程質(zhì)量控制，堅(jiān)持質(zhì)量優(yōu)先，時(shí)間服從質(zhì)量，力求經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的成果。

4 ? ?存在的問題

一是因統(tǒng)購的影像資料圖清晰度較差，導(dǎo)致衛(wèi)星航拍測(cè)繪面積與實(shí)測(cè)面積存有一定的誤差，山區(qū)地塊誤差率偏高;二是由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作涉及面廣，在證書打印或檔案資料歸檔過程中難免出現(xiàn)差錯(cuò)，下一步將嚴(yán)格按照省、市有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記變更程序進(jìn)一步完善農(nóng)村土地確權(quán)工作，向黨和政府交一份滿意的答卷，確保農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。

5 ? ?建議

以后應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)基層農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍建設(shè)。2011年，東至縣農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理職能劃歸財(cái)政部門后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)人員隊(duì)伍日益弱化，處于“人散、線斷、網(wǎng)破”邊緣化狀態(tài)，嚴(yán)重影響正常業(yè)務(wù)開展。然而，確權(quán)后的數(shù)據(jù)庫常態(tài)化管理、土地流轉(zhuǎn)、土地糾紛調(diào)處、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)管、新型農(nóng)民培訓(xùn)、農(nóng)民專業(yè)合作和家庭農(nóng)場(chǎng)的指導(dǎo)服務(wù)等繁重職能都迫切需要一支專職的農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍。為此建議，加大中發(fā)〔2014〕61號(hào)文件和省里《實(shí)施意見》的貫徹落實(shí)力度，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)營管理體系和基層農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍建設(shè)[4]。

6 ? ?參考文獻(xiàn)

[1] 付小文.淺析農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作存在的問題及對(duì)策[J].農(nóng)業(yè)開發(fā)與裝備，2019（4）：30.

[2] 楊永翠.麒麟?yún)^(qū)三寶街道農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作存在問題及對(duì)策探討[J].云南農(nóng)業(yè)科技，2019（2）：63-64.

[3] 楊登輝.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證取得的成效、問題及建議[J].農(nóng)民致富之友，2019（2）：230.

[4] 胡鐵石.土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證中存在的問題及對(duì)策淺析[J].冶金與材料，2018，38（5）：161.