彭 謙，馬雅琦

(中央民族大學(xué) 民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，北京 100081)

中國(guó)是一個(gè)多民族國(guó)家，民族事務(wù)治理是公共事務(wù)治理的重要組成部分，運(yùn)用法律解決民族問(wèn)題和治理民族事務(wù)的成功與否關(guān)乎國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定。2013年，中共召開(kāi)十八屆三中全會(huì)，提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。2014年，中央民族工作會(huì)議指出，“用法律來(lái)保障民族團(tuán)結(jié)，增強(qiáng)各族群眾法律意識(shí)……順應(yīng)歷史趨勢(shì)，把推進(jìn)民族事務(wù)治理法治化做深做實(shí)”[1]。2017年，中辦和國(guó)辦專門出臺(tái)“依法治理民族事務(wù)”相關(guān)文件，首次正式提出“依法治理民族事務(wù)”，這標(biāo)志著中國(guó)民族事務(wù)治理的理念和模式將發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。

在改革開(kāi)放和社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，各民族跨區(qū)域流動(dòng)引發(fā)了民族因素向全疆域撒播，使民族事務(wù)成為全域性、全局性事務(wù)，也使民族事務(wù)從政策性事務(wù)向社會(huì)性事務(wù)轉(zhuǎn)變[2]。同時(shí)，社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題呈多發(fā)態(tài)勢(shì)，民族問(wèn)題顯現(xiàn)出“增多、超強(qiáng)”的特點(diǎn)[3](328)，民族團(tuán)結(jié)與權(quán)益保障在民族事務(wù)中的核心地位更加凸顯，運(yùn)用法律解決民族問(wèn)題和處理民族事務(wù)顯得尤為緊迫。因此，從法治視角開(kāi)展民族事務(wù)治理研究，對(duì)依法治理民族事務(wù)和促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)就具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、問(wèn)題的提出

筆者以“民族事務(wù)”“治理”為主題詞在中國(guó)知網(wǎng)搜索，共有131篇相關(guān)文獻(xiàn)。以2013年為時(shí)間分界點(diǎn)，此前10年共有11篇文獻(xiàn)，2013年以來(lái)，研究成果數(shù)量劇增，截至2018年12月31日，共有120篇研究文章?？梢?jiàn)，自2013年后，隨著“治理”一詞在國(guó)家文件中的正式使用，學(xué)界對(duì)民族事務(wù)治理的關(guān)注度逐漸提高，其中，2015年以29篇文獻(xiàn)達(dá)到高峰后，2016年、2017年連續(xù)回落，分別是22篇、16篇；而2018年又上升到歷史峰值，高達(dá)33篇，這可能與2017年國(guó)家出臺(tái)的依法治理民族事務(wù)相關(guān)文件有關(guān)。筆者選取了民族事務(wù)治理研究的代表性文獻(xiàn)，對(duì)重點(diǎn)研究領(lǐng)域歸納總結(jié)如下。

第一，有關(guān)依法治理民族事務(wù)理念研究。嚴(yán)慶提出在民族事務(wù)領(lǐng)域引入治理理論，并由管理向治理轉(zhuǎn)變[4]。朱碧波認(rèn)為中國(guó)民族事務(wù)治理要從情感型治理向法治化治理轉(zhuǎn)變[5]。馬俊毅提出城市民族事務(wù)治理要實(shí)現(xiàn)法治化[6]?；⒂袧烧J(rèn)為應(yīng)將新發(fā)展理念融入依法治理民族事務(wù)[7]。高永久認(rèn)為民族事務(wù)治理體系是規(guī)則程序系統(tǒng)、組織協(xié)調(diào)框架、資源與價(jià)值的集合[8]。從當(dāng)前對(duì)民族事務(wù)理念的研究可以看出，學(xué)界更強(qiáng)調(diào)“治理”“法治化”“系統(tǒng)化”治理民族事務(wù)，這也與國(guó)家倡導(dǎo)的理念相契合，但對(duì)這些理念的微觀層面研究不足。

第二，有關(guān)影響民族事務(wù)治理因素的研究。朱軍從中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型視角，認(rèn)為價(jià)值觀念、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)、一元治理格局等因素對(duì)民族事務(wù)治理有重要影響[9]。王俊秀從心理學(xué)視角出發(fā)，主張社會(huì)心理建設(shè)對(duì)社會(huì)治理具有重要意義[10]。曹愛(ài)軍從治理現(xiàn)代化視角出發(fā)，認(rèn)為治理主體、客體、目標(biāo)及方式是民族事務(wù)治理的重要影響因素[11]。姜紅從宏觀和微觀視角出發(fā)，提出民族政策與民族法規(guī)體系、線上與線下、公民身份與民族身份、中央與民族自治地方的關(guān)系是影響民族事務(wù)治理的結(jié)構(gòu)性因素[12]。學(xué)界對(duì)影響民族事務(wù)治理因素的研究，主要從社會(huì)轉(zhuǎn)型、心理學(xué)、治理現(xiàn)代化等方面展開(kāi)，既有宏觀層面，也有微觀層面，但多視角結(jié)合研究值得深入挖掘。

第三，有關(guān)民族事務(wù)治理方式的研究。石亞洲認(rèn)為大數(shù)據(jù)是民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的有效手段[13]。朱輝宇認(rèn)為在社會(huì)治理中道德是不可或缺的一種方式[14]。張琳主張將法治與德治結(jié)合治理民族事務(wù)[15]。武宇紅認(rèn)為法治化和社會(huì)化是民族事務(wù)治理和去行政化的重要工具[16]。吳高慶認(rèn)為社會(huì)治理法治化離不開(kāi)司法[17]。從上述研究可以看出，治理方式的研究趨于多元化，強(qiáng)調(diào)數(shù)字、德治、法治、司法治理，而將多種方式結(jié)合的研究并不多，在此方面需要進(jìn)一步探索。

第四，有關(guān)民族事務(wù)治理路徑的研究。周競(jìng)紅認(rèn)為應(yīng)從更新觀念、動(dòng)員社會(huì)力量和調(diào)動(dòng)地方積極性入手，創(chuàng)新民族事務(wù)管理[18]。趙麗華主張規(guī)范并重新劃分民族事務(wù)部門事權(quán)[19]。嚴(yán)慶提出構(gòu)建多元主體、多層級(jí)、高效度的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)[20]。黎昕認(rèn)為社會(huì)治理應(yīng)重視依法規(guī)范網(wǎng)絡(luò)建設(shè)[21]。朱碧波提出構(gòu)建協(xié)同共治的民族事務(wù)治理體系[22]。青覺(jué)主張以協(xié)商共治的理念對(duì)中國(guó)當(dāng)前民族問(wèn)題治理路徑進(jìn)行設(shè)計(jì)[23]。

從總體上看，我國(guó)學(xué)界在依法治理民族事務(wù)研究方面已積累了較多成果，但仍有不少薄弱點(diǎn)。當(dāng)前研究的缺陷主要體現(xiàn)在理念、影響因素、方式、路徑等方面。一是理念研究側(cè)重于宏觀層面，微觀層面研究不足，如依法治理民族事務(wù)的內(nèi)涵以及法治與民族事務(wù)、治理與民族事務(wù)的關(guān)系；二是影響因素研究從多視角展開(kāi)，在多視角的結(jié)合、法治視角下細(xì)化研究方面欠缺；三是治理方式研究多樣化，但多種方式結(jié)合治理的研究少，如法治與德治、數(shù)字治理、司法治理等方式的結(jié)合；四是路徑研究方面，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)治理、協(xié)同共治、協(xié)商共治等，而關(guān)于治理能力提升、治理主體監(jiān)督、治理環(huán)境改善、治理績(jī)效評(píng)估等方面的研究缺乏。基于對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的分析，本文將進(jìn)一步探討法治視域下的民族事務(wù)治理，主要想解決以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，闡明依法治理民族事務(wù)的內(nèi)涵，厘清法治、治理與民族事務(wù)的關(guān)系；第二，結(jié)合實(shí)證研究，從主體、客體、環(huán)境三要素分析概括當(dāng)前中國(guó)依法治理民族事務(wù)的困境；第三，提出以多元共治構(gòu)建治理格局，多種方式結(jié)合創(chuàng)新治理方式，多維度合力優(yōu)化治理環(huán)境。

二、依法治理民族事務(wù)的基本內(nèi)涵

民族事務(wù)是涉及民族因素的公共事務(wù)，具有民族性和公共性，通常指與少數(shù)民族或民族地區(qū)相關(guān)的公共事務(wù)，體現(xiàn)為少數(shù)民族群眾的共同利益，主要涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等領(lǐng)域。這些事務(wù)是關(guān)系到某個(gè)或某些少數(shù)民族乃至中華民族共同體利益的事務(wù)，具體包括民族區(qū)域自治的實(shí)施、民族地區(qū)社會(huì)改革發(fā)展、國(guó)家對(duì)少數(shù)民族和民族地區(qū)的幫扶、民族關(guān)系維護(hù)、少數(shù)民族事業(yè)發(fā)展、少數(shù)民族權(quán)益保障等方面[24]。與一般公共事務(wù)相比，民族事務(wù)具有較強(qiáng)的政治性、政策性、民族性和敏感性。

(一)法治與民族事務(wù)的關(guān)系

法治是相對(duì)人治而言的，現(xiàn)代“法治”是對(duì)“法制”的超越，追求“良法善治”，體現(xiàn)善治精神、民主精神、人權(quán)精神、公正精神、理性精神、和諧精神[25](406)。在城市化進(jìn)程中，隨著各民族人口跨區(qū)域流動(dòng)，民族因素嵌入社會(huì)結(jié)構(gòu)，民族事務(wù)治理難度和成本不斷攀升，公權(quán)力邊界模糊和運(yùn)行不規(guī)范、民族權(quán)益保障等問(wèn)題凸顯，迫切需要依法限制公權(quán)和保護(hù)私權(quán)。

其一，法治限制政府權(quán)力。法治是規(guī)則之治，意味著政府的一切權(quán)力由法律賦予，一切行為受法律制約[26]。在行政機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，由于對(duì)權(quán)力的精細(xì)化設(shè)計(jì)不足，導(dǎo)致一些權(quán)力主體間在管理涉民族因素的公共事務(wù)方面界限模糊、職能交叉重疊、事權(quán)不規(guī)范。民族事務(wù)治理要想實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，就必須以法律的形式賦予和明確治權(quán)。對(duì)于不嚴(yán)格執(zhí)法、不公正執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等行為，更需借助法律手段制約和規(guī)范。因此，以體現(xiàn)“善治精神”的規(guī)則對(duì)政府進(jìn)行賦權(quán)和限權(quán)，是實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)“善治”的根本方式。

其二，法治評(píng)判社會(huì)行為。法律本身就是規(guī)則化、形式化、客觀化的公共理性[26]。少數(shù)民族群眾通常對(duì)習(xí)慣法或道德倫理有較高的認(rèn)同，他們來(lái)到城市，在社會(huì)互動(dòng)中，形成了具有血緣、地緣、業(yè)緣關(guān)系的社會(huì)初級(jí)網(wǎng)絡(luò)。面對(duì)各種矛盾糾紛，往往會(huì)以原有的規(guī)約倫理為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，并請(qǐng)具有同質(zhì)性的初級(jí)社會(huì)群體幫助，其實(shí)這也是一些涉民族因素群體性事件不可忽視的原因。顯然，基于某些少數(shù)民族群眾對(duì)法治的非均衡性認(rèn)同所呈現(xiàn)出的公共理性缺失和法治意識(shí)淡薄的現(xiàn)象，確需弘揚(yáng)法治理性精神，引導(dǎo)樹(shù)立“法律至上”理念，形成自覺(jué)依法解決問(wèn)題的法律意識(shí)。

其三，法治保障正當(dāng)權(quán)益。法制是公平正義的化身。少數(shù)民族群眾因語(yǔ)言、文化、風(fēng)俗習(xí)慣等方面的差異而產(chǎn)生的共同需求，其背后隱含的是群體的共同利益或權(quán)益。實(shí)踐各民族平等是社會(huì)公平正義的應(yīng)有之義，需要正確處理共同性和差異性，在不強(qiáng)化和不固化差異的前提下，充分尊重和滿足少數(shù)民族群眾基于差異而產(chǎn)生的需求，使他們與其他民族享有同等的尊嚴(yán)和發(fā)展機(jī)會(huì)。這些共同需求的實(shí)現(xiàn)須借助法律形式予以確認(rèn)和規(guī)范。同時(shí)，因法律是理性之規(guī)則，可幫助克服公眾對(duì)少數(shù)民族差異性需求的敏感性和畏難情緒，也可消除民眾的一些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和刻板印象。

可見(jiàn)，因社會(huì)轉(zhuǎn)型引起的民族事務(wù)的變化體現(xiàn)出對(duì)善治、理性、公正精神的強(qiáng)烈渴望，亟須以法律限制公權(quán)力、評(píng)判社會(huì)行為、保障合法權(quán)益。

(二)治理與民族事務(wù)的關(guān)系

治理是基于法治、正義、平等等理念而生的，是對(duì)以往“管理”和“統(tǒng)治”的替代與超越，在政府與社會(huì)的相互作用中逐漸形成的一種公共管理框架。在這個(gè)框架內(nèi)，主體間的關(guān)系是平等、開(kāi)放、合作、相互依賴的，其本質(zhì)在于不絕對(duì)依靠政府的權(quán)威或制裁，關(guān)鍵在于吸納社會(huì)力量的積極參與，更強(qiáng)調(diào)價(jià)值理性和社會(huì)本位[24]。改革開(kāi)放40年來(lái)，民族事務(wù)經(jīng)歷了從管理向治理的轉(zhuǎn)變，對(duì)于民族事務(wù)和治理的審視，應(yīng)放入社會(huì)轉(zhuǎn)型的大格局中去觀察。

首先，治理是對(duì)權(quán)力運(yùn)行的重構(gòu)。在社會(huì)變遷過(guò)程中，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和利益的日益多元化，涉及少數(shù)民族群體的公共利益問(wèn)題也愈加突出，民族事務(wù)也愈加繁復(fù)。傳統(tǒng)社會(huì)中政府權(quán)力單向度運(yùn)行管理公共事務(wù)的方式，在利益分化和民主意識(shí)提升的現(xiàn)代社會(huì)，已難以有效調(diào)和不同主體間的利益分歧，唯有讓社會(huì)不同主體參與到公共事務(wù)管理中，正確表達(dá)訴求，以期實(shí)現(xiàn)公共利益公正合理分配。顯然，需要吸納社會(huì)和民眾力量，突破權(quán)力單向度運(yùn)行的管理模式，重構(gòu)多元主體共治模式。

其次，治理是對(duì)公共理性的培育。公共理性是現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)重要特征。在城市化過(guò)程中，人口流動(dòng)打破了傳統(tǒng)的封閉性社會(huì)結(jié)構(gòu)，逐漸成為各民族互動(dòng)互嵌的開(kāi)放性社會(huì)結(jié)構(gòu)，涉及民族因素的經(jīng)濟(jì)、文化、教育等事務(wù)也越來(lái)越社會(huì)化，在未來(lái)民族事務(wù)的社會(huì)性和公共性將會(huì)不斷增強(qiáng)。伴隨著現(xiàn)代社會(huì)民族事務(wù)公共性的提升，越來(lái)越需要用具有公共理念和理性精神的方式調(diào)整規(guī)則，同時(shí)，這也是公共理性浸潤(rùn)人心和規(guī)則意識(shí)發(fā)育成長(zhǎng)的過(guò)程，這有助于培育和提升公共理性精神。

總之，社會(huì)轉(zhuǎn)型引發(fā)的利益多元、民主意識(shí)提升、民族事務(wù)公共性趨強(qiáng)等問(wèn)題，需要民族事務(wù)治理方式從傳統(tǒng)管理走向現(xiàn)代治理，實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)“善治”的理想目標(biāo)。

(三)依法治理民族事務(wù)

依法治理民族事務(wù)是依法治國(guó)方略在民族事務(wù)治理中的具體化，也是國(guó)家在涉及民族因素的公共事務(wù)領(lǐng)域執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，實(shí)質(zhì)是法治從國(guó)家、政府層面向社會(huì)層面的轉(zhuǎn)移及深化，也是社會(huì)發(fā)展理念、價(jià)值及運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整和轉(zhuǎn)變。其具體是指以維護(hù)少數(shù)民族群體合法權(quán)益和促進(jìn)族際關(guān)系和諧為目標(biāo)，多元主體在政府主導(dǎo)的平等、開(kāi)放、合作的公共事務(wù)管理框架內(nèi)，運(yùn)用法治思維和法治方式，協(xié)同管理民族事務(wù)持續(xù)互動(dòng)的過(guò)程。

與傳統(tǒng)民族事務(wù)管理相比，法治視域下的民族事務(wù)治理有新的特點(diǎn)：其一，治理主體的多元性，公權(quán)力不再是單一治理主體，社會(huì)組織和廣大民眾將被吸納到治理體系中，權(quán)力運(yùn)行模式將實(shí)現(xiàn)多向度運(yùn)行；其二，治理環(huán)境的復(fù)雜性，特別是基于依法治理形成的社會(huì)環(huán)境，在法律的制定、實(shí)施、監(jiān)督三因素相互作用下促進(jìn)或阻礙治理；其三，治理主體的協(xié)同性，各主體間是平等的，但黨委政府依然具有決定性作用；其四，治理方式的綜合性，法治僅作為主要方式，還將輔之以其他方式。

三、依法治理民族事務(wù)的困境

黨的十八屆三中全會(huì)提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”以來(lái)，中國(guó)民族事務(wù)治理創(chuàng)新發(fā)展，形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、有關(guān)部門協(xié)同、社會(huì)參與的治理格局。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和改革深化，民族事務(wù)的內(nèi)容也與時(shí)俱變，民族事務(wù)治理模式遇到新挑戰(zhàn)。

(一)民族事務(wù)治理主體的不適應(yīng)性

治理主體作為治理的實(shí)施者，一般可界定為直接或間接參與治理活動(dòng)過(guò)程的個(gè)人、團(tuán)體或組織[27]。由于中國(guó)社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型，民族事務(wù)治理體系呈現(xiàn)出以下不適應(yīng)性。首先，治理主體單一性和權(quán)力運(yùn)行單向性。受中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)“官本位”思想影響，社會(huì)治理長(zhǎng)期被國(guó)家權(quán)力壟斷，尤其對(duì)具有特殊性的民族事務(wù)，政府作為治理主體，在治理過(guò)程中同時(shí)兼具“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”雙重角色，而社會(huì)組織、民眾多被排除在治理體系之外，各民族群眾參與治理的意愿和訴求未能完全實(shí)現(xiàn)。如，對(duì)于城市內(nèi)發(fā)生的涉及民族因素的矛盾糾紛，可借助社會(huì)自治組織或社會(huì)團(tuán)體(社區(qū)、商會(huì)、民族團(tuán)結(jié)促進(jìn)會(huì)等)的力量化解，這既有助于鼓勵(lì)社會(huì)組織參與社會(huì)事務(wù)，也可節(jié)省行政資源，降低行政成本。其次，治理能力與時(shí)代發(fā)展不適應(yīng)。民族事務(wù)治理出現(xiàn)單極化增長(zhǎng)現(xiàn)象，治理能力與治理法治化發(fā)展失衡，法治的實(shí)施與各類主體的認(rèn)識(shí)、理解、認(rèn)同及消化不平衡，以致出現(xiàn)治理主體中心主義、治理碎片化、有法不依、超越法定職權(quán)等現(xiàn)象。在法治政府建設(shè)過(guò)程中，一些涉及民族事務(wù)治理的公權(quán)力部門，往往認(rèn)為涉及民族因素的問(wèn)題敏感特殊，更側(cè)重于問(wèn)題處理的結(jié)果，而容易忽略一些程序和規(guī)定。

(二)民族事務(wù)治理客體的特殊性

民族事務(wù)治理客體是指治理的對(duì)象，一般包括治理所要解決的民族問(wèn)題和治理政策所要發(fā)生作用的各少數(shù)民族乃至整個(gè)中華民族[27]。民族問(wèn)題是社會(huì)性和民族性的社會(huì)矛盾[28](301)，中國(guó)的民族問(wèn)題是社會(huì)發(fā)展和民族過(guò)程規(guī)律性的表現(xiàn)，是民族問(wèn)題固有特性在當(dāng)代的必然反映[29](724)，具體表現(xiàn)在民族地區(qū)發(fā)展加快與人口素質(zhì)偏低相互影響、民族間交往交流交融趨強(qiáng)與民族間矛盾糾紛增多相互影響、線上涉民族因素網(wǎng)絡(luò)輿情與線下民族問(wèn)題相互影響、境外敵對(duì)勢(shì)力滲透與境內(nèi)民族問(wèn)題相互影響等方面。這些因素的相互影響和交織，不僅使民族問(wèn)題更加復(fù)雜，也更難治理。民族是同質(zhì)性的共同體，各民族各有特點(diǎn)，一般表現(xiàn)在歷史淵源、生產(chǎn)方式、語(yǔ)言、文化、風(fēng)俗習(xí)慣、心理認(rèn)同等方面。受民族特點(diǎn)等因素影響，各民族在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、受教育程度、風(fēng)俗習(xí)慣、族際交往、心理認(rèn)同等方面存在差異，這種差異正是民族事務(wù)治理難度加大的關(guān)鍵所在。如，進(jìn)入城市的少數(shù)民族群眾，在互動(dòng)過(guò)程中，與異質(zhì)性社會(huì)成員發(fā)生矛盾糾紛，有些地方治理部門因其在語(yǔ)言、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等方面的差異，存在不愿管、不敢管、不會(huì)管的現(xiàn)象。

(三)民族事務(wù)治理環(huán)境的復(fù)雜性

治理環(huán)境是指影響和作用于治理的一切外部條件和因素的總和[30]。十八屆四中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)法治環(huán)境已明顯改善，法律法規(guī)體系逐步完備，法治監(jiān)督體系逐步完善，公民法治意識(shí)增強(qiáng)，但與實(shí)現(xiàn)依法治理的實(shí)際需求尚有距離。

首先，法律法規(guī)制定滯后。國(guó)家涉及民族事務(wù)治理的三部重要法規(guī)，即《民族區(qū)域自治法》頒布于1984年，修訂于2004年，《城市民族工作條例》《民族鄉(xiāng)行政工作條例》自1993年頒布實(shí)施至今，仍未完成修訂。這些法規(guī)已難以反映社會(huì)的客觀需求，有些法規(guī)過(guò)于原則，缺少細(xì)化配套法規(guī)，操作彈性較大，易形成權(quán)力尋租空間，也會(huì)導(dǎo)致治理成本的無(wú)形攀升。因民族事務(wù)的敏感性和政治性，地方立法機(jī)構(gòu)在制定涉民族事務(wù)法規(guī)時(shí)通常更為審慎，加之立法資源有限，民族事務(wù)與經(jīng)濟(jì)、民生等領(lǐng)域相比處于弱勢(shì)，很難獲取有限的立法資源，如關(guān)于少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理工作，尚沒(méi)有地方出臺(tái)專門性規(guī)范的法規(guī)。

其次，權(quán)力監(jiān)督體系不健全。一方面，公權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不完善，對(duì)民族事務(wù)治理相關(guān)部門行政執(zhí)法和貫徹落實(shí)民族政策等行為監(jiān)督不夠。在國(guó)家層面，僅有全國(guó)人大每隔幾年會(huì)有一次民族區(qū)域自治法實(shí)施情況督查，對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)及地方治理民族事務(wù)的實(shí)情難以及時(shí)全面掌握；在地方層面，對(duì)涉及民族事務(wù)的重大行政決策事項(xiàng)、行政執(zhí)法等缺乏長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制，雖有政府法制機(jī)構(gòu)的績(jī)效考核，但其監(jiān)督也未觸及深層問(wèn)題。另一方面，社會(huì)監(jiān)督體系尚未形成，社會(huì)、民眾對(duì)民族事務(wù)治理的參與度不高，監(jiān)督政府責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，多體現(xiàn)在與自身利益相關(guān)方面或不會(huì)行使此方面權(quán)力。以互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督為例，因網(wǎng)絡(luò)民主議事機(jī)制不健全和缺乏對(duì)網(wǎng)民的正確引導(dǎo)，一些網(wǎng)民往往盲目跟帖或轉(zhuǎn)發(fā)涉民族因素帖子，常常形成對(duì)政府的話語(yǔ)圍攻，反而有違監(jiān)督本意。

再次，民眾法治意識(shí)薄弱。民眾法治意識(shí)與10年前相比雖有大幅提升，但還不能滿足實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)之需，仍存在民眾對(duì)法的理解認(rèn)知運(yùn)用有限、違法違規(guī)、難以依法維權(quán)等現(xiàn)象。此外，對(duì)社會(huì)治理的認(rèn)知認(rèn)同度低，關(guān)注參與公共事務(wù)治理的意識(shí)不強(qiáng)，常有“看客心態(tài)”。比如，一些受法治文化浸潤(rùn)較少的少數(shù)民族群眾，當(dāng)生活場(chǎng)域發(fā)生變化后，他們?cè)诮?jīng)濟(jì)生活中與其他民族發(fā)生矛盾糾紛，易傾向于動(dòng)員同族同鄉(xiāng)以情緒化或非理性的方式解決，缺乏通過(guò)法律途徑或正當(dāng)程序去解決問(wèn)題的意識(shí)。

總之，從治理主體、客體、環(huán)境因素看，主體單一和治理能力不足、民族問(wèn)題的復(fù)雜性和民族差異性、立法滯后和法治意識(shí)薄弱成為當(dāng)前民族事務(wù)治理的主要難題。

四、依法治理民族事務(wù)的路徑

民族事務(wù)治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的綜合性工程，對(duì)多民族國(guó)家治亂興衰具有重要影響。在當(dāng)代中國(guó)，解決民族事務(wù)治理困境已成為民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的核心議題，從公共事務(wù)治理的理論邏輯和實(shí)踐方向?qū)徱暎枰獜闹卫頇C(jī)制、治理方式、治理環(huán)境方面完善民族事務(wù)治理的路徑。

(一)構(gòu)建多元主體協(xié)同共治格局

由于民族事務(wù)治理風(fēng)險(xiǎn)疊加性與多元化不斷加劇，傳統(tǒng)的社會(huì)治理模式已難以適應(yīng)，因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會(huì)，任何個(gè)體都不可能具有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣化問(wèn)題所需要的全部知識(shí)和信息，也不可能有足夠的知識(shí)和能力去應(yīng)用所有有效的工具[31](55)。因此，完善民族事務(wù)治理體系，構(gòu)建多元主體協(xié)同共治格局是破解民族事務(wù)治理難題的首要任務(wù)。多元協(xié)同共治不僅能實(shí)現(xiàn)平等合作治理，填補(bǔ)社會(huì)力量在治理中的缺位，還可掃除單一治理的視覺(jué)盲區(qū)，實(shí)現(xiàn)熔鑄多元治理主體的優(yōu)勢(shì)功能于一體之目標(biāo)?！岸嘣币馕吨枰瞥齻鹘y(tǒng)管理觀念，增強(qiáng)平等合作意識(shí)，鼓勵(lì)和邀約社會(huì)各類主體積極參與民族事務(wù)治理?！皡f(xié)同”意味著改變政府長(zhǎng)期壟斷民族事務(wù)治理的現(xiàn)狀，各個(gè)治理主體處于平等地位，并按一定分工發(fā)揮特定作用?！肮仓巍奔垂餐瑓⑴c民族事務(wù)治理，其實(shí)質(zhì)是開(kāi)放、平等、合作之治，強(qiáng)調(diào)多元主體的參與，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)良性互動(dòng)和深度融合。要在素有“強(qiáng)政府”管理的民族事務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)多元協(xié)同共治，就應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步挖掘超越于行政機(jī)制和社會(huì)機(jī)制之上的新型制度框架和更具彈性的整合機(jī)制，使兩種具有張力的治理機(jī)制在一種系統(tǒng)的框架下相互促進(jìn)、和諧共生[32]。

構(gòu)建多元主體協(xié)同共治的民族事務(wù)治理格局，一方面，應(yīng)科學(xué)劃分配置民族事務(wù)治理權(quán)，整合政府、市場(chǎng)、社會(huì)等各類資源，適度釋放治理空間，明確治理主體的職責(zé)和作用，實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理權(quán)科學(xué)配置和高效運(yùn)行；另一方面，應(yīng)構(gòu)建政府與社會(huì)合作機(jī)制，為社會(huì)組織提供合法生長(zhǎng)空間，促進(jìn)政府與社會(huì)組織在協(xié)同共治過(guò)程中共同成長(zhǎng)和良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的有機(jī)合作和團(tuán)結(jié)。

“善治”是政府與社會(huì)合作實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過(guò)程[33](105)，要求民族事務(wù)治理主體須持續(xù)提升治理能力。其一，提升政府治理能力。公務(wù)員是行政權(quán)力的主要行使者，其素質(zhì)在很大程度上決定著政府的治理能力，也影響著公民對(duì)政府治理的信心和尊重。政府工作人員需要深植法治文化、治理文化、行政倫理，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提高依法應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情、依法處理涉民族因素矛盾糾紛的能力，進(jìn)一步提高治理績(jī)效。其二，提升社會(huì)治理能力。培育民族事務(wù)治理的社會(huì)土壤，塑造社會(huì)治理微觀基礎(chǔ)，鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與，推動(dòng)社會(huì)組織深度融入治理結(jié)構(gòu)。心理建設(shè)是社會(huì)治理的基礎(chǔ)[10]，要培育民眾理性、積極、健康的社會(huì)心態(tài)，模鑄民眾對(duì)公共事務(wù)治理的理性認(rèn)同，凝聚治理主體共識(shí)，熔鑄黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元治理主體于一體。加強(qiáng)社會(huì)組織、民眾的政治文化和綜合素質(zhì)培養(yǎng)，增強(qiáng)社會(huì)參與民族事務(wù)治理的素養(yǎng)和責(zé)任意識(shí)，提高社會(huì)參與治理的能力和水平。

(二)創(chuàng)新民族事務(wù)治理方式

孟子曰：“徒法不足以自行”，可見(jiàn)，民族事務(wù)治理不僅要靠法治，還須輔之以他治。創(chuàng)新民族事務(wù)治理的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變治理方式，實(shí)現(xiàn)法治與其他治理方式的結(jié)合。一是法治與德治相結(jié)合。道德是社會(huì)的隱性制度，在社會(huì)治理過(guò)程中對(duì)人的社會(huì)行為進(jìn)行引導(dǎo)與規(guī)范，與法律制度等“顯性制度”交互影響，共同構(gòu)建社會(huì)秩序[14]。加強(qiáng)法治信仰與公民道德建設(shè)并重，培育和提升治理主體的法制素養(yǎng)和道德修養(yǎng)，塑造和提升社會(huì)成員的道德品質(zhì)，發(fā)揮道德對(duì)法治的補(bǔ)充功能。二是行政管理與司法治理相結(jié)合。司法在社會(huì)治理中扮演著重要角色，被稱為“微觀社會(huì)矛盾糾紛的靈敏顯示器和社會(huì)治理狀態(tài)的預(yù)警機(jī)”[34]。訴訟作為公共事務(wù)治理的有效方式，司法機(jī)關(guān)應(yīng)在保持其中立性的前提下參與民族事務(wù)治理，通過(guò)司法途徑調(diào)解和審判涉民族因素的訴訟案件，依法化解當(dāng)事人之間的矛盾糾紛。三是法治與數(shù)字治理相結(jié)合。大數(shù)據(jù)技術(shù)通過(guò)對(duì)海量數(shù)據(jù)的快速收集與挖掘、及時(shí)研判與共享，成為支持社會(huì)治理科學(xué)決策和準(zhǔn)確預(yù)判的有力手段[35]。筆者認(rèn)為，應(yīng)構(gòu)建民族事務(wù)治理數(shù)據(jù)資源體系。其一，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，由國(guó)家民族事務(wù)部門和網(wǎng)信部門聯(lián)合設(shè)計(jì)民族數(shù)據(jù)資源體系制度架構(gòu)。其二，打通不同部門、不同地區(qū)間的信息壁壘，構(gòu)建信息共享平臺(tái)。其三，在國(guó)家及地方政務(wù)中心建立涉民族事務(wù)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，分析統(tǒng)計(jì)民族事務(wù)公共服務(wù)事項(xiàng)公開(kāi)和辦理結(jié)果，預(yù)判全國(guó)及各地區(qū)民族事務(wù)動(dòng)態(tài)。其四，加強(qiáng)網(wǎng)站建設(shè)，以網(wǎng)站服務(wù)外包形式解決網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)供給不足。

(三)優(yōu)化民族事務(wù)治理環(huán)境

社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)法治化，不僅要求“政府治理”的法治化，還要求“社會(huì)自治”的法治化[36]，這表明民族事務(wù)治理需要同步推進(jìn)法治政府和法治社會(huì)的建設(shè)，促進(jìn)公權(quán)力主體依法行政和社會(huì)組織依法自治，為民族事務(wù)治理創(chuàng)造適宜的法治環(huán)境。首先，構(gòu)建軟法與硬法相結(jié)合的法律法規(guī)體系。完備的法律法規(guī)體系是依法治理民族事務(wù)的規(guī)范基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)，是治理主體以法治思維和法治方式處理民族事務(wù)的基本依據(jù)[37]。國(guó)家應(yīng)加快立法進(jìn)程，加強(qiáng)對(duì)涉民族類法律法規(guī)的制定和修訂，創(chuàng)制反映時(shí)代客觀需求的法律法規(guī)。如，重啟《城市民族工作條例》和《民族鄉(xiāng)行政工作條例》修訂工作。履行國(guó)家立法機(jī)構(gòu)指導(dǎo)立法和祛除法律沖突職能，指導(dǎo)民族地區(qū)制定符合實(shí)際的法規(guī)，對(duì)與國(guó)家上位法相沖突的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)提出修改意見(jiàn)和建議。地方應(yīng)充分行使憲法賦予的立法權(quán)，創(chuàng)制和完善具有針對(duì)性預(yù)防和解決實(shí)踐中問(wèn)題的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。如，貴州、云南出臺(tái)的促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的地方性法規(guī)，是民族團(tuán)結(jié)立法的創(chuàng)新者，值得思考和借鑒。

其次，完善民族事務(wù)治理監(jiān)督體系。權(quán)力制約是法治的基本精神，行政權(quán)力能否受到法律的有效控制，是能否實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理的關(guān)鍵[38]。因此，必須構(gòu)建黨委、人大、政府、監(jiān)察委、司法、社會(huì)有機(jī)互補(bǔ)的民族事務(wù)治理監(jiān)督體系。黨委發(fā)揮總攬統(tǒng)領(lǐng)作用，領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督工作。孟德斯鳩認(rèn)為：“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力。”人大作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，監(jiān)督政府、司法、監(jiān)察委貫徹落實(shí)民族法律法規(guī)，制定和完善民族法律法規(guī)；監(jiān)督政府及社會(huì)貫徹落實(shí)民族政策，并督促政府對(duì)其進(jìn)一步完善和嚴(yán)格落實(shí)。監(jiān)察委員會(huì)是與人大、政府、司法機(jī)構(gòu)平行的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)對(duì)民族事務(wù)治理過(guò)程中的違法違規(guī)行為執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)。司法監(jiān)督是監(jiān)督的紅線和底線，它以法律訴訟的形式保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行，倒逼政府依法行政。社會(huì)是公權(quán)力自我監(jiān)督之外的監(jiān)督，政府要為社會(huì)主體創(chuàng)造發(fā)展空間，構(gòu)建監(jiān)督平臺(tái)，完善網(wǎng)絡(luò)議事機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)依法、理性、有序監(jiān)督。

最后，形塑民眾法治意識(shí)。著名法學(xué)家伯爾曼說(shuō)：“法律必須被信仰，否則形同虛設(shè)?！睂?shí)施公民法治信仰工程，結(jié)合民族地區(qū)實(shí)際，分類、分層開(kāi)展法治宣傳教育，尤其要對(duì)學(xué)生、城市流動(dòng)人口、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者等進(jìn)行“滴灌式”教育，不斷提高民眾法治意識(shí)，形成全社會(huì)尊法、學(xué)法、守法、用法的良好氛圍。法律文化反映了人們對(duì)法律的性質(zhì)、法律在社會(huì)生活中的地位和作用以及其他各種法律問(wèn)題的價(jià)值評(píng)判，并表現(xiàn)在人們從事法律活動(dòng)的思維方法和實(shí)際行為模式中[39]。注重法治文化建設(shè)，逐步將法治精神浸潤(rùn)人心，健全民眾的法治意識(shí)、法治觀念、法治性格，引導(dǎo)人們自覺(jué)信仰和實(shí)踐法律。

總而言之，民族事務(wù)治理是堅(jiān)持中國(guó)特色解決民族問(wèn)題正確道路的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在全面推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，國(guó)家及地方積極探索加強(qiáng)和創(chuàng)新民族事務(wù)治理的路徑，運(yùn)用法治思維和法治方式處理民族事務(wù)的理念在理論研究與實(shí)踐中已“落地生根”。中國(guó)是多民族國(guó)家，民族事務(wù)治理已是全域化、全局性的工作，法治已成為民族事務(wù)治理的重要方式和維護(hù)中國(guó)社會(huì)團(tuán)結(jié)的有效機(jī)制，成為凝聚社會(huì)共識(shí)和鑄牢中華民族共同體意識(shí)的重要保障。筆者認(rèn)為，從理論上闡述依法治理民族事務(wù)的內(nèi)涵，厘清法治、治理與民族事務(wù)的關(guān)系是依法治理民族事務(wù)實(shí)踐之前提；從實(shí)踐上提升治理能力、創(chuàng)新治理方式、優(yōu)化治理環(huán)境，既是依法治理民族事務(wù)的保障，也有助于促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和中華民族共同體建設(shè)。