□ 王海東，鄧小華

國家資歷框架(National Qualification Framework，NQF)是提升教育質(zhì)量和人力資源配置效率的重要制度安排，是世界各國探索構(gòu)建終身教育體系的一項新制度探索。我國政府在“十三五”期間，將資歷框架建設(shè)納入國家宏觀政策規(guī)劃。2016年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中首次提出，要“建立個人學習賬號和學分累計制度，暢通繼續(xù)教育、終身學習通道。制定國家資歷框架，推進非學歷教育學習成果、職業(yè)技能等級學分轉(zhuǎn)換互認”[1]。今年年初先后出臺的《中國教育現(xiàn)代化2035》和《國家職業(yè)教育改革實施方案》中，均將“建設(shè)國家資歷框架”列為未來一段時期我國構(gòu)建終身學習制度和發(fā)展職業(yè)教育的改革目標之一。

從世界范圍來看，西方發(fā)達國家的資歷框架建設(shè)始于20世紀八、九十年代，到2015年全球已有150多個國家和地區(qū)建立了或是正在建立國家資歷框架。[2]我國資歷框架建設(shè)要加快步伐、追趕世界潮流，就需要參考、借鑒國外資歷框架建設(shè)的成功經(jīng)驗。目前，國內(nèi)學界對于發(fā)達國家和地區(qū)，如英國、澳大利亞、南非、新西蘭、歐盟及我國香港地區(qū)資歷框架的情況介紹和研究較多，而對發(fā)展中國家特別是亞洲諸國資歷框架建設(shè)研究相對較少。那些與我國國情傳統(tǒng)和發(fā)展階段類似的發(fā)展中國家，其正在探索的資歷框架建設(shè)和經(jīng)驗教訓其實更有參照意義和參考價值。為此，本研究主要選取了韓國、印度、泰國、印度尼西亞等4個亞洲鄰國，通過橫向比較、分析這些國家資歷框架建設(shè)進展與經(jīng)驗，為我國正在進行的資歷框架建設(shè)探索提供借鑒與參考。

一、亞洲四國資歷框架建設(shè)狀況的比較

在全球資歷框架開發(fā)和建設(shè)潮流的影響下，亞洲一些國家和地區(qū)為解決國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展、人力資源開發(fā)和教育培訓問題，先后啟動了本國的資歷框架建設(shè)，并通過行政立法形式確立了資歷框架建設(shè)目標，提出了框架層級方案，制定了一系列建設(shè)任務(wù)規(guī)劃，取得了實質(zhì)性進展。下面從五個主要方面對韓國、印度、泰國和印尼的國家資歷框架建設(shè)情況進行一個橫向比較。

1.建設(shè)進度比較

韓國在終身教育制度探索方面一直走在亞洲前列。2007年韓國重新修訂《資歷框架法案》，引入了國家資歷框架規(guī)劃，并提出“政府應(yīng)建立基于國家能力標準(NCS)的資歷框架，資歷框架指的是資歷級別體系，使得職業(yè)技術(shù)教育和學習能夠互相聯(lián)系”。[3]韓國資歷框架(KQF)是由教育科學技術(shù)部(MOEST)與勞動和就業(yè)部(MOEL)以及工業(yè)部等其他部門協(xié)商后發(fā)起的。

泰國國家資歷架構(gòu)(NQF)作為國家人力生產(chǎn)與發(fā)展倡議的一部分，是由教育部教育委員會辦公室(OEC)在2009—2018年教育改革第二個十年期間提出的。該法案于2010年12月21日獲得內(nèi)閣批準。泰國NQF建立在已有的泰國高等教育資格框架(TQF)和泰國職業(yè)教育資格框架(TVQF)的基礎(chǔ)上。

印度尼西亞于2012年制定了印尼資格框架(IQF)。IQF以第8/2012號總統(tǒng)令的形式獲得了法律上的支持，并包含了從9年級到TVET和高等教育階段的銜接體系。目前正在籌備IQF的推廣實施。

印度在2015年的國家技能發(fā)展和創(chuàng)業(yè)政策中，提出了國家資歷框架建設(shè)方案。印度框架定名為國家技能資格框架(NSQF)，新框架以國家技能發(fā)展局(NSDA)為基礎(chǔ)，包括了國家職業(yè)資格框架(NVQF)和國家職業(yè)教育資格框架(NVEQF)兩個子框架。目前，印度已經(jīng)提出一個從低到高的10等級的框架體系。國家技能開發(fā)局于2013年6月成立，主要任務(wù)是協(xié)調(diào)各領(lǐng)域技能標準的開發(fā)活動，它是印度技能資歷框架建設(shè)的主要協(xié)調(diào)機構(gòu)。[4]

2.問題挑戰(zhàn)與建設(shè)目標比較

韓國KQF試圖解決的挑戰(zhàn)之一，是獲取職業(yè)資格的學生人數(shù)和學術(shù)資格的學生人數(shù)之間存在嚴重失衡。造成這種不平衡的主要原因，是韓國社會對學歷的重視程度很高，而對職業(yè)教育長期不重視。挑戰(zhàn)之二是，其職業(yè)技術(shù)資格領(lǐng)域存在三種主要資質(zhì)類型，分別是：國家技術(shù)資格(包括制造、服務(wù)和商業(yè)領(lǐng)域)、國家職業(yè)資格(包括律師、會計師、專利專家等120個職業(yè))和社會認可的私營職業(yè)資格等。由于這些資格證書是由各個政府部門頒發(fā)的，它們之間缺乏一致性，標準過于復雜并與現(xiàn)實脫節(jié)，相互之間無法比較。因此，韓國資歷框架建設(shè)的首要目的是：建立職業(yè)和教育進步的標準和階梯，使牙科機械師可以成為牙醫(yī)，法律和會計職業(yè)辦事員可以成為律師和會計。[5]

印度決心成為全球商業(yè)的重要人才來源，面臨的巨大挑戰(zhàn)是確保其勞動力擁有適合本國和全球經(jīng)濟發(fā)展需要的技能。當前，印度的勞動力市場狀況不容樂觀：數(shù)百萬人從中學和大學畢業(yè)后就直接進入勞動力市場工作，熟練工人卻供不應(yīng)求。據(jù)估計，在未來6年(截至2022年)首次進入職場的1.046億人將需要某種形式的培訓。農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)部門現(xiàn)有的2.982 5億勞動力也需要培訓。[6]印度面臨的另一個問題是社會公眾對職業(yè)技能教育的不重視，職業(yè)教育被視為那些無法取得進步或選擇退出正式學術(shù)體系的人的最后出路。多年來，中央政府的技能發(fā)展方案分散在20多個部委，缺乏協(xié)調(diào)和監(jiān)督機制。為此，印度需要建立一個國家資格框架來使得其普通教育、職業(yè)教育和培訓體系，既符合國際標準，又與勞動力市場需求更緊密結(jié)合，還能認可各種形式的學習成果。

泰國的經(jīng)濟尤其是制造業(yè)，近年來得到了快速發(fā)展，但勞動力素質(zhì)整體仍然偏低。根據(jù)泰國發(fā)展研究所(TDRI)一項針對制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的工人資格的研究表明：“大約700萬到1 000萬名工人在這些領(lǐng)域沒有資格，2 166萬人只接受過小學教育，與此同時594萬人只接受過較低的中等教育。許多工人在工作中獲得了職業(yè)能力，但仍然沒有資格。”[7]泰國資歷框架旨在解決這一問題。政府視資歷架構(gòu)為提升人力資源和競爭力的工具，以應(yīng)對現(xiàn)今急速轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟環(huán)境下的生產(chǎn)和服務(wù)需求。通過制定統(tǒng)一的資格標準和明確的學習成果要求，促使個人能夠清晰地規(guī)劃自己的學習軌跡。

印度尼西亞目前提供的教育和培訓支離破碎，質(zhì)量也很差。而IQF旨在解決這一問題而建立，以滿足日益移動化和全球化的高等教育市場需求。它還將提高資格的質(zhì)量并確認其水平，使人力能更有效地部署在經(jīng)濟領(lǐng)域的正式和非正式部門。它將具體規(guī)劃印度尼西亞和其他國家資格之間的對等，以提高印度尼西亞的國際競爭力，并使國家對全球貿(mào)易更加開放。IQF還打算為印度尼西亞所有教育和培訓的提供方，特別是那些致力于指導失業(yè)者獲得適當工作機會的培訓機構(gòu)，提供一個統(tǒng)一的參考系。可見，印度尼西亞國家資歷框架的首要目的是提升本國勞動力的數(shù)量和質(zhì)量，以便使更多人更好地進入國家和國際就業(yè)市場。詳見表1。

表1 亞洲四國資歷框架問題挑戰(zhàn)與建設(shè)目標比較

3.管理機構(gòu)比較

組織管理機構(gòu)的確定，對于資歷框架的落地實施來說至關(guān)重要。像歐洲發(fā)達國家一樣，不少亞洲國家通過國家行政立法建立一個協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方面共同參與、分工合作的機制來實施資歷框架建設(shè)。見表2。

韓國一直在發(fā)展傳統(tǒng)高等教育體系與職業(yè)培訓和資格體系之間的銜接體系，如韓國技能標準(KSS)、國家職業(yè)體系(NOS)和韓國資格框架(KQF)。國家職業(yè)體系由勞動和就業(yè)部開發(fā)運營，國家技能標準則由教育科學技術(shù)部負責，而韓國資格框架整合了國家技能標準和國家職業(yè)體系。因此，為避免教育科學技術(shù)部、勞動和就業(yè)部，以及代表產(chǎn)業(yè)界的工業(yè)部之間出現(xiàn)部門本位主義問題，韓國成立了政策協(xié)調(diào)辦公室，其主要任務(wù)是加強全面協(xié)調(diào)職能和有效地執(zhí)行與資格有關(guān)的政策。2010年12月，政策協(xié)調(diào)辦公室將韓國技能標準和國家職業(yè)體系統(tǒng)一納入國家控制體系，從而將各種職業(yè)技術(shù)教育和職業(yè)資格制度聯(lián)系起來，并幫助發(fā)展以能力為基礎(chǔ)的職業(yè)技術(shù)教育制度。

表2 亞洲四國資歷框架建設(shè)中的法律制度和組織管理機構(gòu)比較

印度國家技能資歷框架(NSQF)組織管理機構(gòu)的構(gòu)成十分復雜，包括人力資源開發(fā)部、中央教育委員會、指導委員會、職業(yè)教育和技能發(fā)展協(xié)調(diào)委員會、部門技能委員會、國家技能開發(fā)公司、行業(yè)組織等。印度國家技能發(fā)展局(NSDA)則通過統(tǒng)籌這些重要的利益相關(guān)部門來實現(xiàn)NSQF計劃，充當了國家和部門資格看門人的重要角色。其任務(wù)是協(xié)調(diào)該國的技能開發(fā)活動，不僅負責設(shè)計與開發(fā)NSQF、制定NSQF內(nèi)的質(zhì)量保證體系，還負責組織國家技能資格委員會、管理國家勞工市場資料系統(tǒng)。另外，印度的國家技能開發(fā)公司的主要任務(wù)是，支持私營部門參與技能發(fā)展。

泰國建立資歷框架的管理責任，掌握在教育部、勞工和工業(yè)部、泰國工業(yè)聯(lián)合會、泰國商會和泰國貿(mào)易委員會手中。泰國教育部教育委員會辦公室(OEC)負責協(xié)調(diào)與泰國NQF有關(guān)的各項活動，由教育機構(gòu)、工作場所和專業(yè)協(xié)會的權(quán)威專家組成的全國委員會將根據(jù)內(nèi)閣批準的原則和準則，負責實施泰國NQF。除此之外，泰國還計劃設(shè)立一個中央機構(gòu)，協(xié)調(diào)該部各主要組織的工作計劃和進行公關(guān)活動。

同樣，為了建設(shè)國家資歷框架，印度尼西亞成立了印度尼西亞資格委員會(IQB)，負責協(xié)調(diào)教育和文化部，人力部，以及研究、技術(shù)和高等教育部，確保各利益相關(guān)者之間形成穩(wěn)定的合作關(guān)系。

4.框架層級設(shè)置比較

韓國KQF設(shè)有8個級別，包括國家能力標準(NCS)。根據(jù)《資歷框架法》第2條，能力是一個綜合性概念，包括執(zhí)行一項工作所必需的知識、技能和態(tài)度。見表3。

表3 韓國普通教育和資格的等值[3]

泰國NQF目前有9個級別。每個級別由基于學習結(jié)果的級別描述符描述。通過將教育資格等級(中等、職業(yè)和高等)與各產(chǎn)業(yè)集群所要求的能力等級聯(lián)系起來，得出層次描述，從而確保教育內(nèi)容與產(chǎn)業(yè)需求之間盡可能接近。當前該框架正在重新規(guī)劃，計劃將級別數(shù)量減少到8個。見表4。

表4 泰國國家資格框架層級標準[7]

印尼IQF由9個級別組成，分別以學習成果和特定工作能力為特征。見表5。每個層次的描述符指定了該層次的個人可以展示的學習成果或能力，并被分為兩類:一般能力和特定能力。一般能力描述包括個性、工作態(tài)度和道德，適用于每一個印尼公民的每一個層次。特定能力描述每個人獨有的知識和技能，并且是特定于級別的。表5說明了不同教育類型的學習成果與IQF資格等級之間的參照方案。這項計劃將更能夠保障教育課程的畢業(yè)生在相應(yīng)的水平上具備適當?shù)哪芰Α?/p>

印度NSQF是一個基于能力的框架，它將資格劃分為10個級別：第一級是入門級，第十級是最高級。各等級能力水平從如下4個維度進行界定：(1)專業(yè)知識，這個人在這一級必須知道什么；(2)專業(yè)技能，這個人在這一級應(yīng)能夠做什么；(3)核心技能，包括軟技能和人際關(guān)系技能；(4)責任，該人在從事工作時需要的監(jiān)督程度，或該人對他人行使的監(jiān)督程度。這些是學習者必須具備的能力，無論他們是通過正規(guī)、非正規(guī)還是非正式的教育和培訓獲得。不同級別所需知識、技能和能力由相應(yīng)級別描述符來進行描述。資格由特定學習單位的職業(yè)標準組成。這使得學習者、教育工作者、培訓提供者和雇主能夠獲得關(guān)于不同技能部門的廣泛同等資格的信息。

表5 印度尼西亞不同類型教育的學習結(jié)果對等情況[8]

5.框架實施與對接比較

自從KSS和NOS合并為國家能力標準(NCS)以來，韓國勞動和就業(yè)部(MOEL)及其附屬公司一直負責運營NCS。MOEL負責完善職業(yè)資格證書、提高職業(yè)資格證書的實用性、升級以工作為導向的考試體系，MOEL還監(jiān)督NCS在勞動力市場的應(yīng)用。9個政府部門負責開發(fā)非國營行業(yè)20個職業(yè)大類標準，包括農(nóng)林、紡織、化學品、機械、電子、環(huán)境、金融服務(wù)、保健、文化、旅游、食品加工和人力服務(wù)。部門委員會(SC)幫助協(xié)調(diào)教育、培訓和工業(yè)之間的聯(lián)系，而教育部則與各個利益相關(guān)機構(gòu)協(xié)商，協(xié)調(diào)不同部門的資格。2002年至2012年，韓國為85個領(lǐng)域和331個工種制定了標準。并計劃為212個領(lǐng)域和826個工種制定標準。[3]韓國尋求使本國資格框架與亞太經(jīng)濟合作組織中其他國家的資格框架相一致。這將使整個區(qū)域的資格得到相互承認，以支持教育和勞動力流動。

印度國家技能資格委員會(NSQC)定期舉行審議會議，作為一種評估印度實施NSQF情況的機制。根據(jù)2016年7月委員會第12次會議的報告，國家自然科學和發(fā)展管理局通知國家質(zhì)量控制中心，在質(zhì)量保證框架下第一本手冊《概覽》已獲批準。[4]這3份已提交的手冊，分別涉及國家SQF資格的登記、培訓/教育機構(gòu)的認可和評估機構(gòu)的認可。國家自然科學基金與印度各邦的國家自然科學基金及中央各部合作，采取了各種技能發(fā)展倡議。RPL策略草案已經(jīng)提交給MSDE。NSDA還開發(fā)了國家資格登記冊，收集了所有獲得批準的資格及其相應(yīng)的NSQF級別。截至2016年7月，該登記冊由1 520名核證機關(guān)認可的資格組成，并已在網(wǎng)上公布，供公眾瀏覽。在資歷框架的對接方面，印度加強與歐盟委員會的合作，共同設(shè)立的印度—歐盟技能發(fā)展項目(India-EU skills development project)將支持勞動力在全球就業(yè)市場中的流動，該項目參考以EQF為主要目標而建設(shè)NSQF。

泰國為了NQF的實現(xiàn)，特別規(guī)劃了4項實施戰(zhàn)略[7]：戰(zhàn)略之一涉及在工作場所、專業(yè)協(xié)會、專業(yè)和/或職業(yè)團體與教育機構(gòu)之間發(fā)展有系統(tǒng)的合作，以便根據(jù)NQF準則培養(yǎng)具備必要技能、知識和態(tài)度的人力；戰(zhàn)略之二涉及按照NQF等級說明編制課程，將開展宣傳運動，鼓勵工作場所、專業(yè)協(xié)會和教育機構(gòu)共同設(shè)計結(jié)合正規(guī)、非正規(guī)和非正式教育系統(tǒng)的課程，并確定每個資格級別的學習成果和成績標準，還將建立一個系統(tǒng)，按照NQF的水平監(jiān)測、評價和鑒定教育機構(gòu)；戰(zhàn)略之三涉及發(fā)展評價和評價學習成績的制度，包括承認以前的學習和學分積累與轉(zhuǎn)移的機制；戰(zhàn)略之四涉及協(xié)調(diào)教育機構(gòu)，努力將教育同勞動力市場所需的技能聯(lián)系起來。為了引入地區(qū)框架參考，泰國計劃將NQF與其他東盟國家以及東盟區(qū)域框架聯(lián)系起來，目前正在修訂該質(zhì)量保證架構(gòu)，將等級減至8個，以支持與這些區(qū)域的對接工作。

印尼的教育和文化部，研究、技術(shù)和高等教育部及勞動委員會通過高等教育研究項目和職業(yè)/專業(yè)培訓項目，在整個職業(yè)教育中引入了國家資歷框架。資歷框架按照《亞洲及太平洋高等教育研究、文憑及學位認可區(qū)域公約》進行了設(shè)計規(guī)劃。這份公約于1983年12月16日簽署，于2008年1月30日進行了續(xù)簽。這項批準通過第103/2007號總統(tǒng)令而合法化。目前，IQF沒有與任何其他框架相連接。[8]但有關(guān)部門也會根據(jù)其他經(jīng)濟體的需要對其資格進行評估和承認。例如，研究、技術(shù)和高等教育部負責海外文憑的承認事務(wù)。

二、亞洲四國資歷框架建設(shè)的共同經(jīng)驗

盡管韓國、印度、泰國和印度尼西亞等四國資歷框架建設(shè)的起點、模式和路徑并不完全一致，其建設(shè)目標、等級設(shè)定、資格類型也不盡相同，但通過分析比較仍可以發(fā)現(xiàn)存在諸多共同經(jīng)驗。這些經(jīng)驗為我國資歷框架建設(shè)提供了視角思路與選擇路徑上的參考。

1.以技能發(fā)展與促進就業(yè)為主要目標

國家資歷框架的建設(shè)目標，實質(zhì)上是對國家資歷框架功能的期待。國際勞工組織(ILO)專家提出了國家資歷框架的14項功能，包括：“促進現(xiàn)有各種資格間交流溝通，提高資格的透明度，改善教育、培訓和勞動力市場之間的關(guān)系，支持學習者在系統(tǒng)之間流動以及進入或重新進入教育和培訓系統(tǒng)，使先前學習得到承認，增加教育和培訓的靈活性，并提高技術(shù)與職業(yè)教育和培訓以及基于工作場所的培訓所獲取的資格的地位等等?！盵9]這些功能定位可視為國家資歷框架的目標體系。韓國、印度、泰國和印度尼西亞等亞洲國家都把資歷框架的目標聚焦到職業(yè)技能發(fā)展與促進就業(yè)方面，抓住了教育體系與勞動力市場溝通的核心訴求，資歷框架的其他目標都是從核心目標派生出來的。

在當今競爭日趨激烈的勞動力市場，“為了從一個企業(yè)跳到另一個企業(yè)、從一個地方移動到另一個地方，擁有一個便于攜帶的、能證明技能水平的證書非常重要?！盵10]符合職業(yè)能力標準的資格證書，不僅對初次就業(yè)者有用，還應(yīng)確保失業(yè)或離職的工人再次求職時有能力在原崗位實現(xiàn)就業(yè)。例如，泰國政府視資歷框架為提升人力能力和競爭力的工具，以應(yīng)對現(xiàn)今急速轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟環(huán)境下的生產(chǎn)和服務(wù)需求?；诖耍﹪Y歷框架的主要目標就是“提高教育學歷與工業(yè)需要的相關(guān)性，提高制造業(yè)和服務(wù)部門的人力素質(zhì)，提高國內(nèi)和區(qū)域勞動力市場的競爭力”[7]。印度國家技能資歷框架突出資格的技能屬性，在資歷框架的目標描述中，特別強調(diào)青年人、熟練工人、技術(shù)工人的技能培訓及其與工業(yè)需求的匹配程度。資歷框架等級的設(shè)定與個體職業(yè)生涯的發(fā)展具有內(nèi)在的一致性，使得資歷框架本身就是一個關(guān)于個體職業(yè)成長的階梯。同樣，韓國資歷框架在目標定位上，建立教育與職業(yè)發(fā)展的進步階梯，給予從業(yè)者職業(yè)轉(zhuǎn)換和躍升的機會。

2.層級標準體現(xiàn)學習成果導向與能力本位

學習成果導向是國家資歷框架建設(shè)的普遍原則。知識、技能、態(tài)度構(gòu)成了學習者的能力，而學習成果則是能力的外顯形式。因此，國家資歷框架以學習成果為導向的實質(zhì)乃是以能力為本位。印度、韓國、泰國和印度尼西亞四國資歷框架的等級劃分雖然不完全相同，但都體現(xiàn)了成果導向和能力本位的特征。例如，印度國家技能資歷框架就是一個基于能力的框架，它將資格劃分為10個級別。該框架的能力范疇涉及4個維度，體現(xiàn)了學習者必須具備的能力。每個資歷級別由描述所涉及級別所需知識、技能和能力的級別描述符來進行描述，并對應(yīng)相應(yīng)的學習成果。國家能力標準(NCS)是韓國資歷框架的核心概念要素，亦是韓國資歷框架等級劃分的基本依據(jù)，它包括執(zhí)行一項工作所必需的知識、技能和態(tài)度。

對于達到資歷等級要求的個人，可授予相應(yīng)等級的資格證書。在國家資歷框架范疇內(nèi)，正規(guī)教育的學習成果容易認定，而非正規(guī)教育和非正式學習以及先前學習和工作的學習成果則很難認定。韓國在先前學習成果和非正規(guī)教育、非正式學習成果認定方面積累了豐富的經(jīng)驗，韓國承認和認可非正規(guī)學習與先前學習成果的機制是與KQF和NCS一起發(fā)展起來的。目前，韓國正在努力重組國家資格體系，使學習者能夠通過國家學分銀行系統(tǒng)(ACBS)積累獲得資格和大學學位的學分。與之類似，在印度尼西亞，非正規(guī)教育或非正式學習以及生活或工作經(jīng)歷所積累的學習成果，通過一個“學分轉(zhuǎn)換計劃”轉(zhuǎn)化為正規(guī)教育學習成果，并可以取得等同的學位，其實質(zhì)是為個人提供更廣泛的途徑接受正規(guī)教育。

3.框架建設(shè)凸顯法律規(guī)制與多元共治

在資歷框架建設(shè)過程中，印度、韓國、泰國和印度尼西亞四國都體現(xiàn)了法律制度的規(guī)制作用和利益相關(guān)者的多元共治特征。法律制度是國家資歷框架建設(shè)的根本保障，印度的國家技能發(fā)展政策(2015)，韓國的國家技術(shù)資格法、資歷框架法，印度尼西亞關(guān)于資歷框架建設(shè)的總統(tǒng)令以及泰國的資歷框架法案等，為四國的國家資歷框架建設(shè)奠定了堅實的法治基礎(chǔ)，使資歷框架建設(shè)與開發(fā)有法可依，具有持久公信力。

國家資歷框架建設(shè)是國家行為，而不是某個部門、行業(yè)領(lǐng)域或個別機構(gòu)意志的體現(xiàn)。我國學者肖鳳翔和鄧小華曾指出：“國家資格框架屬于國家教育制度、勞動制度的頂層制度設(shè)計，體現(xiàn)的是國家意志和國家行為?！盵11]參與國家資歷框架建設(shè)的主體，應(yīng)該是多元的，既包括政府公共部門，也包括私營部門。這些主體之間形成了一個多元共治的治理結(jié)構(gòu)。能否動員不同利益相關(guān)者的深度參與，是國家資歷框架建設(shè)走向成功的關(guān)鍵。從四個國家的組織管理機構(gòu)來看，承擔資歷框架建設(shè)主要職責的是教育部門、勞動和人力資源部門以及各行業(yè)部門。

4.框架應(yīng)用強調(diào)開放包容與區(qū)域?qū)?/p>

在資格類型方面，國家資歷框架是一個包容性的資格集合體，它對所有獲得正式認可的教育資格和職業(yè)資格開放。在學習成果認證方面，國家資歷框架同等地對待正規(guī)教育、非正規(guī)教育和非正式學習的學習成果，承認先前學習經(jīng)歷和工作經(jīng)驗。在資格開發(fā)(包括教育與培訓課程開發(fā)、學習成果積累、轉(zhuǎn)換系統(tǒng)開發(fā))、認證和使用的過程中，國家資歷框架對政府、教育與培訓機構(gòu)、行業(yè)組織、雇主等所有利益相關(guān)者開放。比如泰國就在資歷框架實施中提出了四大戰(zhàn)略，強調(diào)工作場所、專業(yè)協(xié)會、專業(yè)和/或職業(yè)團體與教育機構(gòu)之間在人力開發(fā)、課程編制、學習成果認證和發(fā)展評價等方面的系統(tǒng)性合作，充分體現(xiàn)了國家資歷框架應(yīng)用過程中的開放包容性。如果國家資歷框架的應(yīng)用只是在教育部門或人力資源保障部門內(nèi)部封閉地進行，各部門間的本位主義思想強勢，而不能彰顯對各利益相關(guān)者的開放包容，就不可能走向成功。

與區(qū)域其他國家的資歷框架相對接是韓國、泰國和印度等國家資歷框架應(yīng)用的基本特征之一。韓國尋求使其本國的資格框架與亞太經(jīng)濟合作組織(亞太經(jīng)合組織)論壇中其他國家正在發(fā)展的資格框架相一致。這將使整個區(qū)域的資格得到相互承認，支持教育和勞動力流動。泰國教育部教育委員會辦公室正在積極推動泰國資歷框架與其他東盟國家以及東盟區(qū)域框架聯(lián)系起來。為了支持其NQF與東盟區(qū)域框架的對接，泰國將本國資歷框架的等級從現(xiàn)在的9個減至8個。盡管印度尼西亞國家資歷框架目前尚未與任何其他框架相對接，但是正考慮設(shè)立一個工作組，討論如何將IQF與東盟區(qū)域資格框架聯(lián)系起來。同樣，印度通過參考歐盟資歷框架(EQF)來研究印度國家技能資歷框架與國際對接。顯然，只有在更大范圍內(nèi)應(yīng)用國家資歷框架，才能顯示出其價值和生命力。

三、對我國國家資歷框架建設(shè)的啟示

亞洲四鄰國在國家資歷框架建設(shè)中所面對的問題、推進路徑與實施中的共同經(jīng)驗，對于我國當前的資歷框架建設(shè)具有重要的參考和啟示。

第一，國家資歷框架已成為亞洲國家乃至世界各國探索終身教育新制度的一個潮流與方向?？梢钥吹?，亞洲鄰國與我國資歷框架建設(shè)背景、面對的問題與挑戰(zhàn)都十分類似。與韓、印、泰、印尼一樣，我國當前教育體系與勞動力市場嚴重脫節(jié)，各行業(yè)技能培訓標準或是缺乏、或是陳舊，且缺少橫向可比性；職業(yè)技術(shù)教育在社會上長期不受重視，各類非正規(guī)、非正式學習得不到適當?shù)某姓J和認可；學校教育、繼續(xù)教育和職業(yè)教育與培訓三大體系缺乏銜接溝通的渠道等。資歷框架建設(shè)為解決上述現(xiàn)實問題、構(gòu)建終身學習制度提供了一個制度創(chuàng)新的方向和政策性工具，成為世界大多數(shù)國家的共同選擇。亞洲國家緊跟國際潮流，先后啟動了本國資歷框架建設(shè)探索。我國為建設(shè)終身教育體系和學習型社會，于“十三五”期間開始將資歷框架建設(shè)納入國家規(guī)劃，出臺了一系列文件。

第二，在我國資歷框架建設(shè)方案和規(guī)劃設(shè)計中，要充分借鑒先行國家的經(jīng)驗。亞洲國家在資歷框架建設(shè)探索中一些好的做法，如以職業(yè)技術(shù)教育改革為切入點，通過國家立法來確保資歷框架規(guī)章制度和標準的權(quán)威性、合法性；發(fā)揮中央政府的引領(lǐng)作用，積極協(xié)調(diào)和調(diào)動各利益相關(guān)機構(gòu)共同參與建設(shè)過程；框架的層級標準體現(xiàn)學習成果導向與能力本位，并充分考慮到與區(qū)域性、國際性的框架接軌等等，對我國都有重要的借鑒參考價值。此外，歐盟2008年推出的8等級的歐洲終身教育資歷框架，作為第三代框架對于世界各國有著重要的影響。東盟10國于2013年建立的區(qū)域性資歷參照框架，也有著重要參考意義。我國的資歷框架建設(shè)在方案設(shè)計過程中，應(yīng)充分借鑒歐盟、東盟框架以及重要鄰國的經(jīng)驗做法，加強交流合作，以少走彎路。

第三，我國國家資歷框架建設(shè)應(yīng)加快步伐，盡快提出建設(shè)方案。當前除了歐盟、英聯(lián)邦國家、澳大利亞、新西蘭、南非等先行國家之外，亞洲鄰國大多已啟動研制和推動實施步伐。本研究中4個鄰國雖然基礎(chǔ)條件不比我國好，但資路框架建設(shè)已走在前面，積累了不少經(jīng)驗。我國香港特區(qū)資歷框架2006年啟動實施，東盟10國2014年簽署了學分互認，“一帶一路”65個國家中已有58個建立了資歷框架。[12]隨著我國“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)等國家戰(zhàn)略的推進實施，學生與技術(shù)人員跨國流動加速，我國將很快面臨與鄰國學歷證書、資格證書如何比較，學習成果如何互認的問題。這種越來越被動的局面與中國的大國地位不符、與我國的經(jīng)濟社會發(fā)展的大勢不符。從國內(nèi)形勢來看，我國2018年高等教育毛入學率已達到48.1%[13]，很快超過50%達到普及化階段。如何提升各級各類教育的質(zhì)量、公平性、包容性，更加以人為本，是這一階段的重點。今年2月，國務(wù)院印發(fā)《國家職業(yè)教育改革實施方案》，提出了職教改革的20條舉措，尤其是“1+X”證書制度改革。職教改革的重大政策調(diào)整對國家資歷框架建設(shè)來說，是難得的戰(zhàn)略機遇期，加快步伐，制定出臺建設(shè)方案，時不我待。