[摘要]當前，由于治理主體各方力量和資源不均衡導(dǎo)致農(nóng)民主體地位作用難以發(fā)揮，村兩委日益行政化。破解鄉(xiāng)村治理困局可從組織視角入手構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理格局。打破單一治理主體格局，構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)、農(nóng)民主體、社會組織協(xié)同參與的多元治理主體格局，各治理主體不斷提高其治理能力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]組織視角;鄉(xiāng)村治理;主體格局;多元治理

[中圖分類號]D668 [文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2019）05—0063—05

[作者簡介]樊盛林，女，中共孝感市委黨校講師，碩士研究生，研究方向：地方治理。

一、問題的提出

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，城鄉(xiāng)收入差距加大、人口流動性加劇，不斷沖擊著傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會格局，正在逐步瓦解“熟人社會”的根基——宗族血緣、地緣和倫理，代之以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)的“半熟人社會”，甚至是“陌生人社會”。人的變化導(dǎo)致“鄉(xiāng)土中國”逐漸變成“離土中國”，特別是中西部地區(qū)鄉(xiāng)村人口以輸出為主，如孝感市L鎮(zhèn)4/5以上的鄉(xiāng)村人口外流，且人多地少，外出務(wù)工經(jīng)商人員少則20%多則70%。鄉(xiāng)村人氣不足導(dǎo)致“三化”現(xiàn)象嚴重：農(nóng)村空心化、農(nóng)民老齡化、家庭婦孺化。農(nóng)村空心化是指在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村年輕人大多外出務(wù)工經(jīng)商或舉家遷移進城引致“人走屋空”，宅基地普遍“建新不拆舊”，老宅閑置廢棄導(dǎo)致“外擴內(nèi)空”。農(nóng)民老齡化、家庭婦孺化是指農(nóng)村青壯年陸續(xù)離開農(nóng)村外出就業(yè)，留下來的基本是老弱婦孺，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大多是老年農(nóng)民，留守的家庭成員以婦女兒童居多。農(nóng)民老齡化、家庭婦孺化與農(nóng)村空心化又相互交織，加劇了農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)失衡的矛盾，造成普遍的家庭撕裂，社區(qū)鄰里互助傳統(tǒng)削弱、優(yōu)秀鄉(xiāng)村文明衰減，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性遭受破壞，[1]社會治理面臨較大挑戰(zhàn)，主要有三方面問題：

一是行政村規(guī)模擴大帶來新問題。隨著大量人口外出，帶來管理難題，為優(yōu)化配置資源，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，降低行政管理成本，加強干部隊伍建設(shè)，不得不進行“合村并組”，因而行政村規(guī)模不斷擴大。然而，基層群眾自治受地域規(guī)模和人口數(shù)量的限制，區(qū)域過大、人口過多則不便于實行直接參與性的自治。因此，實踐中又產(chǎn)生了諸多新問題，如村民凝聚力弱、資源調(diào)配難、干部融合難、村民大會召集難、村民代表大會決議難、村級事務(wù)群眾參與難、村民對村兩委監(jiān)督難等。

二是基層黨組織建設(shè)薄弱。青壯年人口流失對基層黨組織建設(shè)也帶來挑戰(zhàn)，農(nóng)村黨員比例偏低，L鎮(zhèn)黨員占村民比例不到3%，且黨員中流動黨員較多，占2/3，班子結(jié)構(gòu)不優(yōu)，人員固化、老化，村主職干部年齡偏大，平均55歲，副職平均年齡54歲，普遍高中以下學(xué)歷，擔任時間較長，有的甚至已工作30多年的;[2]后繼無人現(xiàn)象凸顯，青黃不接，年輕人多外出打工，年輕黨員培養(yǎng)發(fā)展力度不強。

三是鄉(xiāng)村內(nèi)部自治組織能力欠缺。農(nóng)業(yè)稅取消后，村社集體失去了向農(nóng)民收取共同生產(chǎn)費的權(quán)力，農(nóng)戶與集體關(guān)系變淡了，當前使分散農(nóng)戶集體行動的成本極高，鄉(xiāng)村公益事業(yè)、惠農(nóng)政策等都存在“最后一公里”問題，這些問題幾乎都不是工程問題，而是治理問題和組織問題。[3]社會組織缺乏，村級公共服務(wù)能力不足，僅有少量的老年協(xié)會、廣場舞協(xié)會，輻射作用發(fā)揮不大。

二、當前鄉(xiāng)村治理格局困境分析

（一）直接治理模式弱化了基層治理能力

改革開放始于農(nóng)村，農(nóng)村改革又始于經(jīng)濟領(lǐng)域，以實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為核心內(nèi)容，雖然解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，激發(fā)了農(nóng)民的積極性，但也弱化了村集體的力量。隨著時間的推移，沉重的農(nóng)民負擔問題和艱難的農(nóng)業(yè)稅費征收工作成為20世紀90年代最為頭疼的問題，不僅逐步惡化了干群關(guān)系，而且使鄉(xiāng)村干部深陷稅費征收之中而無暇顧及其他事務(wù)。國家依托村集體對鄉(xiāng)村社會的間接治理模式逐步解體，自2000年開始進行稅費改革，到2006年徹底免除農(nóng)業(yè)稅。

農(nóng)業(yè)稅取消后，城鄉(xiāng)關(guān)系的格局也發(fā)生改變，從資源汲取轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源輸送，鄉(xiāng)村治理模式隨之改變，從間接治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡€體權(quán)利為核心的直接治理模式。[4]直接治理模式主要表現(xiàn)為四個方面：其一，從治理機制看，國家各項惠農(nóng)政策繞開鄉(xiāng)村基層組織，直接對接農(nóng)戶，基本繞開村委會，即使無法繞開也只讓其從事一些從屬的、次要的、配合性的工作。其二，從組織機制看，市場化機制、個體化思維逐步嵌入鄉(xiāng)村治理機制中，最直接表現(xiàn)是農(nóng)村義工制度取消，鄉(xiāng)村公益事業(yè)發(fā)展均以市場化方式運作。其三，從政策層面看，國家各項涉農(nóng)政策不斷傾向于維護農(nóng)民個體的權(quán)益，導(dǎo)致村集體的權(quán)力不斷被削弱。如糧食直補政策，糧食直補資金直接補給集體成員;土地政策，2006年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好當前減輕農(nóng)民負擔工作的意見》明確規(guī)定“嚴禁向農(nóng)民家庭承包的土地收取土地承包費”，取消農(nóng)業(yè)稅，確立了“家庭承包權(quán)無對價”原則。[5]其四，從法律層面看，法律偏重對“分”的規(guī)定而忽視了“統(tǒng)”，致使“統(tǒng)分”關(guān)系失衡。法律是現(xiàn)實社會生活的反映，農(nóng)戶承包發(fā)展加快，集體統(tǒng)一經(jīng)營功能弱化，法律偏重對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的規(guī)定，在《村民委員會組織法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《物權(quán)法》《民法總則》等法律規(guī)定中僅提出集體經(jīng)濟組織這一概念，而沒有明確規(guī)定集體經(jīng)濟組織的界定、成員資格的確定標準、實際運作規(guī)則等，已引發(fā)諸多矛盾糾紛，影響農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)村集體經(jīng)濟組織發(fā)育不健全，有的沒有成立集體經(jīng)濟組織，有的雖成立了但運行不規(guī)范，不適應(yīng)市場經(jīng)濟要求。

直接治理模式架空了村集體，看似加強了國家與農(nóng)民的對接，但也正是由于失去了鄉(xiāng)村集體這一中介，導(dǎo)致農(nóng)戶與集體關(guān)系疏離和農(nóng)戶之間關(guān)系疏離，也導(dǎo)致農(nóng)戶之間越來越分散化、原子化。多數(shù)鄉(xiāng)村中，農(nóng)戶之間沒有建立溝通聯(lián)系的平臺和互助組織，各自為政，互不關(guān)聯(lián)。一方面受市場經(jīng)濟和個人主義、自由主義影響，鄉(xiāng)村集體價值觀受創(chuàng)，個人單打獨斗，“八仙過海”，各憑本事，掌握較多資源的農(nóng)民逐漸成為村里的富人階層，沒有技能本領(lǐng)，體弱病殘的農(nóng)戶逐漸成為貧困戶，村中階層劃分日益明顯，鄉(xiāng)村權(quán)威聚焦于“能人”“富人”“狠人”，是否想把農(nóng)戶凝聚起來全憑這些權(quán)威人士的意志，缺乏公心的人基本只愿自己富，不會顧及其他，長此以往，鄉(xiāng)村貧富差距進一步拉大，鄉(xiāng)村公益事業(yè)建設(shè)也無從組織。另一方面，也受直接治理模式的影響，國家權(quán)力滲透的過程，不斷消解了農(nóng)戶與集體的關(guān)聯(lián)度和農(nóng)戶之間的關(guān)聯(lián)度，國家的觸角并不能隨著直接對接農(nóng)戶而有深切的感知和體會，還是得依靠村級組織，信息不對稱仍然存在，比如在貧困戶的評選過程中，衡量標準需要計算家庭收入，然而農(nóng)民（農(nóng)民工）收入的模糊性、不精準依然存在，無法避免人為因素的干擾，還得依靠村級組織的審核把關(guān)。直接治理原本是希望繞過村級組織，避免村級組織侵害村民利益的美好初衷，實踐中卻又陷入了繞不過的尷尬境地，并且導(dǎo)致國家與農(nóng)戶之間關(guān)系更為松散，鄉(xiāng)村治理能力不斷弱化。在稅費改革之前，雖然經(jīng)濟發(fā)展和收入增加了，但并沒有解決農(nóng)民負擔沉重引發(fā)的鄉(xiāng)村沖突;在稅費改革之后，國家對農(nóng)村實行“少取，多予，放活”，在公共服務(wù)和農(nóng)民生活顯著提升的條件下，農(nóng)民與政府的關(guān)系并沒有根本改善，沖突和抵抗仍然廣泛發(fā)生，治理不良有所深化。[6]

（二）“鄉(xiāng)政村治”體制下鄉(xiāng)村自治受阻

“鄉(xiāng)政村治”體制暗含兩種治理邏輯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行行政管理體制在現(xiàn)有考核激勵機制下形成壓力型體制，最終各項事務(wù)的執(zhí)行壓力落在了鄉(xiāng)村，不斷壓縮了鄉(xiāng)村自治的空間，治理主體角色錯位。從應(yīng)然層面講，鄉(xiāng)村治理的主體各自擔負的角色應(yīng)是：村民委員會是村級自治組織，村民是治理參與者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是指導(dǎo)者，但是實踐中卻是村級治理主體角色錯位，具體表現(xiàn)為：

1.村級自治組織“進”為準行政機構(gòu)。村民委員會是群眾性自治組織，但工作職責又具有準行政性。自治與行政兩者之間的分寸拿捏太難，實際情況多表現(xiàn)為行政化趨勢日益明顯，有位基層支部書記曾言“現(xiàn)在基層90%的精力花在行政事務(wù)上。”這話雖有失偏頗，但也反映了部分事實，即村級組織的自治性與工作職責的行政性之間產(chǎn)生了沖突，村級組織“進”為準行政機構(gòu)。

2.村民“退”為服從者。2015年湖北出臺《關(guān)于進一步加強村主職干部隊伍建設(shè)的若干意見》（以下簡稱《意見》）以后，湖北省90%以上的村都實行黨組織書記和村委會主任“一肩挑”，村兩委成員也多交叉任職，基本是“兩塊牌子，一套班子”，村黨組織是村民自治的領(lǐng)導(dǎo)者，村委會是村民自治的執(zhí)行者，二者合一，原有二者之間的矛盾消除，村內(nèi)權(quán)力架構(gòu)發(fā)生變化后，一方面容易產(chǎn)生權(quán)力集中失去制約的問題，另一方面又造成了“去自治”，村民大會或者村民代表大會作為權(quán)力賦予者、決策者一年開會次數(shù)有限，自身力量薄弱，無法對村兩委權(quán)力進行制約，缺乏監(jiān)督機制容易導(dǎo)致村兩委班子特別是村支部書記形成家長制作風。村民在鄉(xiāng)村治理中話語權(quán)逐漸消失，鄉(xiāng)村缺乏凝聚力、向心力，村民對村級事務(wù)“漠不關(guān)心”或“無從關(guān)心”，逐漸成為“服從者”。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府“入”為干預(yù)者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府具有至關(guān)重要的作用，作為基層民主治理的引領(lǐng)者和指導(dǎo)者，本應(yīng)少干預(yù)鄉(xiāng)村事務(wù)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政權(quán)組織承擔了諸多自上而下交辦的行政事務(wù)，如果減弱對鄉(xiāng)村社會的控制力會直接影響執(zhí)行力，在現(xiàn)有的政績考核指標下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員不得不插手干預(yù)鄉(xiāng)村事務(wù)，村兩委也不斷演變成其工作推進的助手。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的行政管理機構(gòu)主動介入村民自治，導(dǎo)致村民自治的運作空間不斷被壓縮，最終制度運行背離了制度設(shè)計的初衷，產(chǎn)生行政權(quán)與自治權(quán)的沖突。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村治理的行政化色彩加重：一是村干部日益職業(yè)化，村集體無力承擔村干部誤工補貼，全部改由縣級以上財政撥付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部實行坐班制、值班制、出勤考核等管理辦法，此外，《意見》只注重加大對村主職干部的補貼力度，導(dǎo)致村主職與副職之間的待遇差距拉大，無形中加劇了村干部之間的矛盾，很多任務(wù)最終壓在村主職一人身上;二是村級事務(wù)的發(fā)展主要靠國家財政投入，村務(wù)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)交叉，村務(wù)管理逐漸走上程序化規(guī)范化之路，實行痕跡化管理。

鄉(xiāng)村治理主體角色錯位在于各主體間力量不均衡。村民越來越“原子化”，處于無組織狀態(tài)，是“一袋馬鈴薯”，居于最弱勢地位。村兩委居中，且越來越偏向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由村民“當家人”向鄉(xiāng)鎮(zhèn)“代理人”轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有相對于村民和村兩委較多的治理資源，處于強勢地位。這似乎形成了這樣一種局面，弱勢的被較強勢的壓服，更強勢的再壓服較強勢的。

三、構(gòu)建多元治理主體格局

后稅費時代的鄉(xiāng)村治理已陷入困局，要從體制機制上進行深層次變革。要重視治理，要從單一治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣卫砟Ｊ?，走多元治理之路?，F(xiàn)代化治理體系是多元的而非一元的。一個有效的社會治理格局，一定是政府、市場、社會三種機制多元共治的結(jié)果，而多元主體的“協(xié)商治理”或“協(xié)同治理”正是它的真諦。[7]因此，由鄉(xiāng)政村治向多元共治轉(zhuǎn)變是大勢所趨。

鄉(xiāng)村治理，要激發(fā)內(nèi)生動力，融入治理理念，真正形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、村民參與的多元共治治理格局。在鄉(xiāng)村治理中，對基層黨委政府而言，要不越位、不錯位、不缺位，“治理”而不是“管理”村民，“服務(wù)”而不是“壓服”村民，使鄉(xiāng)村治理回歸自治本義，淡化鄉(xiāng)村內(nèi)部事務(wù)行政化色彩，激發(fā)鄉(xiāng)村活力，當好領(lǐng)導(dǎo)者和指導(dǎo)者，把舵定向、指導(dǎo)監(jiān)督村“兩委”實施好民主自治。對村“兩委”特別是村支部書記而言，要轉(zhuǎn)變觀念，進一步釋放鄉(xiāng)村居民參與活力和擴大社會組織參與空間，由“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼?，由“替民做主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝擅褡鲋鳌?，由干部“獨唱”轉(zhuǎn)變?yōu)楦扇骸昂铣保浞终{(diào)動群眾、社會組織參與治理村內(nèi)事務(wù)的積極性、主動性。對村民而言，要重視培養(yǎng)政治參與意識，提高參政議政的能力，“大家的事，大家來辦”，不能有“搭便車”的思想，少一點個人主義，多一點集體觀念，眾人拾柴火焰高。村民是鄉(xiāng)村治理的主體，要發(fā)揮主人翁意識，主動參與村內(nèi)公共事務(wù)建設(shè)。社會組織協(xié)同參與，村內(nèi)公共事務(wù)的具體處理不是幾個人的事，需要把村民組織起來建立社會組織來協(xié)同治理。構(gòu)建多元主體共治格局，需要注意以下三點：

第一，加強基層黨組織建設(shè)?；疖嚺艿每?，全靠車頭帶。大多數(shù)治理好的村莊都有一個共同特點——都有一個好的黨支部和一個好的黨支部書記?；鶎狱h組織是村級治理的領(lǐng)頭羊，起著把舵定向的作用。加強基層黨組織建設(shè)，一要選好黨支部書記，注重培養(yǎng)選拔有責任心、公道正派、有能力的人擔任村黨支部書記，有條件的村可以挖掘本鄉(xiāng)本土人才擔任，基礎(chǔ)薄弱村選派大學(xué)生村官、第一書記等擔任。二要組建好村黨組織，充分考慮多重因素，形成知識與經(jīng)驗相結(jié)合的能力結(jié)構(gòu)，老中青結(jié)合的梯度年齡結(jié)構(gòu)，適當?shù)哪信壤Y(jié)構(gòu)，姓氏比例結(jié)構(gòu)等。三要加強基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)能力和水平建設(shè)。村“兩委”特別是村黨組織書記不能陷入純粹事務(wù)性處理中，而要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)者和引導(dǎo)者作用，要善于運用法治化、協(xié)商化、民主化的手段，組織協(xié)調(diào)村民之間的矛盾糾紛，發(fā)動群眾參與鄉(xiāng)村治理，吸收民間組織、無職黨員、鄉(xiāng)賢等共同參與治理村內(nèi)事務(wù)。

第二，發(fā)揮農(nóng)民主體地位作用。以往新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，行政干預(yù)過度，不考慮農(nóng)民的感受，忽視了農(nóng)民的主體地位。當前實施鄉(xiāng)村振興，首先要樹立堅持農(nóng)民主體地位的理念，習(xí)近平總書記曾指出，要尊重農(nóng)民意愿和維護農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇，可以示范和引導(dǎo)，但不搞強迫命令、不刮風、不一刀切。[8]

發(fā)揮農(nóng)民主體地位作用，維護農(nóng)民切身利益，在實踐中要做到“三個防止”：一是防止村民委員會竊取村民利益，保證集體經(jīng)濟“統(tǒng)”的功能時，不能走向另一個極端，要避免集體資產(chǎn)演變?yōu)樯贁?shù)村干部群體所有，要平衡“統(tǒng)”與“分”關(guān)系，設(shè)立如村民監(jiān)督委員會、村民議事會等機構(gòu)，發(fā)揮民主監(jiān)督作用，建立健全民主議事、決策機制，使集體成員（農(nóng)民）的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)落到實處，防止濫用集體所有權(quán)。二是防止國家公權(quán)力尋租，避免陷入“土地財政”漩渦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村土地的介入問題要堅持一個原則，除依法查處土地違法行為以外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入集體土地事宜必須尊重農(nóng)民和村集體利益，與農(nóng)民和村集體協(xié)商、合作，協(xié)助實現(xiàn)附著于農(nóng)村土地之上的公共利益。三是防止工商資本蠶食農(nóng)民利益，既有效利用下鄉(xiāng)資本，又要防止村集體被資本吞噬，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。地方政府應(yīng)積極介入到維護農(nóng)民利益的過程中，加強事中事后監(jiān)管，對資本率性退出設(shè)置應(yīng)有的“閘門”。[9]

發(fā)揮農(nóng)民主體地位作用，要在制度上提供保障。長期以來，重選舉民主而忽視其他致使“四個民主”不均衡發(fā)展的弊端已顯現(xiàn)，必須重新審視，“四個民主”四位一體，缺一不可，要全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。首先應(yīng)出臺民主選舉方面的法律法規(guī)，對賄選、宗族干擾選舉等違法行為嚴厲打擊，使選舉規(guī)范化法治化。其次，根據(jù)鄉(xiāng)村實際，制定切實可行的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的規(guī)章制度，使村民、社會組織有參與決策的制度保障，以小微權(quán)力清單制度為載體，系統(tǒng)梳理村內(nèi)公共管理和公共服務(wù)事項的權(quán)限范圍，明確哪些該做，該怎么做，哪些不能做。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以清單管理為抓手加強對村“兩委”工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。最后，創(chuàng)新多種監(jiān)督途徑，有條件的鄉(xiāng)村要利用村務(wù)公開欄、互聯(lián)網(wǎng)、微信等推進村務(wù)公開，監(jiān)督內(nèi)容要實質(zhì)化，凡是關(guān)系村民切身利益的事情，無論大小均應(yīng)公開，不能選擇性公開，使權(quán)力在陽光下運行。

第三，培養(yǎng)鄉(xiāng)村自治組織。村民主體力量薄弱是導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理主體錯位的關(guān)鍵因素。鄉(xiāng)村現(xiàn)有權(quán)力組織架構(gòu)包括三大組織，即村民大會或村民代表大會、村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員會，三者分別代表權(quán)力授予者、執(zhí)行者和監(jiān)督者，實踐中作為權(quán)力授予者的村民大會或村民代表大會召集難，開會次數(shù)少，力量薄弱，本應(yīng)享有村內(nèi)最高權(quán)力的組織卻遭遇了現(xiàn)實困境，村務(wù)監(jiān)督委員會也存在無從監(jiān)督，力不從心等問題，缺少制約和監(jiān)督的村民委員會逐漸形成村干部幾個人說了算的局面。改變現(xiàn)有困局的出路是充分利用鄉(xiāng)村社會的“鄉(xiāng)土性”，把村民組織起來，建立村民參與鄉(xiāng)村治理的議事、決策、監(jiān)督組織。

“鄉(xiāng)土性”突出表現(xiàn)在以宗法倫理、親屬關(guān)系為核心的差序格局，建立在血緣、地緣基礎(chǔ)上。鄉(xiāng)村社會有的仍然是“熟人社會”，有的正在向“半熟人社會”過渡。治理鄉(xiāng)村要加以區(qū)分，對于“熟人社會”的鄉(xiāng)村，最重要的是充分利用本地傳統(tǒng)優(yōu)勢，培養(yǎng)自治組織和人才，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局，讓“自己的事，自己辦”有載體、有制度。在行政村規(guī)模逐漸擴大導(dǎo)致村民自治難以在行政村這一級開展的情況下，要充分利用村民小組或自然灣村“熟人社會”的資源，在村民小組或自然灣村由村民自己推選村民代表，再由村民代表協(xié)商推選村務(wù)議事會或村務(wù)理事會成員，由其組成的村務(wù)議事會或村務(wù)理事會，作為村內(nèi)議事決策機構(gòu)。發(fā)動村民自己成立若干專項協(xié)會或村務(wù)執(zhí)行小組，作為村內(nèi)事務(wù)具體執(zhí)行機構(gòu)。同時，強化監(jiān)督制約作用，使監(jiān)督主體多元，既有組織也有個人，充分發(fā)揮村民監(jiān)督委員會、民間協(xié)會、村民代表、新鄉(xiāng)賢的民主監(jiān)督作用。村兩委從具體事務(wù)中抽離出來，做好牽線搭橋、協(xié)調(diào)組織作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委做好引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促民主權(quán)力規(guī)范運行等工作，對村內(nèi)事務(wù)不應(yīng)多加干預(yù)，真正做到“群眾的事，群眾自己說了算”。對于“半熟人社會”的鄉(xiāng)村，不能盲目合村并組，一方面要以村民小組或自然灣村為基礎(chǔ)開展自治，另一方面要注意整合，通過建立多方利益協(xié)調(diào)機制和協(xié)商平臺，開展各種交流活動，不斷增進了解、強化共識，開拓自治的空間，不斷擴大鄉(xiāng)村共同體同心圓的“半徑”。

把農(nóng)民組織起來，以組織化的力量來協(xié)同治理，可以強化自治效果，形成良性循環(huán)。通過搭建老年協(xié)會、婦女協(xié)會、兒童服務(wù)中心等，解決“三留守”問題，強化農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)。通過搭建紅白理事會、和事佬協(xié)會等，加強村風民俗管理，建立鄉(xiāng)村內(nèi)部矛盾糾紛化解機制。通過搭建農(nóng)民合作組織、專業(yè)合作社、電商中心、村內(nèi)信用社等，加強村內(nèi)經(jīng)濟事務(wù)管理。

以組織的力量強化自治，還應(yīng)充分挖掘鄉(xiāng)土資源，鄉(xiāng)賢及鄉(xiāng)賢組織就是一種不容忽視的力量。自古以來，鄉(xiāng)紳或鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中就扮演著重要角色。傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢（鄉(xiāng)紳）介于“官”與“民”之間，起著承上啟下的作用，是鄉(xiāng)村治理的中流砥柱，代表鄉(xiāng)村與政權(quán)系統(tǒng)溝通的力量，對特定地域超越家族與保甲的諸種事務(wù)與沖突有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和處置權(quán)。鄉(xiāng)賢階層主要由鄉(xiāng)紳構(gòu)成，還包括少量的平民鄉(xiāng)賢，“士大夫居鄉(xiāng)者為紳”，鄉(xiāng)紳多是有學(xué)識、學(xué)銜、功名和官職而退居鄉(xiāng)里者。鄉(xiāng)紳或鄉(xiāng)賢是鄉(xiāng)村社會建設(shè)、風俗教化、公共事務(wù)的主導(dǎo)力量，管理著地方學(xué)務(wù)、公產(chǎn)和公務(wù)。新時代，鄉(xiāng)村治理需要重新挖掘鄉(xiāng)土資源，特別是新鄉(xiāng)賢的挖掘和培養(yǎng)。近年來，各地紛紛重視鄉(xiāng)賢，對鄉(xiāng)賢的探索方興未艾。鄉(xiāng)賢往往是成長于本土的能人或杰出人士，新時期的鄉(xiāng)賢不同于傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳只著重強調(diào)其功名身份，涵蓋了鄉(xiāng)村社會中各行各業(yè)的精英，要充分利用血緣、地緣和資源優(yōu)勢，吸引“在土”鄉(xiāng)賢、“離土”鄉(xiāng)賢及“外來”鄉(xiāng)賢，從而不斷壯大鄉(xiāng)村治理隊伍。孝感市近年來大力倡導(dǎo)“四有人士”回歸工程，其中“四有人士”是指“經(jīng)濟上有實力、政治上有地位、學(xué)術(shù)上有成就、社會上有影響”?！八挠腥耸俊笔切锣l(xiāng)賢的代表，他們利用自身資源回饋鄉(xiāng)里，為鄉(xiāng)村建設(shè)獻計獻策，成為鄉(xiāng)村發(fā)展的重要力量;同時，新鄉(xiāng)賢在緩和干群矛盾、表達村民意志、培育鄉(xiāng)村公共性等方面也具有重要作用，成為鄉(xiāng)村治理的重要力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)發(fā)揮鄉(xiāng)賢作用搭建平臺，引導(dǎo)鄉(xiāng)村組建鄉(xiāng)賢組織，使其成為村兩委與村民之間的中介，吸納鄉(xiāng)賢組織參與、協(xié)商、討論鄉(xiāng)村內(nèi)部公共事務(wù)，發(fā)揮鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理的作用。同時，加強對鄉(xiāng)賢的選拔考核激勵機制建設(shè)。現(xiàn)有鄉(xiāng)賢注重數(shù)量忽視質(zhì)量，重前期選拔忽視后續(xù)考核激勵。今后，對鄉(xiāng)賢的培養(yǎng)、選拔，參照傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢“立德、立言、立功”的高標準，樹立結(jié)果導(dǎo)向，以精神激勵為主，建立鄉(xiāng)賢庫、鄉(xiāng)賢祠，立碑、立傳;以物質(zhì)激勵為輔，將鄉(xiāng)賢評選結(jié)果與社會信用體系建設(shè)相結(jié)合，道德評判良好者享有無抵押無擔保信用貸款優(yōu)惠，既激活農(nóng)村信貸活水，又激勵人們珍惜信用，加強道德自律，不失為一舉多得之法。

鄉(xiāng)村治理亟待一場變革，從理念層面到操作層面，徹底轉(zhuǎn)變行政管控模式，走多元共治之路，構(gòu)建基層黨委政府、村“兩委”、鄉(xiāng)村社會組織和村民協(xié)同共治格局，通過建立一系列制度保證基層民主自治，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。

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責任編輯：楊建平