方國(guó)紅　章淮徽

摘 要：堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向是有效破解基層政府依法行政能力提升障礙的基本思路，客觀(guān)及時(shí)的找準(zhǔn)問(wèn)題十分關(guān)鍵，而信訪(fǎng)工作恰是直接反饋此類(lèi)問(wèn)題的一個(gè)重要窗口。從信訪(fǎng)工作中，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前基層政府在規(guī)范用權(quán)、程序運(yùn)用、嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法等方面皆存在一定問(wèn)題，其制約因素既有執(zhí)法隊(duì)伍知識(shí)能力的不足，也有考核評(píng)價(jià)機(jī)制不完善、權(quán)力監(jiān)督體系不嚴(yán)密等原因。為此，抓住要害，進(jìn)行有針對(duì)性的制度建設(shè)和落實(shí)，是推動(dòng)基層政府依法行政能力穩(wěn)步提升的重要路徑。

關(guān)鍵詞：信訪(fǎng);依法行政;能力建設(shè);權(quán)力監(jiān)督

基層政府的依法行政能力建設(shè)是法治政府建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。近年來(lái)，隨著法治政府建設(shè)的深入推進(jìn)，權(quán)力清單、政務(wù)公開(kāi)、法律顧問(wèn)等制度的相繼落實(shí)，基層政府的依法行政能力逐步提升，但一些問(wèn)題依然存在，而且更加的隱蔽化、復(fù)雜化。因此，避免主觀(guān)臆斷，找準(zhǔn)問(wèn)題是進(jìn)一步提升能力的關(guān)鍵。信訪(fǎng)工作與依法行政關(guān)系緊密，行政行為直接觸及公民、法人和其他組織的權(quán)益，依法行政能力不強(qiáng)、行政行為不規(guī)范是導(dǎo)致群眾信訪(fǎng)的重要原因，從這個(gè)角度說(shuō)，信訪(fǎng)工作是直接反饋基層政府依法行政能力現(xiàn)狀的一個(gè)重要窗口，客觀(guān)且實(shí)效性強(qiáng)，透過(guò)信訪(fǎng)工作看基層政府依法行政能力建設(shè)意義重大。

一、當(dāng)前信訪(fǎng)工作所折射的基層政府依法行政能力問(wèn)題

基層政府的依法行政能力是其運(yùn)用法律法規(guī)行使權(quán)力、履行行政管理職責(zé)的能力，其通常表現(xiàn)在權(quán)力約束、程序運(yùn)用、嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法等具體行政執(zhí)法過(guò)程中。從當(dāng)前信訪(fǎng)事項(xiàng)的分布和基層政府在處理信訪(fǎng)事項(xiàng)過(guò)程中的表現(xiàn)來(lái)看，主要暴露出其依法行政能力存在以下幾個(gè)方面問(wèn)題。

（一）規(guī)范用權(quán)能力亟待提高。“法無(wú)授權(quán)不可為”是行政機(jī)關(guān)依法行政的基本原則和底線(xiàn)要求，從反向說(shuō)主要包括杜絕權(quán)力濫用和規(guī)避行政越權(quán)。當(dāng)前，基層政府中一些明顯的違法用權(quán)現(xiàn)象如公款私用、強(qiáng)征強(qiáng)拆、以權(quán)壓法等有了根本性的好轉(zhuǎn)，但權(quán)力的不規(guī)范行使現(xiàn)象依然存在。一是行政越權(quán)還比較普遍。依據(jù)法律規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層政府除城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收外幾乎沒(méi)有其他的執(zhí)法權(quán)，但在實(shí)際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法范圍往往涉及規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安、安全生產(chǎn)等諸多方面，充當(dāng)著“多面手”和“全能王”的角色。近年來(lái)，頻繁出現(xiàn)的訴及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在涉農(nóng)政策、環(huán)境保護(hù)、村委會(huì)選舉方面亂作為的信訪(fǎng)事項(xiàng)便是有力的證明，二是權(quán)力濫用呈現(xiàn)一定的隱蔽性。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工程項(xiàng)目招投標(biāo)上違規(guī)操作、監(jiān)管不力，甚至為違法分包牽線(xiàn)搭橋。再如紀(jì)委監(jiān)察部門(mén)通報(bào)比較多的虛構(gòu)冒領(lǐng)退耕還林等涉農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼等。

（二）程序運(yùn)用的自覺(jué)性和能力明顯不足?！俺绦颉笔潜Ｕ闲姓袨楹戏ㄐ缘年P(guān)鍵，但基層政府往往將之視為工作效率上的障礙和負(fù)擔(dān)，存在重效率輕程序的傾向，或者刻意規(guī)避程序，或者不懂程序不會(huì)運(yùn)用程序。例如信訪(fǎng)工作中反映的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在民生項(xiàng)目建設(shè)上的重復(fù)建設(shè)問(wèn)題，導(dǎo)致資金浪費(fèi)和居民生產(chǎn)生活不便，往往都是“依法決策”程序缺失的后遺癥。又比如，在土地、房屋、廠(chǎng)礦的征遷及其補(bǔ)償款的發(fā)放中，被征遷戶(hù)總是覺(jué)得不滿(mǎn)、不公，排除征遷戶(hù)對(duì)補(bǔ)償款預(yù)期過(guò)高的原因外，一個(gè)很重要的原因就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在信息公開(kāi)程序上存在瑕疵，結(jié)果造成被動(dòng)局面。更為嚴(yán)重和惡劣的是，個(gè)別基層政府明知程序違法而故意為之，甚至被起訴也在所不辭，比如強(qiáng)拆，在他們看來(lái)先行強(qiáng)拆比敗訴更有效率、經(jīng)濟(jì)成本更低。殊不知政府違法的社會(huì)成本根本不是他們所能承受的。

（三）嚴(yán)格執(zhí)法的力度和水平不高?！胺ǘ氊?zé)必須為”，執(zhí)法的嚴(yán)格性不僅關(guān)系到政府職責(zé)的履行，也關(guān)系到政府公信力和法律權(quán)威的樹(shù)立?；鶎有旁L(fǎng)工作中很多信訪(fǎng)事件的產(chǎn)生往往和執(zhí)法不嚴(yán)格、松緊不一有關(guān)。一是選擇性執(zhí)法現(xiàn)象依然存在。例如對(duì)農(nóng)村違章建設(shè)的處理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法明顯乏力，致使農(nóng)戶(hù)群起效尤、違建猖獗，拆違工作陷入惡性循環(huán)。再比如征遷工作中通過(guò)額外增加補(bǔ)償或利益交換的方式（如審批宅基地）以滿(mǎn)足個(gè)別農(nóng)民的利益，造成行政不公，損害了自身公信力。二是對(duì)嚴(yán)格執(zhí)法的代償性尺度把握不準(zhǔn)。在特殊的執(zhí)法領(lǐng)域，比如違章建筑和超生，基于法益權(quán)衡和避免浪費(fèi)的考慮，存在著“以罰代管”的處置方案，但很多基層政府卻將其當(dāng)成嚴(yán)格執(zhí)法的變通，對(duì)大量違建和超生行為一罰了事，實(shí)在是對(duì)法治的褻瀆。

（四）文明執(zhí)法呈現(xiàn)淺層化、表面化。文明執(zhí)法是相對(duì)于暴力、野蠻執(zhí)法而言的，但文明執(zhí)法絕不僅僅只是杜絕野蠻執(zhí)法，而是指在行政執(zhí)法中樹(shù)立以人為本、執(zhí)政為民的理念，充分尊重行政執(zhí)法相對(duì)人的權(quán)益。而當(dāng)前基層政府對(duì)文明執(zhí)法的理解往往只局限于語(yǔ)言、行為、態(tài)度的硬性文明表征，如提倡陽(yáng)光服務(wù)、微笑服務(wù)等，在心理上卻未真正樹(shù)立以人為本的理念。如在執(zhí)法過(guò)程中看似有禮有節(jié)，內(nèi)心卻對(duì)群眾利益漠不關(guān)心;在一些關(guān)系人民群眾切身利益的事情上，以走程序?yàn)榻杩诰猛衔礇Q;在一些不合理、不合時(shí)宜的政策面前，缺少擔(dān)當(dāng)，缺少人文關(guān)懷。

二、制約基層政府依法行政能力的主要因素

（一）法治隊(duì)伍建設(shè)工作滯后。一方面是專(zhuān)業(yè)化、高素質(zhì)人才匱乏。“依法行政”需要專(zhuān)業(yè)知識(shí)和法治素養(yǎng)作支撐，例如執(zhí)法中常見(jiàn)的“自由量裁權(quán)”，如果沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的法律知識(shí)以及文化素養(yǎng)很容易造成處罰失當(dāng)或不公。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作生活條件差，加上基層晉升渠道狹窄，面臨著高素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)化人才招不來(lái)或留不住的窘境，導(dǎo)致在“簡(jiǎn)政放權(quán)”的背景下，現(xiàn)有基層干部隊(duì)伍知識(shí)能力狀況很難去承載大量的專(zhuān)業(yè)性、嚴(yán)謹(jǐn)度非常高的依法行政工作;另一方面是法律學(xué)習(xí)、執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)流于形式。培訓(xùn)機(jī)會(huì)少、培訓(xùn)層次水平低是基層干部面臨的現(xiàn)狀，不僅如此，在現(xiàn)有的法律學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度下甚至還存在著嚴(yán)重的形式主義，如以文件落實(shí)文件，以做材料應(yīng)付考核。缺乏系統(tǒng)性、經(jīng)常性、實(shí)質(zhì)性的法治能力學(xué)習(xí)培訓(xùn)，致使基層干部法治素養(yǎng)和能力提高緩慢。

（二）考核評(píng)價(jià)體系中“依法行政”的導(dǎo)向性不強(qiáng)。雖然“法治政府”已經(jīng)被確定為基層政府建設(shè)的重要目標(biāo)，但是在當(dāng)前壓力型體制下，上級(jí)政府對(duì)基層政府的績(jī)效考核還是過(guò)于傾向于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和政治任務(wù)，而輕視依法行政方面的指標(biāo)。不僅如此，甚至在對(duì)本就權(quán)重不高的依法行政水平進(jìn)行考核時(shí)，還存在著較強(qiáng)的形式主義，對(duì)不規(guī)范行政行為“網(wǎng)開(kāi)一面”。這就導(dǎo)致：基層政府不顧一切手段、不惜一切代價(jià)追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)和行政效率，甚至連違法行政也在所不辭.這嚴(yán)重違背依法行政要求但沒(méi)有受到追責(zé)的事例負(fù)面影響非常大，極不利于基層政府依法行政工作的推進(jìn)。

（三）權(quán)力監(jiān)督虛化和缺位。權(quán)力得不到監(jiān)督，必然會(huì)導(dǎo)致濫用。目前，行政權(quán)力的運(yùn)行受到黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、人大監(jiān)督、公眾監(jiān)督等多重監(jiān)督，這看似覆蓋全面的權(quán)力監(jiān)督體系在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面卻存在著監(jiān)督虛化和缺位的現(xiàn)狀。黨內(nèi)監(jiān)督方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委部門(mén)和普通黨員對(duì)同級(jí)黨政“一把手”監(jiān)督十分弱化，有的紀(jì)檢干部甚至忙于分管扶貧、計(jì)生等行政事務(wù)而無(wú)暇顧及監(jiān)督事宜;行政監(jiān)督則側(cè)重于事后監(jiān)督，對(duì)違法行政的行為追責(zé)力度不足;人大監(jiān)督方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)一年一次且會(huì)期過(guò)短，又沒(méi)有常設(shè)機(jī)構(gòu)人大監(jiān)督職能?chē)?yán)重受限;公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督則很大程度上建立在政務(wù)公開(kāi)的基礎(chǔ)上，而現(xiàn)實(shí)中很多部門(mén)還存在著選擇性公開(kāi)問(wèn)題，造成政府和民眾雙方信息不對(duì)稱(chēng)，社會(huì)監(jiān)督難以有效開(kāi)展。

三、提升基層政府依法行政能力的對(duì)策建議

（一）強(qiáng)化落實(shí)依法行政第一責(zé)任人制度。首先，地方黨委和黨的基層委員會(huì)要充分支持和保證基層行政首長(zhǎng)履行依法行政第一責(zé)任人職責(zé)，不得違規(guī)干預(yù)具體行政執(zhí)法活動(dòng);其次，基層政府行政首長(zhǎng)要將建設(shè)法治政府?dāng)[在政府工作突出位置，與改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)一起部署、一起落實(shí)、一起考核;嚴(yán)格貫徹落實(shí)并帶頭執(zhí)行重大決策法定程序、政務(wù)公開(kāi)、權(quán)力清單等制度，推動(dòng)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。再次，第一責(zé)任人要切實(shí)擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)班子的依法辦事能力建設(shè)責(zé)任，督促領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員加強(qiáng)法治學(xué)習(xí)和依法行政，建立依法行政內(nèi)部全程跟蹤督查機(jī)制，及時(shí)糾正行政不作為、亂作為等不規(guī)范行為。

（二）大力提高執(zhí)法隊(duì)伍法治素養(yǎng)和依法辦事能力。一是在基層公務(wù)員招考和人才引進(jìn)中要注重選拔法治素養(yǎng)好、專(zhuān)業(yè)技術(shù)強(qiáng)的人才，重點(diǎn)執(zhí)法崗位或?qū)Ψ芍R(shí)要求高的崗位必須突出法律人才導(dǎo)向，在待遇、住房、晉升上爭(zhēng)取給予政策傾斜和充分保障，以吸引人才、留住人才。二是貫徹落實(shí)“法治隊(duì)伍的人才交流機(jī)制”，從縣級(jí)以上層面推進(jìn)立法、執(zhí)法、司法人才相互交流，靈活采取長(zhǎng)期或短期交流的形式多向基層政府輸送一些法律工作部門(mén)的干部和人才，彌補(bǔ)基層法治人才短板，帶動(dòng)整體法治素質(zhì)提高;落實(shí)“政府法律顧問(wèn)”制度，用好用實(shí)法律專(zhuān)業(yè)人士的法律指導(dǎo)、法律把關(guān)和法治教育作用。三是建立科學(xué)系統(tǒng)的法治教育培訓(xùn)制度，覆蓋所有基層干部，注重法治精神的培養(yǎng)和法律業(yè)務(wù)能力的實(shí)訓(xùn)，提高教育培訓(xùn)的頻率與水平層次，營(yíng)造一個(gè)重學(xué)習(xí)、重運(yùn)用的氛圍。

（三）完善依法行政考核評(píng)價(jià)機(jī)制。一是在對(duì)基層政府的綜合考評(píng)中突出依法行政工作實(shí)績(jī)的比重，審慎運(yùn)用、清理規(guī)范考核中的“一票否決”事項(xiàng)，發(fā)揮考核評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)基層政府提高依法行政能力的導(dǎo)向作用。二是將依法辦事能力納入基層干部績(jī)效考核，把基層干部實(shí)施民主決策、規(guī)范用權(quán)、文明執(zhí)法、政務(wù)公開(kāi)、學(xué)法用法等情況作為對(duì)其考核的基本內(nèi)容，將考核結(jié)果與獎(jiǎng)勵(lì)懲處、干部任免掛鉤。三是建立考核評(píng)估的量化指標(biāo)體系。要綜合法治政府建設(shè)的目標(biāo)、依法行政的基本要求以及依法辦事能力構(gòu)成等方面要素，將基層政府的依法行政工作能力與績(jī)效分解成可衡量、可評(píng)價(jià)的具體指標(biāo)，如組織制度建設(shè)水平、依法決策程序的運(yùn)用和效果、人民群眾對(duì)依法行政工作的滿(mǎn)意度等。四是完善考核評(píng)價(jià)的程序和方式。制定和嚴(yán)格遵循科學(xué)合理的考核評(píng)價(jià)程序，杜絕考核工作的表面化、隨意性，探索引入第三方評(píng)估和暗訪(fǎng)相結(jié)合的評(píng)估機(jī)制，增強(qiáng)考核評(píng)價(jià)的客觀(guān)性、公正性和可信度。

（四）構(gòu)建嚴(yán)密的內(nèi)外監(jiān)督體系。在內(nèi)部監(jiān)督方面：一是創(chuàng)新層級(jí)監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政的日常監(jiān)督，司法行政、審計(jì)等部門(mén)要切實(shí)履行法治教育和專(zhuān)門(mén)監(jiān)督職責(zé)，并與監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)密切配合，形成有力的監(jiān)督震懾。二是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要拓寬對(duì)基層黨員干部的監(jiān)督范圍和內(nèi)容，除了廉政監(jiān)督外，還要加強(qiáng)對(duì)規(guī)范用權(quán)和依法履職能力的監(jiān)督。外部監(jiān)督方面：一是地方黨委和黨的基層委員會(huì)要全力支持人大行使對(duì)基層政府的監(jiān)督權(quán)，確保人大監(jiān)督有充分的制度、時(shí)間、人員等條件;基層政府要自覺(jué)接受人大監(jiān)督，主動(dòng)邀請(qǐng)人大代表對(duì)依法行政行為進(jìn)行上門(mén)“挑刺”，向人大報(bào)告工作、接受咨詢(xún)。二是堅(jiān)決執(zhí)行和完善“政務(wù)公開(kāi)”制度，加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)的平臺(tái)建設(shè)和方法創(chuàng)新，讓人民群眾更方便的監(jiān)督政府行為，通過(guò)保障公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，倒逼基層政府依法行政。三是重視和改進(jìn)信訪(fǎng)工作，依法依規(guī)處理信訪(fǎng)事項(xiàng)，通過(guò)信訪(fǎng)傾聽(tīng)人民群眾對(duì)政府工作的意見(jiàn)和建議，從而改進(jìn)工作，提高依法行政的能力和水平。

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作者簡(jiǎn)介：方國(guó)紅，中共績(jī)溪縣委黨校教育長(zhǎng);章淮徽，績(jī)溪縣信訪(fǎng)局副局長(zhǎng)。