馬向平 潘蒙蒙

摘要：選取2005—2017年國家發(fā)布的186份耕地保護政策文本為研究樣本，利用文本量化分析法對政策制定主體協(xié)作、政策數(shù)量變化以及政策工具的配置情況進行了分析。結(jié)果表明，2005—2017年國家發(fā)布的耕地保護政策發(fā)文主體保持著多元化的特征，但協(xié)同性稍顯欠缺;政策制定過程中，中央政府主導的特征明顯;政策工具的配置存在著環(huán)境型政策工具應用過溢、供給型政策工具使用頻率低下、需求型政策工具應用不足以及過度關(guān)注耕地的“建設”和“特色經(jīng)營”功能，而對耕地的“吃飯”和“生態(tài)保護”功能的體現(xiàn)不足等結(jié)構(gòu)性缺陷。針對上述政策制定過程中存在的不足，提出了未來政策調(diào)整的建議。

關(guān)鍵詞：政策工具;耕地保護政策;文本量化分析

中圖分類號：F301.2 ? ? ? ? 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）19-0206-08

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.19.042 ? ? ? ? ? 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Abstract： Taking the 186 cultivated land protection policy texts issued by the state from 2005 to 2017 as research samples， the cooperation of policy-making subjects， the change of policy quantity and the configuration of policy tools was analyzed by text quantitative analysis method. The results showed that the main body of cultivated land protection policy issued by the state from 2005 to 2017 remained a diversified feature but lack of synergy. There was an obvious characteristic that the central government dominated the policy-making process. In terms of policy tools allocation， there were some structure defects such as excessive application of environmental policy tools， low frequency of supply policy tools， insufficient application of demand policy tools. It payed too much attention on the functions of "construction" and "characteristic management" of cultivated land， but lacked in the functions of "eating" and "ecological protection". Finally， In view of the deficiencies in the above policy making process， some suggestions for future policy adjustments were put forward.

Key words： policy tools; cultivated land protection policy; text quantitative analysis

耕地保護是中國的基本國策，耕地保護政策工具是實現(xiàn)耕地保護政策目標的必要手段。自2004年《中華人民共和國土地管理法》完成第三次修訂以來，中國耕地保護政策體系不斷完善，政策工具的運用也更加多樣化，耕地面積減少得到了一定程度的遏制，例如2005年全國耕地凈減少36.16萬hm2，2017年全國耕地凈減少6.09萬hm2。但是這些數(shù)據(jù)同時也反映出中國耕地面積減少的現(xiàn)實依然存在，耕地保護的任務依然十分艱巨。公共政策執(zhí)行理論提供了如下分析思路：某項政策效果不理想，其原因可以追溯到政策本身的缺陷。對中國耕地保護政策數(shù)量演變、發(fā)文主體協(xié)作以及政策工具的配置情況進行分析可以發(fā)現(xiàn)政策在發(fā)布之日起就存在先天不足，而文本量化分析方法為總結(jié)耕地保護政策的數(shù)量特征、發(fā)文主體特征及政策工具的結(jié)構(gòu)特征提供了可行途徑。

從政策工具視角對耕地保護政策進行文本量化研究涉及耕地保護政策工具的研究和文本量化方法的應用研究兩個方面。耕地保護政策工具的研究領(lǐng)域，政策工具選擇和政策工具組合配置均受到國內(nèi)外學術(shù)界的高度關(guān)注。國外學者主要聚焦于耕地保護政策工具選擇的研究。例如：Beesley等[1]提出了可持續(xù)利用耕地激勵計劃、土地總體利用規(guī)劃及土地用途管制等耕地保護措施;Weikard等[2]以水庫占用農(nóng)田得到農(nóng)民認可很大程度上取決于他們能夠從中獲得的補償為前提假設，提出了一種無條件按年度支付和以洪水為條件的補償方案，以此確保農(nóng)民自愿參與;Valipour[3]通過聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織和世界銀行組織提供的數(shù)據(jù)，對1962—2011年非洲土地利用政策和農(nóng)業(yè)用水管理進行了研究，得出了非洲需要政府政策的支持去鼓勵農(nóng)民利用灌溉系統(tǒng)以提高灌溉面積的結(jié)論;Bolay等[4]針對城市發(fā)展的新政策和城市土地工具的負面影響，提出了限制城市擴張及調(diào)整土地政策工具的建議。國內(nèi)學者近年來則聚焦于耕地保護生態(tài)補償、經(jīng)濟補償機制。例如：牛海鵬等[5]探索了中國耕地保護經(jīng)濟補償?shù)恼呗窂?曹瑞芬等[6]研究了耕地生態(tài)補償標準及耕地保護經(jīng)濟補償轉(zhuǎn)移支付額，等等。就中國國情及研究趨勢而言，耕地保護市場機制、社會機制的探討尚有較大研究空間。

政策工具選擇的研究要回答選擇什么樣的手段達成政策目標，因此側(cè)重具體問題的分析和解決的微觀層面，而政策演化、制定主體的協(xié)作以及政策工具的組合配置等方面的研究著眼于政策研究的宏觀層面，常用的研究方法是文本量化分析法。文本量化分析的分析范式一般包含政策數(shù)量演化、政策發(fā)文主體協(xié)作以及政策工具分析。文本量化分析法的實質(zhì)是內(nèi)容分析，該方法最早被運用于對文獻或報告中反復出現(xiàn)的主題辨識及頻數(shù)變化規(guī)律的統(tǒng)計分析[7]。Roberts[8]對文本量化研究方法做了梳理和介紹，認為發(fā)展后的文本量化分析方法可以為社會科學研究者提供全面真實可靠的答案。之后，文本量化分析方法被應用到政策分析領(lǐng)域。Mamouney[9]對1979—2010年澳大利亞新南威爾士州的環(huán)境政策進行了量化分析，發(fā)現(xiàn)了研究期內(nèi)制定的政策數(shù)量的變化特征，并解釋了2005—2008年成為政策發(fā)文高峰時段的原因，指出選舉對環(huán)境政策的制定只有微弱的負面影響。Beauguitte等[10]運用文本量化分析方法對2003—2013年發(fā)布的歐洲睦鄰政策（ENP）進行分析，認為歐洲睦鄰政策缺少全局規(guī)模，忽視了土耳其和俄羅斯等國家的作用。

國內(nèi)學者近年來陸續(xù)把文本量化分析方法運用于政策工具組合的結(jié)構(gòu)分析[11-13]。筆者認為，這在審視中國某領(lǐng)域政策本身是否存在工具選擇上的結(jié)構(gòu)性缺陷上是有價值的。例如，黃萃等[14]對中國1987—2008年的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)稅收政策進行了文本量化分析，指出了該政策本身存在的結(jié)構(gòu)性問題，其另一研究[15]則運用文本量化分析方法分析了中國風能政策在政策工具的選擇、組織與建構(gòu)中所存在的結(jié)構(gòu)性問題;曾婧婧[16]利用文本量化分析方法對2004—2014年泛珠三角區(qū)域合作政策的政策工具進行了總體分析、演變分析及各子區(qū)域的比較分析，得出了各子區(qū)域在合作進程及政策工具使用上存在非均衡性等結(jié)論;許陽[17]采用文本量化分析方法對中國海洋環(huán)境治理政策工具的選擇和運用是否科學合理進行了研究，得出了該類政策工具組合搭配不合理及創(chuàng)新不足等結(jié)論。

綜上，運用文本量化分析方法從政策工具視角對某一政策領(lǐng)域的政策文本進行定量研究的科學性已經(jīng)被國內(nèi)外學者頻繁采用并得到驗證。這個方面的研究領(lǐng)域已經(jīng)覆蓋環(huán)境、外交、稅收、區(qū)域合作、海洋保護等政策領(lǐng)域，而運用于耕地保護政策領(lǐng)域的研究至今鮮見報道。鑒于此，整理了中國近10余年的國家耕地保護政策文本，通過分析政策發(fā)文主體協(xié)作、政策數(shù)量及政策工具的配置情況，以期找到政策制定過程中存在的不足，為中國耕地保護政策的完善和調(diào)整提供參考依據(jù)。

1 ?政策樣本的選擇及研究方法

1.1 ?政策樣本的選擇

政策樣本均來自權(quán)威機構(gòu)及數(shù)據(jù)平臺提供的數(shù)據(jù)資料，包括《中國國土資源年鑒》《中國統(tǒng)計年鑒》以及國土資源部、農(nóng)業(yè)部等門戶網(wǎng)站和北大法寶法律數(shù)據(jù)庫、中國知網(wǎng)政策文件數(shù)據(jù)圖書館等。為盡可能全面地搜集相關(guān)的政策，主題詞除“耕地保護”外，以“基本農(nóng)田”“生態(tài)退耕”“農(nóng)業(yè)用地”等主題詞分別進行輔助搜索。為了持續(xù)關(guān)注和準確把握中國耕地保護政策的變化走向及工具特征，本研究選擇的政策文本限定于發(fā)布主體為人大、國務院及其各部委，即為國家層面的政策文本;政策內(nèi)容和如何實施耕地保護密切相關(guān);政策發(fā)文時間在2004年中國《土地管理法》完成了第三次修訂之后和截至2017年底的時間段，即2005—2017年。根據(jù)以上條件共獲取300份政策文本，剔除不相關(guān)及重復的政策文本114份，余下186份政策文本作為本次研究的樣本數(shù)據(jù)。

1.2 ?分析維度

按照政策文本量化研究的分析范式，發(fā)文主體協(xié)作情況分析、政策數(shù)量變化分析和政策工具分析構(gòu)成了該方法的基本分析框架。其中，政策工具分析可以進一步劃分為以下X、Y、Z 3個亞維度。

1.2.1 ?耕地保護政策工具的總體構(gòu)成（X維度） ?關(guān)于政策工具的分類，國內(nèi)外學者的研究視角或分類標準各有側(cè)重。本研究采用Rothwell等[18]的政策工具分類將耕地保護政策工具劃分為環(huán)境型、供給型和需求型3類。環(huán)境型政策工具一般表現(xiàn)為政府通過法律約束、行政管制、目標導向、稅收優(yōu)惠等手段間接影響耕地保護活動的開展;供給型政策工具指政府通過提供補償、資金、人才、信息技術(shù)等要素的支持直接推動耕地保護活動開展;需求型政策工具主要指政府通過學習教育、政策宣傳、鼓勵社會參與等社會化手段直接回應社會各界的利益訴求，拉動耕地保護活動的開展。其中，環(huán)境型政策工具主要包含法律法規(guī)、行政監(jiān)管、目標規(guī)劃等，供給型政策工具主要包含補償機制、資金投入、科技信息支持等，需求型政策工具主要包含學習教育、政策宣傳和鼓勵社會參與等。3類政策工具的構(gòu)成及表現(xiàn)形式如表1所示。在政策工具分類的基礎(chǔ)上，對2005—2017年國家耕地保護政策的政策工具總體構(gòu)成情況進行統(tǒng)計分析，是X維度分析的主要任務。

1.2.2 ?耕地保護活動過程的政策工具分布（Y維度） ?僅僅基于X維度的分析不能反映耕地保護政策過程不同階段的政策工具配置情況。中國土地學會有學者以精準保護為目標、基于耕地利用現(xiàn)狀和農(nóng)戶需求，提出了耕地功能的4種類型[19]，包括具有糧食安全保障能力的耕地（以永久性基本農(nóng)田為對象）、具有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢適宜于規(guī)模化經(jīng)營的耕地（以高標準農(nóng)田建設為對象）、結(jié)合區(qū)域特色的新型經(jīng)營性耕地（以中低產(chǎn)田為對象）、基于農(nóng)戶可調(diào)整需求的耕地（注重生物多樣性及耕地質(zhì)量，休耕地或撂荒地）。與之相對應，耕地保護活動按照耕地功能目標定位也存在4種活動類型，包括側(cè)重糧食安全保障，耕地功能體現(xiàn)為“吃飯”;側(cè)重優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營，耕地功能體現(xiàn)為（農(nóng)田）“建設”;側(cè)重具有區(qū)域特色的新型經(jīng)營，耕地功能體現(xiàn)為“特色經(jīng)營”;側(cè)重耕地資源可供農(nóng)戶自由調(diào)整需求，耕地功能體現(xiàn)為注重生物多樣性及耕地質(zhì)量的“生態(tài)保護”。

1978—2017年，中國耕地保護的政策層級越來越高，完成了從國策到基本國策、從政策形式到立法形式的演變。就耕地功能定位而言，經(jīng)歷了以下階段：①改革開放之前，中國耕地保護是“以產(chǎn)糧為綱”，耕地功能定位為解決“吃飯”問題。②改革開放后，耕地功能定位在“吃飯”的基礎(chǔ)上，又增加了通過建設高標準農(nóng)田和特色經(jīng)營，實施“增產(chǎn)”和“發(fā)展”的目標。例如1986年中央一號文件提出“鼓勵耕地向種田能手集中，發(fā)展適度規(guī)模的種植專業(yè)戶”。又如1991年11月29日通過的《中共中央關(guān)于進一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》，明確提出“在確保糧食增產(chǎn)的同時積極發(fā)展多種經(jīng)營”，以解決發(fā)展問題，提高土地利用效率。③近年來，政府認識到耕地質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境之間的內(nèi)在關(guān)系，對生態(tài)環(huán)境保護予以高度重視，逐漸形成了數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的耕地保護新格局。和以往目標相比，“三位一體”的耕地保護突出了耕地質(zhì)量及生態(tài)保護的重要意義，耕地功能主要體現(xiàn)為注重生物多樣性及耕地質(zhì)量的“生態(tài)保護”。

從以上耕地保護活動發(fā)展歷程可以看到，中國耕地保護活動對于耕地功能定位大致經(jīng)歷了“吃飯”-“增產(chǎn)”（建設）-“發(fā)展”（特色經(jīng)營）-“生態(tài)保護”4個功能階段。需要說明的是，各功能階段的耕地保護活動對于耕地功能的目標定位并不代表上一階段功能目標的終止，而只是階段性側(cè)重。例如，“建設”階段開始于改革開放之初前10年，但是“十二五”期間，國家要求在劃定的基本農(nóng)田保護區(qū)范圍內(nèi)建成不少于0.13億hm2的高標準基本農(nóng)田，確保完成全國0.27億hm2的高標準基本農(nóng)田建設任務，并于2012年出臺了《高標準基本農(nóng)田建設標準》。如果將耕地保護活動視為一個價值鏈，那么兼顧數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的“三位一體”的耕地保護格局可視為國家耕地保護要追求的總體目標或成果，基本農(nóng)田的永久性保護可以視為耕地保護控制價值鏈上具有戰(zhàn)略意義的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而每個功能階段的耕地保護活動都會對總體目標或成果產(chǎn)生貢獻或影響?？傊琘維度是對不同耕地保護功能階段的各類政策工具分布情況進行統(tǒng)計分析。

1.2.3 ?政策工具構(gòu)成的時間序列分析（Z維度） ?X維度和Y維度只體現(xiàn)了研究期內(nèi)政策工具配置的總體構(gòu)成及階段分配情況，為了體現(xiàn)了其動態(tài)變化，需要按照年度進行分析，即政策工具構(gòu)成的時間序列分析。

1.3 ?政策工具的類目和文本編碼

對研究期內(nèi)186份耕地保護政策進行文本內(nèi)容分析，按照其政策工具屬性逐條進行分類編碼（表2）。

文本編碼的統(tǒng)一性和分類的準確性需要通過信度分析來檢驗。關(guān)于檢驗的可信性，Milne等[20]采用編碼工具對文本中披露的社會和環(huán)境信息內(nèi)容分析的可靠性進行了研究，結(jié)果證明經(jīng)過培訓的編碼者得到的編碼成果是可以信賴的。一般由兩位評判人員對文本分類的平均相互同意度來檢驗編碼結(jié)果，即R=2M/（N1+N2）。式中，M為兩位評判人員都同意的分類數(shù)，N1、N2代表評判人員各自的分類數(shù)，R為同意度結(jié)果，如果這個結(jié)果比率達到80%以上，則認為分類編碼具有一定的科學性。本研究對186份政策文本的分類編碼的正確性交付給兩位公共管理專家進行評判，經(jīng)過計算與對比，兩位評判人員的結(jié)果比率達到93.9%。另外請兩位專家隨機抽取19份（10%概率）政策文本，按照政策文本主題內(nèi)容進行分析，判斷其政策工具歸屬，對比政策工具編碼，有99%的匹配度。兩種途徑均證明本文的政策工具編碼具有可靠性。

2 ?結(jié)果與分析

2.1 ?政策制定主體

對研究期內(nèi)政策文本統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，國家層面的耕地保護政策的發(fā)文主體由國務院、國土資源部（現(xiàn)自然資源部，全文同）、農(nóng)業(yè)部（現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，全文同）、國家統(tǒng)計局、國家林業(yè)局、財政部、環(huán)境保護部（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部，全文同）等總計24個部門組成，其中發(fā)文最多的部門是國土資源部（表3）。為了更為直觀地分析發(fā)文主體間的協(xié)作情況，運用UCINET軟件對政策發(fā)文主體作社會網(wǎng)絡分析。分析步驟：從政策樣本中提取發(fā)文主體，統(tǒng)計其與其他發(fā)文主體合作發(fā)布政策的次數(shù)，形成24×24的共現(xiàn)矩陣，放入UCINET中進行中心性的可視化分析，最終得到圖譜（圖1）。

從圖1各個部門節(jié)點的大小、部門之間連線的有無及線段的粗細可以看出，2005—2017年，中國國土資源部、農(nóng)業(yè)部、國家發(fā)展改革委員會是整個網(wǎng)絡圖譜的幾個核心節(jié)點，其中，國土資源部節(jié)點最大，農(nóng)業(yè)部次之，說明國土資源部位于所有協(xié)作發(fā)文主體的中心，對耕地保護政策的制定位于協(xié)作發(fā)文的主導地位，發(fā)揮著重要的行業(yè)主管作用;國土資源部和農(nóng)業(yè)部之間的連線最粗，說明二者之間的協(xié)同關(guān)系最為緊密;國土資源部、農(nóng)業(yè)部與國家發(fā)展改革委員會、財政部及統(tǒng)計局等部門之間、與其他政策發(fā)文主體之間都有連線，但線段逐漸變細，節(jié)點逐漸變小，且位置趨向邊緣，說明耕地保護政策發(fā)文主體間雖然具有一定的合作關(guān)系，但協(xié)同度不高;居于最高決策地位的全國人大和國務院單列于網(wǎng)絡的邊緣地帶，與其他發(fā)文主體沒有協(xié)作發(fā)文關(guān)系。

2.2 ?政策數(shù)量

對2005—2017年耕地保護政策文本進行數(shù)量統(tǒng)計，結(jié)果（圖2）顯示，發(fā)文數(shù)量曲線有4次波動，總體呈微弱增長趨勢，其中，2006、2008、2012和2015年為發(fā)文高峰年。

對于政策數(shù)量的變化原因，通過對政策文本內(nèi)容及發(fā)文背景的解讀，分析如下。2004年中國完成了《土地法》的第三次修訂，2005年國務院辦公廳出臺了《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》，將耕地保護責任與部門績效掛鉤，各部委緊隨其后，于2006年集中發(fā)布了一系列配套政策，從而促成了2006年第一個發(fā)文高峰年。繼2006年全國人民代表大會通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中提出了“18億畝耕地是不可逾越的一道紅線”之后，2007年國務院在《政府工作報告》中提出了“堅守18億耕地紅線”的號令，對耕地保有量做出了嚴格的規(guī)定，在全國人民代表大會及國務院的號令指引下，各部門高度重視，紛紛于2008年發(fā)布了相關(guān)的嚴守耕地保護紅線的政策，加之同年國務院印發(fā)了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》，于是形成了2008年第二個發(fā)文高峰年。第三個發(fā)文高峰對應的周期發(fā)生在2009—2012年，在此期間，中國經(jīng)濟歷經(jīng)金融風暴考驗之后增速放緩，在這一歷史背景下，中央政府并沒有忽視耕地保護這一基本國策的貫徹執(zhí)行，耕地保護政策呈逐年穩(wěn)步增長態(tài)勢，但增速放緩。在國務院的領(lǐng)導下，國土資源部于2012年率先出臺了《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》。為貫徹執(zhí)行該規(guī)劃，《關(guān)于提升耕地保護水平全面加強耕地質(zhì)量建設與管理的通知》《高標準基本農(nóng)田建設標準》《新增建設用地土地有償使用費資金使用管理辦法》等一系列文件陸續(xù)出臺，這些文件對基本農(nóng)田做出了具體規(guī)定，2012年耕地保護政策出臺數(shù)量達到了研究期內(nèi)最高峰，共計22項，成為第三個發(fā)文高峰年。2012年開始中國經(jīng)濟增速進一步下滑，GDP增長率降到8%以下，耕地保護政策發(fā)布數(shù)量在2013年出現(xiàn)短暫的低谷后逐年上揚，形成了2015年第四個發(fā)文高峰年。

總的來看，2005—2017年中國國家層面的耕地保護政策發(fā)文數(shù)量的4個發(fā)文高峰年的形成雖然和經(jīng)濟發(fā)展狀況有一定的關(guān)系，但是受經(jīng)濟增長速度變化的影響并不十分明顯，主要和中央政府主導有關(guān)。換言之，中國耕地保護政策的制定具有明顯的中央政府主導的特征。

2.3 ?政策工具構(gòu)成及其演變分析

2.3.1 ?基于X維度的量化分析 ?在表2的基礎(chǔ)上，對研究期內(nèi)的186份政策文本的政策工具進行編碼，以定義其分析單元，判斷其所屬的公共政策工具類型，得到370項基本政策工具條目，并對其相應的政策編碼進行頻數(shù)統(tǒng)計和數(shù)據(jù)分析。統(tǒng)計結(jié)果（表4）顯示，186份耕地保護政策內(nèi)容涵蓋了環(huán)境型、供給型、需求型三大類政策工具，但政策工具的使用存在不均衡現(xiàn)象，環(huán)境型政策工具使用頻率最高（49.2%），其次是供給型政策工具（36.7%），需求型政策工具的使用相對較少（14.1%）。其中，環(huán)境型與供給型政策工具的使用比例之和高達政策工具總和的85.9%。這些數(shù)據(jù)說明中國制定耕地保護政策時，主要倚重環(huán)境型政策工具，帶有明顯的自上而下國家控制的特點。需求型政策工具的使用頻率遠低于其他兩類，這在一定程度上限制了其對耕地保護活動的拉動作用。

2.3.2 ?基于Y維度的量化分析 ?按照文本內(nèi)容分析方法對耕地保護過程各功能階段政策工具出現(xiàn)的頻數(shù)進行統(tǒng)計。結(jié)果（表5）顯示，耕地保護政策工具的使用頻數(shù)集中在“建設”和“特色經(jīng)營”功能階段（共計76.0%），而在“吃飯”和“生態(tài)保護”功能階段比重明顯偏低（共計24.0%）。具體而言，在“建設”和“特色經(jīng)營”兩個階段，以行政監(jiān)管（22.4%）、目標規(guī)劃（11.1%）、科技信息支持（14.3%）、補償機制（9.2%）為主，“吃飯”階段以資金投入（5.4%）、行政監(jiān)管（5.9%）為主;“生態(tài)保護”階段的政策工具使用比例最少（各類型政策工具總計5.1%），并且分布零散?？傊?，耕地保護過程分析顯示，目前在“建設”及“特色經(jīng)營”耕地功能定位上的政策工具配置過度集中，特別是行政監(jiān)管過溢，而體現(xiàn)“吃飯”及“生態(tài)保護”功能的政策工具配置不足，特別是對“生態(tài)保護”功能體現(xiàn)的政策手段單一，政策工具配置總量明顯過低，這和中國高度重視糧食安全和大力提倡生態(tài)文明建設的社會背景很不協(xié)調(diào)。

2.3.3 ?基于Z維度的量化分析 ?首先，從數(shù)量上看，3類政策工具構(gòu)成比例在研究期內(nèi)總體變化不大，政策工具基本上是環(huán)境型比例最高，需求型最低，供給型介于二者之間，偶有波動。例如在2012—2014年供給型政策工具使用數(shù)量出現(xiàn)短暫的較大幅度的提升（圖3）。分析發(fā)現(xiàn)，這和2011年8月胡錦濤在中共中央政治局學習會上的講話，強調(diào)“當前和今后一個時期要健全耕地保護補償機制”有關(guān)。在“講話”指引下，相關(guān)部門在耕地保護政策文件中頻繁提及要運用供給型政策工具，使得該政策工具的使用比例連續(xù)3年走高，再次印證了中國耕地保護政策制定過程具有明顯的國家主導特征。

其次，從功能上看，研究期內(nèi)耕地保護過程各個功能階段的政策工具配置結(jié)構(gòu)幾乎沒有太大變化，政策工具的使用一直集中分布在“建設”和“特色經(jīng)營”功能階段，其次是“吃飯”功能階段，使用最少的是“生態(tài)保護”功能階段（圖4）。這說明，在過去的12年里，耕地保護政策的制定一直更多關(guān)注耕地的增產(chǎn)和發(fā)展問題，而對耕地的生態(tài)功能關(guān)注明顯不足。

3 ?結(jié)論與建議

3.1 ?結(jié)論

通過對中國2005—2017年國家層面耕地保護政策的文本量化分析，得出以下結(jié)論。

1）研究期內(nèi)中國耕地保護政策制定過程中發(fā)文主體保持著多元化的特征，但政策協(xié)同性稍顯欠缺。

2）耕地保護政策發(fā)文數(shù)量的變化雖然可能受到經(jīng)濟、社會環(huán)境的影響，但是較為直接的影響因素是中央政府的主導。雖然發(fā)文數(shù)量總體變化趨勢有起伏波動，但是總體看政策發(fā)布是連續(xù)的。也就是說，中國耕地保護政策發(fā)布表現(xiàn)出中央政府主導、漸進演化、不斷完善的特征。

3）研究期內(nèi)中國耕地保護政策工具存在3種結(jié)構(gòu)性問題，即環(huán)境型政策工具應用過溢，工具運用欠缺靈活性;供給型政策工具使用頻率較低，耕地保護機制不完善;需求型政策工具應用不足，耕地保護主體單一。

4）研究期內(nèi)中國耕地保護政策工具的配置主要集中在耕地功能的“建設”和“特色經(jīng)營”定位階段，其次是“吃飯”功能定位，“生態(tài)保護”比例最低，反映出中國耕地保護對于耕地的“建設”和“特色經(jīng)營”功能較為重視，耕地的“吃飯”及“生態(tài)保護”功能在政策工具數(shù)量及多樣性方面沒有得到充分的體現(xiàn)。

5）研究期內(nèi)中國耕地保護政策工具的配置結(jié)構(gòu)沒有太大變化，反映出政策制定者對于政策工具配置存在的非均衡現(xiàn)象認識不足或沒有及時采取行動，也說明中國耕地保護政策體系還不夠成熟。

3.2 ?政策調(diào)整建議

以上5個結(jié)論中，前2個結(jié)論和政策制定主體有關(guān)，后3個結(jié)論屬于政策工具配置范疇，以下分別就這兩個方面提出政策調(diào)整建議。

1）針對政策制定主體。加強主體間的協(xié)作及政策目標的協(xié)同，避免政策目標之間相互“打架”。

根據(jù)以上結(jié)論并結(jié)合中國實際情況，建議政府后續(xù)耕地保護政策的制定要加強政策主體之間的協(xié)作，由中央政府出面，組織不同行業(yè)主管部門及利益相關(guān)者，共同參與政策方案的論證，充分考慮與其他政策目標協(xié)同，避免政策目標之間相互“打架”，特別要注意耕地保護和GDP政策目標之間的協(xié)調(diào)。此外，應繼續(xù)保持和加強政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

2）針對政策工具配置。解除對環(huán)境型政策工具的過分倚重，增加供給型政策工具和需求型政策工具的比例。

環(huán)境型政策工具使用過多，其中行政監(jiān)管工具數(shù)量龐大，擠壓了供給型政策工具和需求型政策工具的發(fā)揮空間。在耕地保護的早期階段，如“建設”和“特色經(jīng)營”階段，行政監(jiān)管政策發(fā)揮了應有的威懾力，但其張力有余、彈性不足，有矯枉過正之嫌。例如，為了落實耕地保護責任制，地方政府爭相出臺的“一票否決”制下，各級地方政府出現(xiàn)了“以壞充好、占優(yōu)補劣”甚至虛報耕地面積數(shù)據(jù)的現(xiàn)象?，F(xiàn)階段，應該解除對環(huán)境型政策工具的過分倚重，通過適度增加供給型政策工具和需求型政策工具的比例，以平衡環(huán)境型政策工具過溢帶來的政策失效。具體做法如下。

1）增加生態(tài)保護功能實現(xiàn)過程中經(jīng)濟激勵性政策工具比重，完善資金投入渠道和補償機制。在供給型政策工具中，側(cè)重點主要表現(xiàn)在提高耕作技術(shù)和農(nóng)田數(shù)據(jù)收集，而對于耕地保護管理的資金扶持力度不大，耕地經(jīng)濟補償機制不健全。截至2017年，中國耕地補償機制距離“建立市場化、多元化生態(tài)補償機制”還有較大距離。因此，拓寬資金投入的渠道，健全耕地保護補償激勵機制已經(jīng)成為當前十分緊要的任務?？梢試L試的做法有設立耕地生態(tài)補償專項資金，政府與企業(yè)共同承擔修復職責;參照排污權(quán)的市場交易標準，量化耕地生態(tài)服務的使用權(quán)，有額外支付補償服務需求的耕地生態(tài)需要者可以從不必支付補償服務的耕地生態(tài)經(jīng)營者手中購買這部分使用權(quán)，實現(xiàn)耕地生態(tài)的市場化運作。

2）積極引入社會性工具，增強需求型政策工具的配置，特別是吃飯、建設、生態(tài)保護等耕地功能的體現(xiàn)。需求型政策工具數(shù)量的欠缺很大程度上源于中國耕地保護對農(nóng)戶的需求重視不足。中國一直以來缺乏相應的農(nóng)地保護組織，加之地方政府一味尋求政績，超標占地，農(nóng)戶自身缺乏承擔耕地直接保護主體責任的意識和能力，形成了中央政府作為單一耕地保護主體存在的尷尬局面。為了突出農(nóng)戶的作用，滿足農(nóng)戶的需求，可以借鑒美國“政府+私人農(nóng)地保護協(xié)會”[21]模式，在耕地保護主體構(gòu)成中提高農(nóng)戶的責任地位，構(gòu)建“農(nóng)戶+市場+政府”多主體保護模式，將統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責的義務落到實處。

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