蘭 勇 楊 莉 魏耀鋒

1. 寧夏回族自治區(qū)發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟(jì)研究中心，寧夏 銀川 750001 2. 中國銀行寧夏回族自治區(qū)金鳳支行，寧夏 銀川 750001 3. 寧夏回族自治區(qū)林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，寧夏 銀川 750001

空間規(guī)劃是以空間的資源保護(hù)、要素統(tǒng)籌、結(jié)構(gòu)優(yōu)化及效率提升等為內(nèi)容，以空間資源的合理開發(fā)和有效保護(hù)作為重點，探索“多規(guī)合一”模式的規(guī)劃。它體現(xiàn)著生態(tài)文明的發(fā)展理念，其核心就是要解決人類活動和資源環(huán)境之間的沖突。寧夏作為我國西部省區(qū)，是最早在全國探索“多規(guī)合一”的省區(qū)之一。近年來，寧夏面臨著資源環(huán)境約束明顯增強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級難度較大、創(chuàng)新能力依然不強(qiáng)等問題，在編制和落實空間規(guī)劃過程中，如何解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的這些問題，需要從認(rèn)清和解決硬件環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等關(guān)鍵性問題入手，做到空間規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相輔相成，實現(xiàn)它們的有效對接，促進(jìn)全區(qū)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展[1]。

1 寧夏空間規(guī)劃有效對接經(jīng)濟(jì)發(fā)展的幾個關(guān)鍵問題

1.1 充分認(rèn)識發(fā)展動力不足的最大實際，著力優(yōu)化硬件環(huán)境這一基礎(chǔ)

“道路通，百業(yè)興?！睆墓胖两瘢煌òl(fā)達(dá)之處便是財富聚集之處和人類向往之處。作為全國僅余的沒有通上高鐵的省區(qū)之一，寧夏經(jīng)濟(jì)總量長期居全國倒數(shù)第三名。對此，寧夏回族自治區(qū)第十二次黨代會對全區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體判斷是：發(fā)展不足是寧夏最大的實際。硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為當(dāng)前和今后一段時間內(nèi)工作的重中之重。在此過程中，寧夏空間規(guī)劃的重要任務(wù)就是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類具有空間性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，包括公路規(guī)劃、鐵路規(guī)劃、民航規(guī)劃、城市規(guī)劃，甚至產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃。寧夏空間規(guī)劃是要把所有空間性規(guī)劃全部綜合考慮，解決哪里適合公路，哪里適合鐵路等空間布局問題，不會造成空間資源浪費。以交通為例，在城市之間，通過合理規(guī)劃建設(shè)“銀西高鐵”，為“高鐵通勤族們”及游客們提供快捷、便利的交通，滿足商旅需求；在城市內(nèi)部，通過完善空鐵路聯(lián)運基礎(chǔ)設(shè)施，推動城市機(jī)場、高鐵、高速公路、BRT 等多種交通方式在規(guī)劃上的無縫銜接，加快實現(xiàn)“零換乘”?？傊?，通過優(yōu)化空間布局，讓便捷的交通設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、優(yōu)美的塞上江南風(fēng)光、繁華的都市商業(yè)圈成為硬件環(huán)境的重要載體，成為工作和生活的理想選擇，提高整體創(chuàng)業(yè)環(huán)境的競爭力，推動寧夏經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

1.2 充分認(rèn)識“雙評價”研究的基礎(chǔ)作用，始終抓住生態(tài)優(yōu)先這個關(guān)鍵

習(xí)近平總書記指出，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)落地既離不開水土資源，更離不開良好的生態(tài)環(huán)境。寧夏空間規(guī)劃采用的“雙評價”是指資源環(huán)境承載能力評價和空間開發(fā)適宜性評價，主要作用是摸清家底、找準(zhǔn)問題，做好保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。以資源環(huán)境承載能力評價為例，它是通過參照《資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警技術(shù)方法》，結(jié)合寧夏實際，以市縣為基本單元，對全區(qū)土地資源壓力、水資源開發(fā)利用、生態(tài)系統(tǒng)健康度和生態(tài)系統(tǒng)功能等方面進(jìn)行評價。評價結(jié)果顯示：寧夏資源環(huán)境承載能力總體不超載，但部分市縣、部分指標(biāo)評價結(jié)果存在承載壓力。因此，在未來一個時期，全區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須充分發(fā)揮“雙評價”的基礎(chǔ)性作用，樹立水資源、土地資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的底線思維。

1.3 充分認(rèn)識“三區(qū)三線”劃定的必要性，著力提升空間治理能力和效率

資源經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為[2]，高效率的資源配置是實現(xiàn)帕累托最優(yōu)（經(jīng)濟(jì)效率）的必要條件之一，而產(chǎn)生帕累托最優(yōu)的競爭性均衡不一定必然是公平的。也就是說，對于資源問題，通過正確利用經(jīng)濟(jì)手段有可能實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。但是，如果初始資源配置不公平，政府的干預(yù)就是必要的?！妒〖壙臻g規(guī)劃試點方案》明確提出要“劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”（簡稱“三區(qū)三線”），而“三區(qū)三線”的劃定就是要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，解決初始資源配置不公平、資源價格不合理等問題。長期以來，我國普遍存在要素資源市場價格偏低的問題。寧夏空間規(guī)劃通過“三區(qū)三線”的劃定，特別是采用“以人定地”與“以產(chǎn)定地”相結(jié)合的測算方法，確定了“三區(qū)三線”的開發(fā)強(qiáng)度，再通過具體的管控措施，有效落實工業(yè)企業(yè)向園區(qū)集中，適合產(chǎn)城融合的產(chǎn)業(yè)園區(qū)向重點開發(fā)城市集中，以及整合優(yōu)化各類園區(qū)，從而使空間的落地管控倒逼產(chǎn)業(yè)布局，解決產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)，從根本上改善投資結(jié)構(gòu)，提高投資質(zhì)量和效益。

1.4 充分認(rèn)識空間公平和空間效率的合理性，積極推動三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

公平與效率是空間經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的主題。按照世界各國的發(fā)展經(jīng)驗，空間公平主要通過城市“反哺”農(nóng)村、工業(yè)“反哺”農(nóng)業(yè)，將農(nóng)民的收入水平提高到社會收入平均水平；空間效率主要指城鄉(xiāng)要素能夠?qū)崿F(xiàn)自由流動、平等交換，即城市的人才、資金、技術(shù)、信息等先進(jìn)生產(chǎn)要素自由進(jìn)入農(nóng)村，讓農(nóng)村的土地、勞動力等資源要素注入城市，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的自由流動、平等交換、優(yōu)化配置和高效利用，達(dá)到經(jīng)濟(jì)一體化和空間融合的系統(tǒng)最優(yōu)狀態(tài)。寧夏空間規(guī)劃的編制充分體現(xiàn)了公平和效率的經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，通過開展“雙評價”研究和劃定“三區(qū)三線”，要求對城鄉(xiāng)資源做到統(tǒng)籌利用，實施城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局，統(tǒng)籌推進(jìn)土地利用、社會事業(yè)、投資融資等制度改革，建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，努力讓先進(jìn)生產(chǎn)要素自由流向農(nóng)村[3]，從根本上提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益，提高土地流轉(zhuǎn)收益，增強(qiáng)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，從而推動三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在空間層面的公平和效率。

1.5 充分認(rèn)識用地實現(xiàn)唯一屬性的重要性，正確解決規(guī)劃、項目落地問題

長期以來，在同一塊用地上，既受制于土地規(guī)劃，又受制于城市規(guī)劃等不同類型的空間性規(guī)劃，造成規(guī)劃內(nèi)容交叉重疊，土地屬性不一，部門管控措施不一，項目落地十分困難。即使動用行政資源進(jìn)行協(xié)調(diào)，往往也需要很長時間，從而導(dǎo)致項目進(jìn)展緩慢，影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。因此，為適應(yīng)新時期我國國土開發(fā)地區(qū)發(fā)展進(jìn)入精細(xì)化管理階段要求，寧夏空間規(guī)劃編制創(chuàng)新地運用用地唯一屬性，解決了1.27 萬km2土地的唯一屬性，林地、草地、耕地等非建設(shè)用地不再交叉計算，規(guī)劃、事權(quán)、管理不再重疊，避免大量行政資源浪費、職責(zé)交叉等現(xiàn)象的產(chǎn)生。實現(xiàn)了用地的唯一屬性，產(chǎn)業(yè)將以項目定位的形式實現(xiàn)真正落地，落實到空間的具體地塊上，成為支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心和基礎(chǔ)。

2 加強(qiáng)寧夏空間規(guī)劃有效對接經(jīng)濟(jì)發(fā)展的幾點建議

2.1 建立健全空間規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制

通常，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃居于規(guī)劃體系最上位，主要是闡明國家戰(zhàn)略意圖、明確政府工作重點、引導(dǎo)規(guī)范市場主體行為。它是專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃等其他各級各類規(guī)劃的總統(tǒng)領(lǐng)。而空間規(guī)劃是近年來誕生的一個“年輕規(guī)劃”，它是集多種規(guī)劃功能于一體的規(guī)劃，規(guī)劃期是15 年。盡管空間規(guī)劃比發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃期更長，但它的定位是基礎(chǔ)性規(guī)劃，服從和服務(wù)于發(fā)展規(guī)劃。它主要通過摸清國土空間本底條件，劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，并以此為載體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類空間管控手段，強(qiáng)調(diào)精細(xì)化管理和底線思維，為發(fā)展規(guī)劃提出的基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)建設(shè)、資源能源、生態(tài)環(huán)保等經(jīng)濟(jì)活動提供基礎(chǔ)性的規(guī)范指引。因此，建立和健全發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制尤為重要，就如同要處理好開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系?？梢钥紤]建立由廳局部門參與的空間規(guī)劃聯(lián)席會議制度，重點協(xié)調(diào)解決空間規(guī)劃在編制和落實中存在的銜接問題。同時，立足于發(fā)展不充分不平衡這個最大實際，編制寧夏回族自治區(qū)“十四五”“十五五”規(guī)劃時要統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)好與各空間性規(guī)劃之間的關(guān)系，確保重大基礎(chǔ)設(shè)施類項目，特別是涉及民生的項目落地生根。

2.2 充分發(fā)揮“雙評價”結(jié)果對國民經(jīng)濟(jì)運行的預(yù)警指示作用

“雙評價”依據(jù)寧夏的土地資源、水資源、環(huán)境、生態(tài)，以及人口聚集度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、交通區(qū)位條件等分別進(jìn)行了約束性評價和基礎(chǔ)性評價，最終劃分了全區(qū)的超載、臨界超載和不超載的預(yù)警區(qū)，也形成了全區(qū)的最適宜開發(fā)、較適宜開發(fā)、較不適宜開發(fā)和最不適宜開發(fā)的4 個等別。隨著時間的推移，“雙評價”的結(jié)果也將是一個動態(tài)變化的過程。但是，作為資源環(huán)境承載狀況和空間開發(fā)適宜區(qū)范圍的監(jiān)測和評價，它可以發(fā)揮對國民經(jīng)濟(jì)運行的預(yù)警指示作用。這就要求各行業(yè)部門必須結(jié)合“雙評價”的結(jié)果，摸清各自行業(yè)的關(guān)鍵性指標(biāo)，加強(qiáng)與國民經(jīng)濟(jì)和部門經(jīng)濟(jì)發(fā)展監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)的密切配合。并且，依據(jù)相關(guān)歷史統(tǒng)計資料和現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，開展科學(xué)的統(tǒng)計分析和預(yù)測分析，提供科學(xué)的決策信息，便于國民經(jīng)濟(jì)運行決策部門及時、準(zhǔn)確地采取相應(yīng)措施，防范和化解有關(guān)風(fēng)險，確保全區(qū)經(jīng)濟(jì)在合理區(qū)間運行。

2.3 有效發(fā)揮寧夏空間規(guī)劃對產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施布局的引導(dǎo)作用

圍繞寧夏空間規(guī)劃劃定的“三區(qū)三線”，堅持以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以改革創(chuàng)新為動力，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施空間結(jié)構(gòu)，提高國土空間利用效率，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，合理引導(dǎo)市場行為；同時，堅持集約節(jié)約利用土地，最大限度守住并避讓生態(tài)紅線和基本農(nóng)田保護(hù)紅線，科學(xué)布局產(chǎn)業(yè)區(qū)塊和基礎(chǔ)設(shè)施空間廊道。產(chǎn)業(yè)布局方面，加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進(jìn)“產(chǎn)業(yè)集聚園區(qū)化、園區(qū)發(fā)展生態(tài)化、土地利用集約化、功能配置協(xié)同化”，培育和發(fā)展一批特色鮮明、結(jié)構(gòu)合理、環(huán)境友好和市場競爭力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)集群。在國家和自治區(qū)批準(zhǔn)設(shè)立的產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)上，在產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線范圍內(nèi)，為未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)留足夠空間?；A(chǔ)設(shè)施布局方面，合理開發(fā)利用地上地下空間，按照“全區(qū)一盤棋”的思路，集中成束布局，統(tǒng)籌交通網(wǎng)、電力網(wǎng)、油氣網(wǎng)、水利網(wǎng)等“四網(wǎng)”發(fā)展，優(yōu)化交通、電力線路、油氣管廊、水利廊道等重大基礎(chǔ)設(shè)施布局，構(gòu)建地上地下廊道布局科學(xué)、互聯(lián)互通、高效運行的綜合立體基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系。

2.4 重視加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)政策對寧夏空間規(guī)劃的支持和保障作用

一是財政政策。財政政策是實施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段。建議盡快編制適應(yīng)空間規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃發(fā)展需求的財政規(guī)劃，服務(wù)于“兩個規(guī)劃”確定的目標(biāo)任務(wù)，確保財政資金重點投向規(guī)劃確定的重大工程項目。二是金融政策。金融是實體經(jīng)濟(jì)的血脈。建議制定和出臺自治區(qū)金融領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃，鼓勵金融機(jī)構(gòu)出臺政策，通過調(diào)整金融要素資源配置方向和結(jié)構(gòu)，加大信貸支持自治區(qū)空間規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略、重大布局和重大項目。三是人才政策。空間規(guī)劃是一部涉及規(guī)劃學(xué)、生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境學(xué)、土地學(xué)等多種交叉學(xué)科的規(guī)劃。它的編制、修編和落實需要具備多種學(xué)科知識的復(fù)合型人才。建議在寧夏大學(xué)或者政府規(guī)劃相關(guān)部門成立“自治區(qū)空間規(guī)劃研究中心”，通過提高待遇水平，招聘具有各種跨學(xué)科經(jīng)歷的復(fù)合型人才或者具有豐富規(guī)劃實戰(zhàn)經(jīng)驗的技術(shù)型高端人才。

2.5 積極探索以促進(jìn)投資和消費為目標(biāo)的空間布局研究

處理好開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系是寧夏空間規(guī)劃的重要任務(wù)。長期以來，寧夏的沿黃地區(qū)是全區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的集聚區(qū)，也是全區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)和條件較好的地區(qū)，特別是銀川都市圈是沿黃地區(qū)中最具發(fā)展?jié)摿Φ暮诵摹Ｏ啾戎?，寧夏中南部地區(qū)由于生態(tài)環(huán)境脆弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展底子薄，人口基數(shù)小，再加上距離省會銀川市又較遠(yuǎn)，未來更適合承擔(dān)保護(hù)的角色。因此，在此空間格局下，按照增長極理論，以銀川都市圈為核心的沿黃地區(qū)必將成為寧夏吸引勞動力就業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的引擎。未來一個時期內(nèi)，按照高質(zhì)量發(fā)展要求，加快全區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，積極探索以促進(jìn)投資和消費為目標(biāo)的空間布局研究，充分發(fā)揮人口集聚能夠帶來的集聚效應(yīng)，加快人口、物流、資本等生產(chǎn)要素向沿黃地區(qū)的自由流動，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研深度融合，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、提高投資質(zhì)量，推進(jìn)沿黃地區(qū)產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，培育形成新的經(jīng)濟(jì)增長點，帶動地區(qū)就業(yè)和增加居民收入。伴隨著居民收入水平的提高，居民消費潛力也將得到有效釋放和發(fā)揮帶動作用，成為全區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)動機(jī)?？傊?，要通過加強(qiáng)以促進(jìn)投資和消費為目標(biāo)的空間規(guī)劃研究，讓空間規(guī)劃成為促進(jìn)寧夏經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要推動力。