鄭嘉璐

十九屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》總結(jié)了我國國家制度和國家治理體系多方面的顯著優(yōu)勢，其中就包括了“堅持德才兼?zhèn)?、選賢任能，聚天下英才而用之，培養(yǎng)造就更多更優(yōu)秀人才的顯著優(yōu)勢”。

的確如此，干部的選拔機制是一個國家政治生態(tài)的重要組成部分。選拔機制越科學，就越能激發(fā)各級領(lǐng)導干部務實工作的積極性，提升治理效能。習近平總書記在關(guān)于《決定》起草過程的說明中提到，《決定》在征求意見期間，各方面提出了許多好的意見和建議，其中一條建議就是：圍繞堅持黨管干部原則，就完善干部管理制度、激勵干部擔當作為和狠抓落實、培養(yǎng)干部斗爭精神和斗爭本領(lǐng)提出要求。

選賢任能、激勵干部擔當作為，已經(jīng)成為國家治理現(xiàn)代化過程中的一大焦點問題。有了制度，還需要轉(zhuǎn)化為治理效能的能力，這就離不開高素質(zhì)干部隊伍。中國特色社會主義制度的諸多顯著優(yōu)勢，特別是集中力量辦大事、自我完善等，同樣離不開高素質(zhì)干部隊伍。

那么，干部的選拔應該依據(jù)哪些標準？官員升遷機制如何激勵干部奮發(fā)有為？打造良好的政治生態(tài)還需要做好哪方面的工作？帶著這些問題，《南風窗》記者專訪了中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部教授竹立家。

官員的選拔與激勵

南風窗：當前在基層出現(xiàn)了一些不敢做事、明哲保身的干部，他們認為多干多錯、少干少錯，所以工作的積極性不高。有人說，這是因為問責制度十分嚴格，這些干部害怕犯錯，所以應該更多地發(fā)揮容錯機制的作用。

竹立家：問責制是對公共權(quán)力管理和監(jiān)督的一種方式，它的依據(jù)是“權(quán)力與責任對等”的原則，目的是防止權(quán)力不作為、胡作為、亂作為，造成公共資源或價值蒙受巨大損失。

與問責制度相對應，容錯是激勵權(quán)力“有所為”的創(chuàng)新機制，是讓干部們愿意干事、敢干事、能干成事的激勵機制。無論是問責制還是容錯機制，本質(zhì)上都是提高權(quán)力運行效能的制度措施。只不過問責制是從防止權(quán)力出錯的角度保證權(quán)力運行的效能，而容錯機制則是從鼓勵權(quán)力改革創(chuàng)新的角度提高權(quán)力運行的效能。二者的目標是一致的。

從政府管理與改革的角度講，容錯機制作為鼓勵官員改革創(chuàng)新的正向激勵機制，其實有幾個前提。一是錯誤不是由官員“主觀意愿造成的”。既然是創(chuàng)新，是摸著石頭過河，失誤在所難免。改革過程就是“試錯”過程，要允許官員犯錯誤。二是集體決策失誤，決策過程如果是按照民主和法制程序進行的，符合程序正義的原則，而不是拍腦袋胡亂決策，或在執(zhí)行過程中出了錯，責任就不能由官員個人承擔。三是能及時糾正錯誤，一項改革創(chuàng)新項目或決策措施，在實施過程中出了錯能夠及時發(fā)現(xiàn)并糾正，避免了進一步的損失，那么，這樣的錯誤是可以容忍的，不能被問責。

容錯機制的根本目的，就是保護領(lǐng)導干部的創(chuàng)新積極性，激勵領(lǐng)導干部有所作為，提高政府效能。當前，中國確實需要一批敢于創(chuàng)新、勇于創(chuàng)新的領(lǐng)導干部，保護和激勵他們的積極性非常重要。

南風窗：容錯機制可以減輕干部們“多做多錯”的擔憂，但是從正向激勵方面，怎么樣鼓勵干部多干事，干實事？

竹立家：要打破干部不作為、亂作為、應付差事，的確需要一種激勵機制。問責制度其實是一種否定機制，告訴官員犯錯以后會受到什么處分。現(xiàn)在我們必須要制定一個肯定機制，規(guī)定官員做得好了會得到什么獎勵，讓能干的好官員前景一片光明，得到應有的回報。

現(xiàn)在好多官員很焦慮，就是因為不知道怎么樣才能得到提拔，好像辛辛苦苦做了很多工作，到最后也不一定能升上去，我們應該給官員們更明確的預期：只要你工作做得好，就有更多的提拔機會。

南風窗：干部的選拔機制是鼓勵干部積極有為的一個重要手段，你認為當前的選拔機制還有哪些可以改進的地方？

竹立家：我們當前的干部選拔機制確實存在著一些問題，可能會形成劣幣驅(qū)除良幣的情況。這是因為有些干部的提拔并不符合程序、遵循制度，而是由某些領(lǐng)導的意志決定的。這樣一來，有些業(yè)務能力并不強、工作也不認真負責的人，卻可能因為溜須拍馬和賄賂領(lǐng)導得到提拔。最典型的例子就是司法部政治部原主任盧恩光，他一個體工商戶，竟然憑著買官賣官，一步一步被提拔，這對那些踏實做事的干部是一種傷害。

好的官員選拔機制至少要做到幾個方面，科學、客觀、合規(guī)。

比方說績效制度。隨著網(wǎng)絡和信息化時代到來，幾乎每個崗位都可以通過績效考核的方式予以評估，這就客觀多了。舉個例子，廣東順德的檢察院就給各個科室設計了一套績效考核制度，基本上每個崗位都是由電腦打分。一份文件到這個科室，規(guī)定時間內(nèi)就要往下傳，如果拖了幾天，就要扣分，就在績效中體現(xiàn)。這樣一來，日常工作的規(guī)范化程度就會很高，辦事也不會拖拖拉拉的。

現(xiàn)在好多官員很焦慮，就是因為不知道怎么樣才能得到提拔，好像辛辛苦苦做了很多工作，到最后也不一定能升上去，我們應該給官員們更明確的預期。

工作量、工作效率、工作成績都體現(xiàn)在績效考核中，每月都有，年年都有，將來選任干部就是最重要的參考。這樣解決了一個問題，提拔干部不再只是上級領(lǐng)導說了算，客觀績效擺在這里，做了多少工作，做得怎么樣，一目了然，人為干預的因素就少得多了。

資歷也是官員提拔的重要依據(jù)。行政工作也好，管理工作也好，都是政策性、程序性工作，所以一般來說，越熟悉工作流程、越有工作經(jīng)驗的人越能把工作做好，所以得到提拔的可能性就更大，這樣才客觀。

總之干部的升遷機制還是得科學、客觀，不能由人說了算，不能哪個干部覺得好就提拔了。

制度的執(zhí)行還不到位

南風窗：反腐敗是各級官員都非常關(guān)心的問題，在你看來，打擊腐敗工作中的制度建設完成得怎么樣了？未來的工作重心應該放在哪里？

竹立家：十八大以來，中國在反腐方面取得了重大成就，特別是在制度建設方面確實有重要進展，比如巡視制度、民主生活會制度、監(jiān)察委的設立等等，腐敗蔓延的勢頭得到了有效遏制，群眾也是支持和歡迎的。

現(xiàn)在的主要問題是制度執(zhí)行還不到位，這是個大問題。我舉個例子，民主生活會制度非常好，它是黨自我凈化的重要手段，但在具體執(zhí)行方面，形式主義、官僚主義還是很嚴重的，可能在中央層面、省級層面還比較好，但越往下形式主義就越突出了。

比如“紅紅臉出出汗”，是很有價值的：我有什么缺點，你有什么缺點，政策哪有問題，誰沒做好，怎么改進，都可以提出來?？苫鶎拥囊恍┟裰魃顣兂闪嘶ハ啻蹬?，就算指出缺點，也是雞毛蒜皮的問題，上不了桌面。大家只說好的，還怎么紅臉、出汗？

民主生活會流于形式，批評與自我批評不到位，結(jié)果就是在權(quán)力運行過程中，還是“一把手”說了算，因為領(lǐng)導有問題，周圍的人不敢說嘛。這是很嚴重的，可以看到，我們近幾年抓的貪官，大多都是在“一把手”的崗位上犯了錯誤。

民主生活會這個例子說明，我們是有制度了，但在落實過程中間，也有一個最后一公里的問題。

南風窗：要想打通這最后一公里，避免好的制度流于形式，你認為應該怎么做？

竹立家：加強群眾參與。我們好多單位，在群眾參與方面調(diào)子喊得很高，但做得很少，這也是個比較普遍的問題。

群眾參與是反對官僚主義、形式主義最重要的一個手段，當著基層群眾的面，聽聽群眾的聲音，接受群眾的監(jiān)督，官僚習氣自然會少一點，官員做事也就不敢流于形式。還是以民主生活會為例，我們現(xiàn)在開放式的民主生活會很少，我認為至少要對普通黨員開放，甚至對一般群眾開放，要聽到基層的聲音，而不是幾個領(lǐng)導互相吹捧。

加強群眾參與的方式還有很多，比如很多單位都有網(wǎng)上渠道，各個縣市也有市長公開熱線，但這些反饋渠道、舉報平臺的回應性還不夠。收到了舉報總得有個說法吧？有人滿懷期待地向上反映了情況，結(jié)果沒有回應，石沉大海，這些網(wǎng)絡平臺不就又流于形式了嗎？所以抓好了制度落實，我們的政治生態(tài)才會有大幅度的好轉(zhuǎn)。

南風窗：中國提出要建立不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制，當前的反腐敗工作進展到哪一步了？

竹立家：我認為當前還處在不敢腐的階段。我們未來5～10年的一個重要任務就是通過制度，形成“不能腐”的機制。

從源頭來看，我們要通過制度來堵住腐敗的漏洞，這就需要一個規(guī)范的權(quán)力運行程序，來約束權(quán)力。可以看到，權(quán)力腐敗的一個重要表現(xiàn)，就是無視程序、無視規(guī)則，比方說本來應該集體決策，結(jié)果“一把手”不走程序，一拍腦袋要交給誰做，就給誰做了，這個過程就可能滋生腐敗。

群眾參與是反對官僚主義、形式主義最重要的一個手段，當著基層群眾的面，聽聽群眾的聲音，接受群眾的監(jiān)督，官僚習氣自然會少一點，官員做事也就不敢流于形式。

從結(jié)果來看，對權(quán)力的監(jiān)督要跟上。我們的監(jiān)督制度是在完善，可還要落到實處。比如說來自人民代表大會的監(jiān)督就還不到位，要知道，人大代表是有質(zhì)詢權(quán)的，可以對于政府權(quán)力的運行、重大決策的制定予以質(zhì)詢和監(jiān)督，但是目前質(zhì)詢制度幾乎很少真正發(fā)揮作用，有的地方一年一次都沒有，這是不行的。

只有制度方面的約束到位了，形成“莫伸手，伸手就被抓”的氛圍，才能真正實現(xiàn)不能腐和不想腐，因為你一伸手就被抓了，沒有腐的可能性了。

營造良好的政治生態(tài)

南風窗：想要營造好的政治生態(tài)，未來應該朝什么方向努力？

竹立家：我認為有三個方面要做好，一是權(quán)力廉潔，二是民主，三是依法治國。

最根本的是要保持權(quán)力的廉潔，權(quán)力廉潔才有效，黨的領(lǐng)導體制才能發(fā)揮主導作用，否則公共權(quán)力就沒有權(quán)威性了。假如一個領(lǐng)導胡作非為，他就別想再號召別人做事情了，因為大家都不信服他。也就是說，一個領(lǐng)導的個人品質(zhì)或者權(quán)利意識有問題，很可能帶壞一大片政治生態(tài)。他說的和做的不一樣，臺上報告的和臺下真干的不一樣，那讓別人按規(guī)則規(guī)范來做，別人能做嗎？如果誰遵守規(guī)則誰吃虧，不按規(guī)則做的人反而能耀武揚威，從理性人的角度講，你會怎么做？

其次是民主。我們應該在整個社會形成一種民主環(huán)境，讓人民群眾能夠參與到政治生活中間去。習近平總書記說，要形成一個人人有責、人人盡責、人人共享的社會。有責必然有權(quán)，這是一個矛盾的兩個方面，所以要形成良好的政治生態(tài)，必須給人民群眾權(quán)利，比如老百姓的監(jiān)督權(quán)，必須落實。我們需要思考，在決策過程、管理過程中，怎么樣讓老百姓參與進去，包括我們各級人大代表的選舉、怎么做得更好、真正體現(xiàn)老百姓的意愿等等。

最后是依法治國。法律是個體社會行為的底線，任何法律都是對個體行為進行規(guī)范。但這里需要注意，依法治國不光是要約束老百姓，更重要的是要求官員必須按照法律來使用權(quán)力。換句話說，依法治國不是依法治民?，F(xiàn)在好多人把依法治國理解為依法治民了，總想著用法律來盯緊老百姓，這是不對的。要首先用法律制度來約束公共權(quán)力，這樣治理效能才會大幅度提升。