周亞越

2017年3月，習(xí)近平總書(shū)記在參加遼寧代表團(tuán)審議時(shí)曾批評(píng)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)造假：“此風(fēng)不可長(zhǎng)，必須堅(jiān)決剎住。”①2017年12月，一篇報(bào)道我國(guó)家庭醫(yī)生覆蓋率和簽約人數(shù)的文章引起了廣泛的爭(zhēng)議，報(bào)道稱：截至2017年11月，“我國(guó)超過(guò)5億人有了自己的家庭醫(yī)生”②。這篇“大躍進(jìn)”式的報(bào)道再次引發(fā)社會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)真實(shí)性的質(zhì)疑以及對(duì)數(shù)據(jù)造假者進(jìn)行問(wèn)責(zé)的呼吁。其實(shí)，每當(dāng)數(shù)據(jù)造假被曝光，就有許多人包括學(xué)者呼吁對(duì)數(shù)據(jù)造假官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)以抑制數(shù)據(jù)造假行為。③確實(shí)，與商品造假一樣，如果數(shù)據(jù)造假官員不被問(wèn)責(zé)，數(shù)據(jù)造假?zèng)]有“成本”，則數(shù)據(jù)造假行為就會(huì)愈演愈烈、難以遏制。但這種呼吁由于缺乏深入的理論分析和嚴(yán)密的制度建構(gòu)，結(jié)果就像一陣風(fēng)，過(guò)一段時(shí)間就消散了。因此，呼吁過(guò)后，我們必須深入思考、冷靜分析，如何從根本上遏制數(shù)據(jù)造假行為？為什么必須對(duì)數(shù)據(jù)造假官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)？對(duì)數(shù)據(jù)造假官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)有何法理依據(jù)？如何在問(wèn)責(zé)制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行改進(jìn)從而把數(shù)據(jù)造假納入問(wèn)責(zé)的事由范圍？對(duì)此，本文嘗試從實(shí)踐、法理、制度三個(gè)層面作出分析和回答。

一、對(duì)數(shù)據(jù)造假官員問(wèn)責(zé)的實(shí)踐邏輯

數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象由來(lái)已久。在中國(guó)歷史上，由于人頭稅的原因，地方官員對(duì)當(dāng)?shù)厝丝诮y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)存在造假的沖動(dòng)，再加上統(tǒng)計(jì)技術(shù)落后，因此人口數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確度不高?！按筌S進(jìn)”時(shí)期是典型的數(shù)據(jù)造假時(shí)期，數(shù)據(jù)造假一時(shí)大行其道，糧食畝產(chǎn)、工業(yè)產(chǎn)量“放衛(wèi)星”，并且越放越高。在計(jì)劃生育嚴(yán)控期間，我國(guó)實(shí)施“一票否決制”，即對(duì)違反計(jì)劃生育政策的各級(jí)黨委、政府及其有關(guān)負(fù)責(zé)人和各部門、各單位及其有關(guān)負(fù)責(zé)人實(shí)行“一票否決”④，致使地方官員隱瞞人口出生尤其是隱瞞超生，出現(xiàn)了人口數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象，其典型表現(xiàn)就是各地出現(xiàn)了大量沒(méi)有戶口的“黑人”。

當(dāng)前我國(guó)數(shù)據(jù)造假的主體主要有兩類：企業(yè)和政府。企業(yè)進(jìn)行數(shù)據(jù)造假，常見(jiàn)的有：通過(guò)篡改環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，以降低污染指標(biāo)從而減少治污減排成本；通過(guò)數(shù)據(jù)造假提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)或認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)，以獲得政府對(duì)業(yè)績(jī)好的企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)的補(bǔ)貼；通過(guò)隱瞞或壓低企業(yè)生產(chǎn)安全事故中生命和財(cái)產(chǎn)的損失，以減輕或逃避責(zé)任追究，等等。政府進(jìn)行數(shù)據(jù)造假，指的是各級(jí)政府、政府部門及其負(fù)責(zé)人為了獲得政治榮譽(yù)、經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)、職位晉升或者為了逃避責(zé)任追究而對(duì)有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行篡改或偽造。本文研究問(wèn)責(zé)，主要是針對(duì)政府官員。因此，如果沒(méi)有特別說(shuō)明，本文下面所稱的數(shù)據(jù)造假即指政府?dāng)?shù)據(jù)造假。

數(shù)據(jù)造假的方式可分為兩類：（1）夸大數(shù)據(jù)。例如對(duì)GDP“注水”，被網(wǎng)友評(píng)論為與歷史上“人有多大膽，地有多高產(chǎn)”無(wú)異。前述家庭醫(yī)生覆蓋率“注水”現(xiàn)象也屬此類。有的地區(qū)管理部門只管完成家庭醫(yī)生簽約指標(biāo)而不監(jiān)管簽約后的服務(wù)，致使“被簽約”的公眾根本不知道自己的家庭醫(yī)生是誰(shuí)；有的醫(yī)生坦言，“為了完成簽約量，直接找熟人去學(xué)校一次性簽約上千個(gè)學(xué)生”⑤。顯然，無(wú)論從我國(guó)家庭醫(yī)生的數(shù)量還是從我國(guó)現(xiàn)有醫(yī)生的結(jié)構(gòu)來(lái)看，都是無(wú)法達(dá)到當(dāng)前“我國(guó)超過(guò)5億人有了自己的家庭醫(yī)生”這一神話的。當(dāng)然，“無(wú)中生有”也是一種夸大數(shù)據(jù)的表現(xiàn)形式，只不過(guò)是一種極端的形式。（2）壓低和縮小數(shù)據(jù)。例如，為了進(jìn)入貧困縣行列以獲得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，有的縣領(lǐng)導(dǎo)故意隱瞞地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入；有的領(lǐng)導(dǎo)為了完成中央或上級(jí)要求的房?jī)r(jià)調(diào)控目標(biāo)和任務(wù)、逃避責(zé)任追究、應(yīng)付公眾和社會(huì)輿論，把所在城市的房?jī)r(jià)漲幅數(shù)據(jù)人為拉低。

當(dāng)前中國(guó)，數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象依然大量存在，造假內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、安全等等各個(gè)領(lǐng)域。常見(jiàn)的數(shù)據(jù)造假例如，由于中央政府治理生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)要求以及國(guó)民對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的價(jià)值追求，有的地方官員為了達(dá)到目標(biāo)、顯示政績(jī)，刻意篡改和隱瞞污染數(shù)據(jù)。又例如，有的地方官員為了減輕責(zé)任和逃避處罰，在安全事故或群體性事件發(fā)生后，故意隱瞞或縮小死傷人數(shù)或財(cái)產(chǎn)損失數(shù)額。因?yàn)楦鶕?jù)我國(guó)有關(guān)規(guī)定，生產(chǎn)安全事故中的“較大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重傷，或者1000萬(wàn)元以上5000萬(wàn)元以下直接經(jīng)濟(jì)損失的事故”⑥，超過(guò)上述損失則定性為“重大事故”，低于上述損失則定性為“一般事故”。事故中損失越大，則責(zé)任追究越嚴(yán)厲，而且安全生產(chǎn)事故要移交更上級(jí)的機(jī)構(gòu)甚至國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門調(diào)查處理?；诖耍械墓賳T為了減輕甚至逃脫責(zé)任追究，會(huì)偽造數(shù)據(jù)，刻意隱瞞損失。

由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度一直是我國(guó)考核地方官員政績(jī)的重要指標(biāo)，因此反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的GDP增長(zhǎng)數(shù)據(jù)造假最為普遍。雖然當(dāng)前我國(guó)對(duì)地方官員的政績(jī)考核不再唯GDP論，但GDP依然是地方官員政績(jī)綜合考核的重要內(nèi)容。為此，有的官員不切實(shí)際地?cái)M定很高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，然后通過(guò)數(shù)據(jù)造假表明完成目標(biāo)；有的官員雖然把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)定得較合理，但為了顯示其政績(jī)，會(huì)把數(shù)據(jù)造得遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)目標(biāo)，導(dǎo)致許多年份的全國(guó)各地方GDP之和往往高出全國(guó)核算數(shù)據(jù)。在國(guó)家統(tǒng)計(jì)局獨(dú)立核算全國(guó)GDP數(shù)據(jù)、各級(jí)地方統(tǒng)計(jì)局核算本地GDP數(shù)據(jù)的模式下，地方數(shù)據(jù)高于國(guó)家數(shù)據(jù)、市級(jí)數(shù)據(jù)高于省級(jí)數(shù)據(jù)、縣級(jí)數(shù)據(jù)又高于市級(jí)數(shù)據(jù)已經(jīng)是個(gè)“歷史悠久”的老問(wèn)題。資料顯示，2000年至2003年，各省市算出的GDP增速平均數(shù)，比國(guó)家統(tǒng)計(jì)局算出的全國(guó)數(shù)分別高出1.7、2.0、2.6和2.8個(gè)百分點(diǎn)。2004年，地方GDP之和與國(guó)家GDP的差率高達(dá)19.3%。在經(jīng)歷了“花了幾十億元、動(dòng)用1000多萬(wàn)人”的第一次全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查后，2005年差率才縮小到了4.8%。但此后差率又逐年擴(kuò)大：2006年至2008年，各省市算出的GDP增速平均數(shù)比國(guó)家統(tǒng)計(jì)局算出的全國(guó)數(shù)分別高出3.8、5.1、8.8個(gè)百分點(diǎn)。⑦2010年以后，地方GDP之和與國(guó)家GDP的差率保持在10%左右。

還有一種隱性的數(shù)據(jù)造假，即表面上是真實(shí)的數(shù)據(jù)，確實(shí)是根據(jù)客觀情況統(tǒng)計(jì)出來(lái)的，但實(shí)際上卻不能反映真實(shí)情況。例如，在中央對(duì)地方進(jìn)行環(huán)境保護(hù)督察時(shí)，有的地方強(qiáng)令建設(shè)施工單位全面停止基建施工（停止施工甚至在環(huán)保督察之前的幾個(gè)月開(kāi)始）以減少污染排放，致使不少地方在環(huán)保督察期間環(huán)境數(shù)據(jù)優(yōu)良。其實(shí)這些短期內(nèi)、表面上真實(shí)的環(huán)境數(shù)據(jù)是通過(guò)停工停產(chǎn)等不正常的人為干預(yù)弄虛作假的結(jié)果，是不可持續(xù)的，不能反映出該地區(qū)平時(shí)的真實(shí)情況。在GDP要求淡化、環(huán)保問(wèn)題凸現(xiàn)的大背景下，環(huán)保數(shù)據(jù)造假已成為不少地方新的突出現(xiàn)象。地方官員的這種行為，意在隱瞞當(dāng)?shù)卣鎸?shí)的環(huán)境污染情況，從而逃脫中央對(duì)地方官員的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究。所以，對(duì)上述官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)，某種意義上說(shuō)是對(duì)這些官員通過(guò)數(shù)據(jù)造假逃脫責(zé)任追究的一種“償還”，是公平的、是正義的。

以上情形中，無(wú)論是哪種類型的數(shù)據(jù)造假，也無(wú)論是哪種內(nèi)容的數(shù)據(jù)造假，造假者均有共同的本質(zhì)動(dòng)機(jī)，即為了獲得某種益處。這種益處，既可以是正面的好處，例如官員獲得提拔重用或獎(jiǎng)勵(lì)和榮譽(yù)，也可以是逃避或減輕某種應(yīng)受的處罰，例如行政責(zé)任追究。

總之，在我國(guó)實(shí)踐中看，數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象屢禁不止甚至在有些領(lǐng)域出現(xiàn)了愈演愈烈的趨勢(shì)，所以必須對(duì)數(shù)據(jù)造假官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。這就是對(duì)數(shù)據(jù)造假官員問(wèn)責(zé)的實(shí)踐邏輯。

二、對(duì)數(shù)據(jù)造假官員問(wèn)責(zé)的法理邏輯

問(wèn)責(zé)或者行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象主要是行政組織中的官員。⑧因此，對(duì)數(shù)據(jù)造假官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)的法理邏輯應(yīng)當(dāng)從行政責(zé)任的構(gòu)成要件上來(lái)分析。行政責(zé)任是指行政主體及其執(zhí)行公務(wù)的人員因其行為違反法定責(zé)任和義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的否定性法律后果。盡管行政責(zé)任的構(gòu)成要件有三要素說(shuō)、四要素說(shuō)等等，但對(duì)于其基本的構(gòu)成要件是有共識(shí)的：（1）從主體上看，行政責(zé)任的承擔(dān)者必須是行政主體及其執(zhí)行公務(wù)的人員；（2）從主觀方面看，承擔(dān)行政責(zé)任須有主觀上的故意或過(guò)失；（3）從客體上看，行政主體及其執(zhí)行公務(wù)的人員必須侵害了法律所保護(hù)的社會(huì)關(guān)系或權(quán)益；（4）從客觀方面看，行政主體及其執(zhí)行公務(wù)的人員必須存在行政違法或行政不當(dāng)（包括行政不作為）。根據(jù)這四個(gè)構(gòu)成要件，下面結(jié)合數(shù)據(jù)造假行為來(lái)分析對(duì)數(shù)據(jù)造假官員問(wèn)責(zé)的法理邏輯。

從主體上看，實(shí)施數(shù)據(jù)造假行為的是行政主體及其執(zhí)行公務(wù)的人員。在這里，“行政主體及其執(zhí)行公務(wù)的人員”的范圍應(yīng)當(dāng)作廣義界定，即依法履行公共職務(wù)的國(guó)家立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、中國(guó)共產(chǎn)黨和各個(gè)民主黨派的黨務(wù)機(jī)關(guān)、各人民團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位等由國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)的所有公職人員。在我國(guó)現(xiàn)實(shí)中，由于官員政績(jī)與官員晉升掛鉤，所以官員具有通過(guò)數(shù)據(jù)造假來(lái)提升政績(jī)的內(nèi)在沖動(dòng)，因此問(wèn)責(zé)的對(duì)象主要應(yīng)當(dāng)是官員，即國(guó)家立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、中國(guó)共產(chǎn)黨和各個(gè)民主黨派的黨務(wù)機(jī)關(guān)、各人民團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位中的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。在數(shù)據(jù)造假嚴(yán)重的遼寧省，前幾年民間曾流傳這樣一副對(duì)聯(lián)，上聯(lián)是：上級(jí)壓下級(jí)，層層加碼，馬到成功；下聯(lián)是：下級(jí)騙上級(jí)，層層摻水，水到渠成；橫批是：數(shù)字出官，官出數(shù)字。可見(jiàn)，數(shù)據(jù)造假的主體無(wú)疑就是各級(jí)官員，即領(lǐng)導(dǎo)干部。要說(shuō)明的是，直接填報(bào)數(shù)據(jù)的往往是一般的統(tǒng)計(jì)工作人員，但數(shù)據(jù)造假往往都是由官員指使，因?yàn)橐话愕慕y(tǒng)計(jì)工作人員缺乏數(shù)據(jù)造假的內(nèi)在動(dòng)機(jī)——他們不會(huì)因?yàn)閿?shù)據(jù)造假而獲得升遷等益處。

從主觀方面看，數(shù)據(jù)造假一般都是官員故意為之，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中過(guò)失造成的錯(cuò)誤較少。嚴(yán)格意義上說(shuō)，數(shù)據(jù)錯(cuò)誤如果是由官員過(guò)失造成的，在性質(zhì)上那就不是數(shù)據(jù)造假，而是統(tǒng)計(jì)失誤，也就不屬于本文討論的范圍。2010年，《半月談》刊發(fā)的《揭秘地方統(tǒng)計(jì)造假亂象：數(shù)字出官 官出數(shù)字》一文，引用了遼寧某地一名縣委書(shū)記的話：“上級(jí)下多少指標(biāo)就能完成多少指標(biāo)，并且下什么指標(biāo)都絕對(duì)能完成。怎么完成？有的地方拆東墻、補(bǔ)西墻，提前征稅。比如說(shuō)對(duì)一家企業(yè)今年應(yīng)征300萬(wàn)元稅款，但政府要征400萬(wàn)元，提前把下一年的部分稅收也征了。”審計(jì)署2016年的一份文件稱：遼寧省所轄市、縣財(cái)政普遍存在數(shù)據(jù)造假行為，且呈現(xiàn)持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、涉及面廣、手段多樣等特點(diǎn)，虛增金額和比例從2011年至2014年呈逐年上升趨勢(shì)。⑨顯然，數(shù)據(jù)造假時(shí)間長(zhǎng)、范圍廣、手段多，這決不是“過(guò)失”一詞所能解釋的。

從客體上看，數(shù)據(jù)造假行為侵害了法律所保護(hù)的社會(huì)關(guān)系或權(quán)益，這種侵害包括對(duì)公眾知情權(quán)的侵害，也包括因?yàn)閿?shù)據(jù)造假引起的政府和公眾決策失誤帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)損失。具體包括：（1）侵害公眾和企業(yè)的知情權(quán)，誤導(dǎo)公眾和企業(yè)決策。公眾如果根據(jù)政府公布的虛假數(shù)據(jù)進(jìn)行就學(xué)、就業(yè)、就醫(yī)、生育、購(gòu)房購(gòu)車等消費(fèi)決策，必然形成錯(cuò)誤決策進(jìn)而帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上的損失、心理上的傷害。（2）對(duì)官員的考核評(píng)價(jià)顯失公正，侵害官員的公正考核權(quán)。官員對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行造假，或者是為了減輕或逃避責(zé)任追究（特別是在發(fā)生重大責(zé)任事故等負(fù)面事項(xiàng)時(shí)），或者是為提升自身的業(yè)績(jī)以獲得提拔重用或者獎(jiǎng)勵(lì)——這兩方面正是官員進(jìn)行數(shù)據(jù)造假的內(nèi)在動(dòng)機(jī)所在。這種現(xiàn)象如果不加以遏制，結(jié)果就會(huì)形成“數(shù)字出官”現(xiàn)象，可能導(dǎo)致無(wú)德無(wú)能無(wú)業(yè)績(jī)者被提拔重用，踏實(shí)做事、誠(chéng)實(shí)守信者被湮沒(méi)。（3）誤導(dǎo)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的決策。數(shù)據(jù)是決策的依據(jù)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)根據(jù)下級(jí)上報(bào)的數(shù)據(jù)進(jìn)行決策，其中各類經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策、環(huán)保決策的基礎(chǔ)。虛假數(shù)據(jù)必然會(huì)誤導(dǎo)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致錯(cuò)誤決策。如果虛假數(shù)據(jù)層層上報(bào)而得不到糾正，那么最終可能影響整個(gè)國(guó)家全局的決策。我國(guó)“大躍進(jìn)”時(shí)期，糧食畝產(chǎn)“放衛(wèi)星”，虛假數(shù)據(jù)泛濫，致使中央決策嚴(yán)重失誤。2009年是公眾感知的房?jī)r(jià)大漲之年，但國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布該年全國(guó)70個(gè)大中城市的房?jī)r(jià)漲幅為1.5%⑩；隨后，國(guó)土資源部發(fā)布報(bào)告稱2009年全國(guó)住宅平均漲幅為25.1%?。兩者數(shù)據(jù)差距如此之大，讓決策者無(wú)所適從。（4）危害政府公信力，敗壞政風(fēng)和帶壞社會(huì)風(fēng)氣。政府?dāng)?shù)據(jù)造假，日積月累必然導(dǎo)致政府公信力流失。有的地方，因?yàn)榍叭螖?shù)據(jù)造假的官員得到升遷，繼任官員為了仕途可能會(huì)繼續(xù)造假，致使數(shù)據(jù)造假形成惡性循環(huán)。也有的官員看到先前的數(shù)據(jù)造假者逃脫了責(zé)任追究或者得到榮譽(yù)甚至提拔重用，就可能會(huì)仿效，使數(shù)據(jù)造假與政風(fēng)不良相勾連。最后，等到數(shù)據(jù)泡沫破裂、謊言被揭穿，則必然損害黨和政府的形象，危害事業(yè)發(fā)展。

從客觀方面看，數(shù)據(jù)造假存在行政違法或行政不當(dāng)（包括行政不作為）。數(shù)據(jù)造假違反了什么法？筆者以為，一次數(shù)據(jù)造假行為至少違反了三個(gè)方面的法律法規(guī)。（1） 違反《統(tǒng)計(jì)法》。我國(guó)《統(tǒng)計(jì)法》第六條明確規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府、政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門以及各單位的負(fù)責(zé)人，不得自行修改統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和統(tǒng)計(jì)人員依法搜集、整理的統(tǒng)計(jì)資料，不得以任何方式要求統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、統(tǒng)計(jì)人員及其他機(jī)構(gòu)、人員偽造、篡改統(tǒng)計(jì)資料”。數(shù)據(jù)造假行為顯然違反了這一法律規(guī)定。（2）違反《公務(wù)員法》。我國(guó)《公務(wù)員法》第十二條規(guī)定了公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，其中第一款即為“模范遵守憲法和法律”，第七款為“遵守紀(jì)律，恪守職業(yè)道德，模范遵守社會(huì)公德”。數(shù)據(jù)造假行為違反了公務(wù)員的職業(yè)道德，也就意味著違反了《公務(wù)員法》。（3）違反相關(guān)具體法。例如，對(duì)生產(chǎn)安全事故中的損失數(shù)據(jù)造假違反了《安全生產(chǎn)法》；對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假違反了《環(huán)境保護(hù)法》，因?yàn)槲覈?guó)《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定“監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)”?。

總之，數(shù)據(jù)造假行為符合上述行政責(zé)任的四個(gè)要件，因而對(duì)數(shù)據(jù)造假者問(wèn)責(zé)符合法理邏輯。而且，法的最高價(jià)值目標(biāo)是追求公平正義，官員通過(guò)數(shù)據(jù)造假獲得獎(jiǎng)勵(lì)、升遷等收益或者逃避責(zé)任追究，違背了公平正義，因此對(duì)數(shù)據(jù)造假者問(wèn)責(zé)歸根到底是法律追求公平正義的需要。

三、對(duì)數(shù)據(jù)造假官員問(wèn)責(zé)的制度邏輯

行政責(zé)任必須為行政法律規(guī)范所確認(rèn)，是一種法律責(zé)任，而且行政責(zé)任的內(nèi)容和承擔(dān)方式必須依法確定。據(jù)此，對(duì)數(shù)據(jù)造假者進(jìn)行問(wèn)責(zé)必須有相應(yīng)的制度規(guī)范?？上У氖?，梳理當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)，對(duì)數(shù)據(jù)造假者進(jìn)行問(wèn)責(zé)尚無(wú)明確的規(guī)定。因此，我國(guó)實(shí)施問(wèn)責(zé)制度以來(lái)，雖然有眾多官員因各種原因被問(wèn)責(zé)，但絕大多數(shù)是因?yàn)榘l(fā)生重大責(zé)任事故、群體性突發(fā)事件而被問(wèn)責(zé)，鮮有因數(shù)據(jù)造假而被問(wèn)責(zé)。

在實(shí)踐中，官員對(duì)一般的統(tǒng)計(jì)工作人員填報(bào)的數(shù)據(jù)進(jìn)行“研究”后再?zèng)Q定上報(bào)，這就表明官員在數(shù)據(jù)造假中起著決定性作用。因此，對(duì)于數(shù)據(jù)造假，接受問(wèn)責(zé)的應(yīng)該是官員而不應(yīng)該是普通工作人員。然而在現(xiàn)實(shí)中，數(shù)據(jù)造假被揭露后，接受處分的卻往往是直接進(jìn)行數(shù)據(jù)填報(bào)的一般的統(tǒng)計(jì)工作人員，官員被問(wèn)責(zé)的很少。?究其原因，主要是我國(guó)現(xiàn)行問(wèn)責(zé)制度并沒(méi)有明確地把數(shù)據(jù)造假納入官員問(wèn)責(zé)的事由范圍之內(nèi)。

《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》的問(wèn)責(zé)對(duì)象是“各級(jí)黨委（黨組）、黨的工作部門及其領(lǐng)導(dǎo)成員，各級(jí)紀(jì)委（紀(jì)檢組）及其領(lǐng)導(dǎo)成員”，問(wèn)責(zé)事由是“追究在黨的建設(shè)和黨的事業(yè)中失職失責(zé)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”?，主要包括黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力、維護(hù)黨的紀(jì)律不力、推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作不堅(jiān)決不扎實(shí)等六種情形。顯然，《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》這一制度，從問(wèn)責(zé)對(duì)象上看只包括黨的領(lǐng)導(dǎo)，而把行政領(lǐng)導(dǎo)排除在外；從問(wèn)責(zé)事由上看只包括黨的建設(shè)和黨的事業(yè)領(lǐng)域，也沒(méi)有把數(shù)據(jù)造假包括在內(nèi)。簡(jiǎn)言之，行政領(lǐng)導(dǎo)的數(shù)據(jù)造假不屬于《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》的管轄范圍。

《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》雖然把行政領(lǐng)導(dǎo)包括在問(wèn)責(zé)對(duì)象之內(nèi)，但從問(wèn)責(zé)事由上看，主要是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的決策嚴(yán)重失誤、工作失職、監(jiān)管不力、濫用職權(quán)、對(duì)群體性突發(fā)性事件處置失當(dāng)、用人失察失誤等過(guò)失性的行為實(shí)行問(wèn)責(zé)?，而沒(méi)有把數(shù)據(jù)造假這種故意性的行為包括在內(nèi)。

我國(guó)《統(tǒng)計(jì)法》和《統(tǒng)計(jì)法實(shí)施條例》，雖然有數(shù)據(jù)造假的監(jiān)督管理、法律責(zé)任追究等內(nèi)容，但上述兩個(gè)制度中通篇沒(méi)有“問(wèn)責(zé)”一詞。我國(guó)有的地方已出臺(tái)的地方性統(tǒng)計(jì)法規(guī)涉及到數(shù)據(jù)造假問(wèn)責(zé)，例如《河南省統(tǒng)計(jì)管理?xiàng)l例》第三十六條規(guī)定：“省轄市以上人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)弄虛作假等統(tǒng)計(jì)違法行為的，可以約談下級(jí)人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人；問(wèn)題涉及范圍廣或者情節(jié)嚴(yán)重的，可以約談下級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人，并責(zé)令限期改正。”但是，一則該制度不是全國(guó)性的制度，不適用于全國(guó)；二則該制度對(duì)數(shù)據(jù)造假官員僅僅采取“約談”的方式，沒(méi)有責(zé)令辭職、撤職、免職等更嚴(yán)厲的方式，問(wèn)責(zé)方式偏軟、偏輕。

2016年1月，習(xí)近平在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話中指出：“要整合問(wèn)責(zé)制度，健全問(wèn)責(zé)機(jī)制，堅(jiān)持有責(zé)必問(wèn)、問(wèn)責(zé)必嚴(yán)，把監(jiān)督檢查、目標(biāo)考核、責(zé)任追究有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)內(nèi)容、對(duì)象、事項(xiàng)、主體、程序、方式的制度化、程序化。”?盡管從2016年以來(lái)我國(guó)問(wèn)責(zé)制度有了改進(jìn)，但制度整合、機(jī)制完善是一個(gè)長(zhǎng)期的、持續(xù)的過(guò)程。鑒于我國(guó)現(xiàn)實(shí)中數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象屢禁不止，要遏制數(shù)據(jù)造假，就必須從制度層面把數(shù)據(jù)造假納入到問(wèn)責(zé)事由的范圍內(nèi)，并且要采取責(zé)令公開(kāi)道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、降職直至免職等各種問(wèn)責(zé)方式。具體的制度改進(jìn)路徑包括：（1）對(duì)2009年出臺(tái)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》進(jìn)行修改，把數(shù)據(jù)造假明確納入到問(wèn)責(zé)事由的范圍內(nèi)，即無(wú)論是黨的領(lǐng)導(dǎo)還是行政領(lǐng)導(dǎo)，只要數(shù)據(jù)造假，就必須對(duì)其進(jìn)行問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)方式包括責(zé)令公開(kāi)道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、降職直至免職。（2）對(duì)《統(tǒng)計(jì)法》和《統(tǒng)計(jì)法實(shí)施條例》進(jìn)行修正，把數(shù)據(jù)造假明確納入到問(wèn)責(zé)事由的范圍內(nèi)，即對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部“自行修改統(tǒng)計(jì)資料、編造虛假統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的”和“要求統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、統(tǒng)計(jì)人員或者其他機(jī)構(gòu)、人員偽造、篡改統(tǒng)計(jì)資料的”?行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)方式包括責(zé)令公開(kāi)道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、降職直至免職。而且，從法理上說(shuō)，數(shù)據(jù)造假都屬于官員“故意”為之，屬于《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》中的“弄虛作假、隱瞞事實(shí)真相的”行為，與官員“過(guò)失”性質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任有本質(zhì)區(qū)別，因此應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“情節(jié)嚴(yán)重”，從重問(wèn)責(zé)?？傊挥袑?duì)數(shù)據(jù)造假者進(jìn)行嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)，清除“數(shù)字出官”這一源頭，才能從根本上消除“官出數(shù)字”現(xiàn)象。

人的一切行為都是在一定預(yù)期下進(jìn)行的，官員的行為也是如此。對(duì)數(shù)據(jù)造假官員問(wèn)責(zé)，能夠增加官員數(shù)據(jù)造假的“預(yù)期成本”（這里的成本主要是指官員被責(zé)令公開(kāi)道歉、停職檢查、責(zé)令辭職、降職、免職等非經(jīng)濟(jì)性的成本，以及與職位相關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)收入下降的成本），降低數(shù)據(jù)造假的“預(yù)期收益”（這里的收益主要是指官員升遷或重用等職位方面的獲益，以及與官員升遷或重用相關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)收益）。從理論上說(shuō)，只有讓數(shù)據(jù)造假官員付出的預(yù)期成本高于因數(shù)據(jù)造假帶來(lái)的預(yù)期收益，才能從根本上遏制數(shù)據(jù)造假行為。

注釋：

①《習(xí)近平批評(píng)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)造假：此風(fēng)不可長(zhǎng)，必須堅(jiān)決剎住》，《中青在線》2017年3月8日。

②《我國(guó)超過(guò)5億人有了自己的家庭醫(yī)生》，《搜狐網(wǎng)》2017年12月19日。

③ 參見(jiàn)魏文彪：《應(yīng)對(duì)GDP造假，責(zé)任人問(wèn)責(zé)》，《中國(guó)改革報(bào)》2006年1月23日；伊一芳：《對(duì)待“花式造假”應(yīng)讓問(wèn)責(zé)“長(zhǎng)牙”》，《人民法院報(bào)》2017年5月9日；等等。

④ 對(duì)被“一票否決”的各級(jí)黨委、政府，各部門、各單位，一般作以下處理：（1）取消當(dāng)年和下一年綜合性先進(jìn)、榮譽(yù)稱號(hào)的評(píng)選資格。（2）其主要負(fù)責(zé)人、分管人口和計(jì)劃生育工作的負(fù)責(zé)人，當(dāng)年年度考核不得確定為優(yōu)秀和稱職等次；一年內(nèi)取消各類先進(jìn)、榮譽(yù)稱號(hào)的評(píng)選資格，不得提拔和晉升職務(wù)；任期內(nèi)被否決兩次以上的，予以降職或免職；已提拔或轉(zhuǎn)（調(diào)）任后發(fā)現(xiàn)有“一票否決”情形的，予以追溯否決。

⑤ 何晟：《家庭醫(yī)生簽約，只管指標(biāo)不管質(zhì)量》，《錢江晚報(bào)》2018年2月24日。

⑥ 《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第三條第三款。

⑦ 劉世昕、甘責(zé)華：《代表委員建議問(wèn)責(zé)數(shù)據(jù)造假》，《中青在線》2010年3月12日。

⑧ 這里的“行政組織”是廣義的，在我國(guó)主要包括黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，也包括各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體。

⑨ 王姝：《遼寧經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)造假，省長(zhǎng)捅破這層紙有何深意》，《參考網(wǎng)》2017年3月6日。

⑩《統(tǒng)計(jì)局：2009年70大中城市房?jī)r(jià)上漲1.5%》，《人民網(wǎng)》2010年2月25日。

? 翟烜：《國(guó)土部稱去年房?jī)r(jià)漲幅達(dá)25.1% 遠(yuǎn)超統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)》，《新浪網(wǎng)》2010年4月1日。

? 《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第十七條第三款。

? 處分不同于問(wèn)責(zé)，處分的對(duì)象包括國(guó)家機(jī)關(guān)一切公務(wù)人員，而問(wèn)責(zé)的對(duì)象只包括“中共中央、國(guó)務(wù)院的工作部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員；縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委、政府及其工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員，上列工作部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員”（《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》第二條）。

? 《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》第四條。

? 《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》第五條規(guī)定：“有下列情形之一的，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問(wèn)責(zé)：（一）決策嚴(yán)重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的；（二）因工作失職，致使本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)或者本單位發(fā)生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時(shí)間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的；（三）政府職能部門管理、監(jiān)督不力，在其職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時(shí)間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的；（四）在行政活動(dòng)中濫用職權(quán)，強(qiáng)令、授意實(shí)施違法行政行為，或者不作為，引發(fā)群體性事件或者其他重大事件的；（五）對(duì)群體性、突發(fā)性事件處置失當(dāng)，導(dǎo)致事態(tài)惡化，造成惡劣影響的；（六）違反干部選拔任用工作有關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致用人失察、失誤，造成惡劣影響的；（七）其他給國(guó)家利益、人民生命財(cái)產(chǎn)、公共財(cái)產(chǎn)造成重大損失或者惡劣影響等失職行為的?！?/p>

? 習(xí)近平： 《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年5月3日。

? 《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法》第三十七條。