劉青松

【摘要】本文作者理論結(jié)合事例，就政府采購(gòu)招投標(biāo)流程存在的問題。內(nèi)部審計(jì)部門事前、事中、事后全過程跟蹤審計(jì)中履行監(jiān)督職責(zé)及時(shí)發(fā)現(xiàn)、防范、杜絕風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。具有較強(qiáng)的實(shí)務(wù)操作性。

【關(guān)鍵詞】政府采購(gòu);招投標(biāo)流程;全過程審計(jì)監(jiān)督

根據(jù)《中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)》消息，2016年、2017年、2018年，全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模逐年增長(zhǎng)，采購(gòu)規(guī)模分別為31089.8億元、32114.3億元、35861.4億元，占全國(guó)財(cái)政支出分別為11%、12.2%和10.5%，占GDP的比重分別為3.5%、3.9%和4%。2018年政府集中采購(gòu)、部門集中采購(gòu)、分散采購(gòu)規(guī)模分別為15767.8億元、5211.1億元、14882.5億元，分別占全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模的比重分別為44%、14.5%和41.5%。從政府采購(gòu)組織形式及采購(gòu)方式分析，集中采購(gòu)規(guī)模占政府采購(gòu)總規(guī)模的比重持續(xù)下降;分散采購(gòu)規(guī)模占比呈逐年上升趨勢(shì)，從2015年的15.2%上升到2018年的41.5%，4年內(nèi)提高了26.3%。數(shù)據(jù)顯示，雖然公開招標(biāo)仍占主導(dǎo)地位，但所占比重逐年下降，其原因是很多省、市、自治區(qū)提高了公開招標(biāo)金額標(biāo)準(zhǔn)，造成公開招標(biāo)項(xiàng)目數(shù)量明顯減少。2016年度～2018年度.分散采購(gòu)規(guī)模占比不斷上升，主要原因是一些省、市、自治區(qū)落實(shí)中央簡(jiǎn)政放權(quán)的要求，調(diào)整了政府集中采購(gòu)目錄，致使集中采購(gòu)項(xiàng)目相應(yīng)減少。同時(shí)，各級(jí)預(yù)算單位根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目不同特點(diǎn)，選擇非招標(biāo)采購(gòu)方式的項(xiàng)目逐步增加。鑒于分散采購(gòu)、非招標(biāo)采購(gòu)方式的規(guī)范性操作不強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)性較高，必須加強(qiáng)內(nèi)部控制，強(qiáng)化監(jiān)督管理。

政府采購(gòu)行為是行政事業(yè)單位重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。鑒于適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展需要，從中央到地方簡(jiǎn)政放權(quán)及“放管服”改革的需要，對(duì)政府采購(gòu)招投標(biāo)工作加強(qiáng)監(jiān)管，成為必然要求。按照中央要求，紀(jì)檢監(jiān)察部門積極“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)不再參與行政審批、評(píng)審評(píng)估、具體項(xiàng)目資金管理、招投標(biāo)等業(yè)務(wù)的過程監(jiān)督，一般性的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也原則上不再參與，要把工作重點(diǎn)切實(shí)轉(zhuǎn)移到監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)上來。在此情況下，審計(jì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能凸顯。

2018年3月1日開始實(shí)施的《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》第十三條：內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或者履行內(nèi)部審計(jì)職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)有下列權(quán)限：（四）檢查有關(guān)財(cái)政財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理的資料、文件和現(xiàn)場(chǎng)勘察實(shí)物。2017年10月1日起實(shí)施的財(cái)政部令（第87號(hào)）《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第六條：采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范要求，建立健全本單位政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度，在編制政府采購(gòu)預(yù)算和實(shí)施計(jì)劃、確定采購(gòu)需求、組織采購(gòu)活動(dòng)、履約驗(yàn)收、答復(fù)詢問質(zhì)疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等重點(diǎn)環(huán)節(jié)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理。作為內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員，應(yīng)更好履職盡責(zé)，做到公平、公正、公開。維護(hù)好政府采購(gòu)工作的嚴(yán)肅性、公平性、效率性，杜絕和防范風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)好本單位的利益，有必要事前、事中、事后全過程跟蹤審計(jì)政府采購(gòu)招投標(biāo)流程。

一、計(jì)劃、準(zhǔn)備階段：現(xiàn)在各行政事業(yè)單位都會(huì)設(shè)置一個(gè)資產(chǎn)采購(gòu)部門（辦、中心或小組），由單位采購(gòu)、財(cái)務(wù)、審計(jì)、使用部門人員組成。根據(jù)工作需要，使用部門向單位提出采購(gòu)報(bào)告（含可研報(bào)告、市場(chǎng)調(diào)查、招標(biāo)的標(biāo)的、需求技術(shù)、商務(wù)數(shù)據(jù)、價(jià)格預(yù)算等內(nèi)容），經(jīng)單位研究同意批準(zhǔn)項(xiàng)目立項(xiàng)，申請(qǐng)財(cái)政采購(gòu)預(yù)算資金。經(jīng)相關(guān)政府采購(gòu)審批、監(jiān)管部門批復(fù)通過后，單位自行或者委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)發(fā)布公告、聘請(qǐng)專家編制、論證招標(biāo)文件。

事前審計(jì)重點(diǎn)：此階段，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員在單位黨委（黨組）的大力支持下，要從編制預(yù)算和采購(gòu)計(jì)劃等源頭介入，盡早、盡快的掌握、了解項(xiàng)目的進(jìn)展情況。要參加項(xiàng)目論證等有關(guān)會(huì)議，審計(jì)人員要多問為什么（w）：①為什么要采購(gòu)？②采購(gòu)的目的是什么？③為什么選擇這家采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)？等等。同時(shí)審查采購(gòu)項(xiàng)目的相關(guān)資料，包括此階段流程、書面資料是否符合《政府采購(gòu)法》《實(shí)施條例》《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》及本單位招投標(biāo)有關(guān)規(guī)定。

[例一]某行政單位所屬安全保衛(wèi)部門采購(gòu)樓宇監(jiān)控設(shè)備，在項(xiàng)目審批、預(yù)算報(bào)批等流程已完結(jié)，進(jìn)入招標(biāo)文件編制期間，審計(jì)人員在審核“招標(biāo)文件——設(shè)備清單”時(shí)，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目設(shè)備增加、清單金額超過預(yù)算。經(jīng)了解，原因是該部門負(fù)責(zé)人臨時(shí)提議：因現(xiàn)階段工作急需，增加一臺(tái)攝像機(jī)及配件。審計(jì)人員認(rèn)為，此提議不符合相關(guān)法律法規(guī)及政府采購(gòu)流程。上報(bào)采購(gòu)小組，此提議未采納，維持原采購(gòu)設(shè)備清單。

二、組織、實(shí)施階段：該階段是政府采購(gòu)的核心環(huán)節(jié)，關(guān)系到項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)的成敗，分為投標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)三個(gè)流程。

（一）投標(biāo)，是招標(biāo)公告發(fā)出后，投標(biāo)人響應(yīng)招標(biāo)邀約，并按照招標(biāo)文件的要求編制投標(biāo)文件，繳納投標(biāo)保證金，并在截止時(shí)間前，將投標(biāo)文件密封送達(dá)投標(biāo)地點(diǎn)。

（二）開標(biāo)。根據(jù)招標(biāo)文件確定的時(shí)間、地點(diǎn)，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)主持，邀請(qǐng)投標(biāo)人參加開標(biāo)活動(dòng)，檢查投標(biāo)文件的密封情況、宣布投標(biāo)人名稱、投標(biāo)價(jià)格等。

（三）評(píng)標(biāo)。開標(biāo)結(jié)束后，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)或評(píng)標(biāo)委員會(huì)依法對(duì)投標(biāo)人的資格進(jìn)行審查。依法依規(guī)成立的評(píng)標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)具體評(píng)標(biāo)事務(wù)，獨(dú)立履行評(píng)標(biāo)職責(zé)。評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件中規(guī)定的評(píng)標(biāo)方法和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)符合性審查合格的投標(biāo)文件進(jìn)行技術(shù)和商務(wù)評(píng)審，綜合比較與評(píng)價(jià).并編寫、簽署評(píng)標(biāo)報(bào)告。

事中審計(jì)階段重點(diǎn)：鑒于紀(jì)檢監(jiān)察人員不能在現(xiàn)場(chǎng)，單位派出審計(jì)人員參與現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，甚至作為采購(gòu)人代表（業(yè)主專家）參與開標(biāo)、評(píng)標(biāo)。這正好給了審計(jì)人員近距離了解情況、發(fā)現(xiàn)問題、監(jiān)督檢查、咨詢“疑難雜癥”的現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)機(jī)會(huì)。比如：

1.投標(biāo)人自購(gòu)買招標(biāo)文件后是否對(duì)該文件有質(zhì)疑？單位是否組織了答疑會(huì)或澄清、修改公告？

2.公開招標(biāo)（單一來源除外）是否有三家及以上報(bào)名，并繳納了保證金？

3.審核保證金繳納的銀行賬戶是否是單位對(duì)公賬戶、交易中心或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)指定賬戶，避免出現(xiàn)私設(shè)“小金庫(kù)”、截留、挪用等違法違規(guī)情況。

4.作為單位派出現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督人員，要堅(jiān)持公平、公正、實(shí)事求是的原則，嚴(yán)格按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)，不徇私情，一視同仁，接受、檢查投標(biāo)文件及投標(biāo)金額的合理性。

5.現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督資格審查，這是重點(diǎn)！要堅(jiān)持原則，依據(jù)《政府采購(gòu)法》第二十二條及招標(biāo)文件的要求進(jìn)行審查。

《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第四十四條，公開招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目開標(biāo)結(jié)束后，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)投標(biāo)人的資格進(jìn)行審查。按照《政府采購(gòu)法》第二十二條第一款規(guī)定的條件，提供下列材料：

（1）法人或者其他組織的營(yíng)業(yè)執(zhí)照等證明文件，自然人的身份證明。

[例二]某次政府采購(gòu)項(xiàng)目開標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)，審計(jì)人員作為現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)如下情況：①一個(gè)公司委托代理人出示的身份證與其投標(biāo)文件中的身份證復(fù)印件明顯不符。經(jīng)咨詢，該自然人陳述：投標(biāo)文件中的身份證復(fù)印件是原身份證復(fù)印留存，原身份證已遺失，重新在公安機(jī)關(guān)辦理了新身份證。在制作投標(biāo)文件時(shí)，疏忽大意，未將新身份證復(fù)印件編制入內(nèi)。另一委托代理人身份證反面顯示有效期限已過期，且未出具公安機(jī)關(guān)證明文件及其他身份證件。根據(jù)上述原因，依法依規(guī)取消了兩個(gè)自然人的投標(biāo)資格。②有一家公司開標(biāo)時(shí)遞交的所有投標(biāo)資料文件上蓋的公章與投標(biāo)文件中合同復(fù)印件上的公章不是同一枚公章，經(jīng)仔細(xì)辨認(rèn)是投標(biāo)專用章。據(jù)該公司負(fù)責(zé)人介紹，公司是面向全國(guó)市場(chǎng)的企業(yè)，同時(shí)參與各地項(xiàng)目投標(biāo)時(shí)，都需要加蓋公章，因在公安機(jī)關(guān)備案的公章只有一個(gè)，難以周轉(zhuǎn)，就私刻了一枚投標(biāo)專用章，用來應(yīng)對(duì)本項(xiàng)目投標(biāo)之需。根據(jù)招標(biāo)文件所附的投標(biāo)文件格式中，明確要求投標(biāo)人加蓋公章。投標(biāo)人加蓋的是投標(biāo)專用章，則屬于投標(biāo)文件的簽署和蓋章不符合招標(biāo)文件的要求，對(duì)于此種情況，最后認(rèn)定其投標(biāo)無效。

（2）具有良好的商業(yè)信譽(yù)和健全的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，及有依法繳納稅收和社會(huì)保障資金的良好記錄。相應(yīng)的證明材料：依法作出的財(cái)務(wù)狀況報(bào)告，如近年來經(jīng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)告;近期銀行出具的資信證明，能夠準(zhǔn)確反映供應(yīng)商的商業(yè)信譽(yù)情況，間接反映了供應(yīng)商是否有健全的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。供應(yīng)商繳納稅收的證明材料主要是指供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)前一段時(shí)間內(nèi)繳納增值稅、企業(yè)所得稅等的憑據(jù)。供應(yīng)商繳納社會(huì)保障資金的證明材料主要是指供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)前一段時(shí)間內(nèi)繳納社會(huì)保險(xiǎn)的憑據(jù)。上述供應(yīng)商應(yīng)出具的審核報(bào)告、資信證明及憑據(jù)等證明材料的審核驗(yàn)證，是審計(jì)人員的拿手好戲。

[例三]在一次資格審查中，審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商的投標(biāo)文件中有多種情況：①無會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具的財(cái)務(wù)報(bào)告且自制會(huì)計(jì)報(bào)表提供不全。②資信證明上的時(shí)間段已過期。③只提供了增值稅申報(bào)表，而非繳納增值稅的完稅憑證。④提供的是個(gè)人繳納社保的憑證，而無供應(yīng)商名稱。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，取消了上述供應(yīng)商的投標(biāo)資格。

（四）如作為采購(gòu)人代表時(shí)，要遵守評(píng)標(biāo)紀(jì)律，嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)參與現(xiàn)場(chǎng)評(píng)標(biāo)，不發(fā)表傾向性言論，獨(dú)立評(píng)審。如對(duì)有關(guān)事項(xiàng)存在爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作H{結(jié)論。

[例四]有一次在公共資源交易中心的公開招標(biāo)項(xiàng)目，根據(jù)組織隨機(jī)安排，審計(jì)人員作為采購(gòu)人代表參與評(píng)標(biāo)。在評(píng)審過程中，有一位專家對(duì)某品牌設(shè)備大加贊賞、極力推薦。審計(jì)人員及時(shí)提醒、勸阻，并要求其他專家不要受該專家的影響，應(yīng)該獨(dú)立評(píng)審，得到其他專家一致肯定，評(píng)標(biāo)工作得以順利開展。

三、公示、投訴階段：評(píng)標(biāo)結(jié)束后，采購(gòu)人以評(píng)標(biāo)報(bào)告結(jié)果確定中標(biāo)人，并在省級(jí)以上財(cái)政部門指定的媒體上公告中標(biāo)結(jié)果。投標(biāo)供應(yīng)商依法可以對(duì)本項(xiàng)目采購(gòu)程序各環(huán)節(jié)提出詢問或質(zhì)疑，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)或財(cái)政部門依法予以受理、答復(fù)。

事后審計(jì)階段，審計(jì)人員做到依法依規(guī)監(jiān)督，要從采購(gòu)程序各環(huán)節(jié)投訴、質(zhì)疑等信訪件中發(fā)現(xiàn)問題，并跟蹤問題線索。詢問或質(zhì)疑的問題，正是審計(jì)的方向，要搞懂、弄通，一查到底！

[例五]在一次政府采購(gòu)評(píng)標(biāo)結(jié)束后，單位采購(gòu)小組人員打開封存的現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審資料，發(fā)現(xiàn)有一張?jiān)u審情況說明。原來在5位專家現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審中，有2位專家發(fā)現(xiàn)3家供應(yīng)商的電子投標(biāo)文件有多處未實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件，給予這3家供應(yīng)商的符合性評(píng)審不通過;但另3位專家以供應(yīng)商提供了原件為由，符合性評(píng)審?fù)ㄟ^。按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，評(píng)標(biāo)委員會(huì)作出了給予這3家供應(yīng)商的符合性評(píng)審?fù)ㄟ^的結(jié)論，并出具了評(píng)標(biāo)報(bào)告，但上述2位專家在評(píng)審報(bào)告上簽署不同意見并說明理由。針對(duì)這一情況，單位采購(gòu)小組召開會(huì)議。有同志說，本項(xiàng)目時(shí)間急、任務(wù)重，且確定的中標(biāo)候選人是供應(yīng)商中報(bào)價(jià)最低的，從維護(hù)本單位利益出發(fā)，這一評(píng)標(biāo)說明可以視而不見。審計(jì)人員不同意，堅(jiān)持依法處理。審計(jì)人員的意見得到大家認(rèn)可，一致同意進(jìn)行重新評(píng)審，書面報(bào)告本級(jí)財(cái)政部門。

為貫徹落實(shí)省委省政府優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、支持經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展等決策部署，維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益。要大力完善政府采購(gòu)工作的管理制度、創(chuàng)新事前、事中、事后監(jiān)管、加大監(jiān)督查處力度等方面工作。因?yàn)檎少?gòu)招標(biāo)項(xiàng)目都需要驗(yàn)收、事后評(píng)價(jià)，為確保公平、公開、公正的原則，從源頭上把控政府采購(gòu)招投標(biāo)流程全過程，依法依規(guī)監(jiān)管，讓經(jīng)濟(jì)監(jiān)督常態(tài)化、制度化，對(duì)于內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員非常重要，也很有必要。

（作者單位：江西日?qǐng)?bào)社）