○鄭崇明

一、研究問題

在現實生活中，人們有時會對政府出臺的政策不認同，甚至對某些政策感到不可思議。如果聽到社會公眾對政策有著這樣那樣的抱怨，那說明政策肯定出問題了，或者說決策質量不高，政策難以有效回應社會公眾的需求。這就需要對公共決策進行深刻地審思。事實上，政策的決策過程常常充滿非理性，反復無常，并且缺乏協調性……政策形成的每一個環(huán)節(jié)如政策議程、政策形成、政策制定、政策評估等都可能影響到決策的質量。為了提高決策質量，人們圍繞決策過程進一步分析了元政策、政策問題、制度環(huán)境、政策制定主體、利益集團、社會公眾、新聞媒介、專家學者、權威人士、決策體制等與決策質量之間的關系。不難看出，這些影響因素比較全面地闡述了其與決策質量之間的關系，但這些因素僅僅是靜態(tài)的一般性概括，而缺乏對公共決策的動態(tài)場景呈現。更為重要的是，決策是對公共資源的權威性分配，會議決策處于公共資源分配的核心環(huán)節(jié)，即會議決策。

在現代民主國家，會議不僅是公共決策的載體，更是公共決策的最后環(huán)節(jié)。換言之，公共決策更是通過會議來作出的，而會議也是公共政策合法性的基本形式。因此，會議開得好不好不僅與決策質量的高低密切相關，更決定著公共資源的配置是否有效。圍繞如何提高會議決策的質量，人們從不同的角度進行了研究，較為常見的思路是遵循過程邏輯，即從會議決策的議題設置、議題篩選、會議安排、方案設計、意見征詢、方法選擇、程序設計、工具選擇、執(zhí)行評價等環(huán)節(jié)進行探討。著名的“羅伯特議事規(guī)則”更是對會議的每一個環(huán)節(jié)都做了詳細的闡述。這些研究對于改善決策質量提供了豐富的理論認知，但卻缺乏深入會議決策場景的微觀觀察。

從事政策分析的研究者受制于會議規(guī)則而難以進入實際場景，缺乏深入細致的觀察。因此，對理論研究者而言，會議更多的是一個傳說。人們對會議決策的信息往往通過媒體報道或者對參會者的訪談獲得的。因而這些資料的獲取較為碎片化，也難以系統(tǒng)地加以分析。在有些人看來，會議只是一個形式意義的政策合法性工具，決策選擇實際上在會議召開前已經通過非正式途徑確定好了。然而，事實卻并非如此，尤其是那些重大事項的決策，不到最后一刻，決策都是充滿變數的。因此，決策者極其看重會議在決策中的作用，并力圖通過對會議的影響或控制實現其意圖，并使政策合法化。盡管決策者們深諳會場控制的各種技巧，但對于如何有效地管理會議以提高決策質量仍然缺乏系統(tǒng)的認知。此外，雖然“羅伯特議事規(guī)則”被視為有效管理會議的操作范本，但其西方敘事的邏輯與中國的決策環(huán)境和決策體制相距甚遠。因此，通過對會議決策場景的實地觀察，深入分析會議管理的影響因素，探討會議管理與決策質量之間的關系就顯得非常必要。

二、會議決策的一般流程

如上所述，會議是決策的載體，會議開得好不好、成不成功直接影響著決策質量的高低。因此，會議是影響決策質量的關鍵因素。而分析這一關系的前提是要弄清楚會議是如何開的、如何決策的，即會議的召開是一個什么樣的規(guī)則和邏輯順序。從決策數量的多寡來看，主要分為多議題決策會議和單議題決策會議（一般稱為專題會）。專題會一般由分管領導主持，而多議題決策會議則主要由政府及其部門主官（通常稱之為“一把手”）主持。在黨政體制下，黨口和行政口有著各自的主官，行政主官一般主持召開行政決策的辦公會，黨口主官則主持召開常委會或黨組會。一般而言，辦公會不能作出的決策，往往需要提交常委會或黨組會討論。涉及“三重一大”（重大問題決策、重要干部任免、重大項目投資決策、大額資金使用）的需要提交常委會或黨組會討論，以體現黨的領導原則。由于多議題決策所需要滿足的條件較單議題決策會議更為苛刻，因此，本文主要討論多議題會議與決策質量之間的關系。

為了保證決策的民主性和有效性，政府部門都會制定出一套完整的、正式的議事規(guī)則。為了客觀地呈現會議決策的“真實世界”，下面以某廳廳務會為例進行描述。廳務會是廳領導處理日常事務的例行會議。從文本上的議事規(guī)則來看，廳務會的流程大致包括議題確定、會議準備、議題討論、方案抉擇與會議紀要等部分。

從議事規(guī)則來看，會議的每一個環(huán)節(jié)都有著制度化的流程安排。首先是廳務會議題的確定。在廳領導確定召開廳務會后，由辦公室人員向職能部門發(fā)出通知，征集會議議題。職能部門根據自身的情況確定是否提交議題，如果需要提交議題上會，則需填寫《廳務會議題征集單》，同時附上擬決策的議題材料報分管廳領導。當然，廳領導也擁有提出議題的權力，即廳領導直接提出議題。分管廳領導在對議題進行充分調查研究的基礎上（一般都會召開專題會進行討論），形成較成熟的方案并簽署意見，由職能部門報送廳辦公室。在初步進行材料審核后，廳辦公室將議題呈送廳務會主持人（一般為廳長），并由廳務會主持人確定是否將該議題提交上會。需要說明的是，分管廳領導因故不能參加廳務會的，其所分管的議題原則上不列入廳務會議題。確因緊急情況需要提交討論的，可由主持人決定是否列入會議議題。其次是會議準備。廳務會議題確定后，廳辦公室負責發(fā)出會議通知，告知參會人員會議的時間地點、議題順序等具體事宜，同時在會議前至少一個工作日將會議議題和會議材料送達與會人員。三是議題陳述。廳務會必須安排足夠的時間對議題進行充分討論。每項議題討論前應由分管廳領導或有關職能部門負責人介紹情況。因故未到會的廳領導班子成員的意見，可以書面形式在會上表達。凡涉及與會人員及其家屬個人利益的議題，本人應當回避。四是會議決策。一般情況下，廳領導班子成員才有發(fā)言權。他們應對每一個議題進行質詢、提出建議和決策表態(tài)。最后由廳務會主持人根據多數人的意見做出決策意見。如果不能形成最后的決定，則按照相關規(guī)定另行處理，比如提交廳黨組會議討論。五是會議紀要。會議紀要是在會議記錄的基礎上形成的。根據廳務會的議事規(guī)則，廳務會所討論研究的事項，必須有完整、準確的原始記錄并定期歸檔妥善保管。會議結束后，由廳辦公室按照會議的內容形成會議紀要并流轉公文。

事實上，廳務會也確實是按照上述議事規(guī)則來行事的。但在這些看似簡單的議事規(guī)則的背后，每一個環(huán)節(jié)都可能影響著決策的質量。在議題的確定上，哪些議題能上會，哪些議題不能上會，哪些議題排在前面，那些議題排在后面等都影響著決策的質量。能否上會與如何排序實際上是一個不斷篩選的過程，而這一決定權在會議主持人手上。因此，除了議題的輕重緩急，會議主持人的個人偏好也影響著議題能否進入決策程序以及如何進入決策程序，而這些因素對決策質量的影響是不言而喻的。影響決策質量最為重要的是會議討論和決定環(huán)節(jié)。如上所述，按照議事規(guī)則，會議按擬定的議題名單逐項決策。這一過程一共包括三個部分：一是由行政職能部門匯報議題，陳述問題解決的必要性和提出解決問題的方案；二是由具有決策權的領導對議題進行討論，并提出建議或否定意見，會議的列席者也可以就議題發(fā)表自己的意見，但不具有表決權；三是由會議主持人在聽取討論意見后進行總結，并就該議題做出最終決定。決策者們互為攻守競合，其對決策質量的影響是最根本的。此外，會場的其他相關人員如會議記錄人員的文字記錄是否忠實地反映了決策者的意圖也影響著決策的質量。

三、會議決策質量的影響因素

會議的各個環(huán)節(jié)都影響著決策的質量，其中最為關鍵的是會議的議題討論和方案選擇環(huán)節(jié)。為此，需要從會議現場的環(huán)節(jié)討論決策質量的影響因素。從變量的角度來看，會議管理得越好，會議決策的質量就越高。通過對決策會議場景的實地觀察，發(fā)現時間的有限性、生理的穩(wěn)定性、注意力的分配、利益的平衡性、語言的準確性、偶發(fā)事件等都與會議決策質量密切相關。

1.時間的有限性

時間是會議決策所面臨的最為稀缺的資源。盡管議事規(guī)則規(guī)定需要對議題進行充分的討論，但事實上，大多議題所需的討論時間是非常有限的。因此，在很大程度上，時間的有限性決定了會議決策質量的高低。根據筆者對上百場多議題決策會議的實地觀察和測算，除了個別特殊情況，大多會議時間都是四個小時左右，會議的議題為八個左右，平均下來，每個議題從匯報、討論到決定所需的全部時間約為二十分鐘。領導班子成員為七人，每人都要對議題提出建議并表態(tài)，平均一個領導表達意見的時間不到兩分鐘?？梢?，時間的有限性導致了會議議題的闡述和討論都不充分，難以充分地預見各種不確定的情形，進而影響了決策的質量。

2.生理的穩(wěn)定性

作為生命有機體的個體，其身體機能的穩(wěn)定性是有限的。在長達數個小時的閉門會議中，時間不斷地消耗著決策者的體力、精力和注意力。長時間、高強度的會議使得決策者身心的疲勞和情緒的煩躁呈現出遞增趨勢。顯而易見，長時間地靜坐和思考，甚至是激烈地爭論等，都將耗費大量的體力和精力。這樣一來，往往會因為體力精力的消耗而導致越是排在后面的議題討論越不充分。加之領導往往都是多重任務在身，有時候不得不為了處理后續(xù)緊急事宜而選擇不提建議只表態(tài)，以期盡快結束會議。由此使得決策非常草率，其決策質量也大打折扣。

3.注意力的分配

影響管理者注意力分配的因素大致包括組織因素、個人因素和社會因素。注意力分配實際上是一個組織和制度環(huán)境的問題。決策者雖有一定的自主性，但并不能隨心所欲地安排自己的時間和節(jié)奏。比如會議議題的排序可以由會議主持人決定，但會議決策的最終效果并非完全由他一人所掌控。在會議進行過程中，與會人員往往根據議題的深度和廣度來決定自己的注意力分配。如果該議題不屬于自己分管的領域，或者與自己關系不大，那么，他可以選擇附和。但如果是自己的職責所在，則會對該議題進行深入的思考。此外，涉及人、財、物等重大問題、核心指標和關鍵資源的議題，也將吸引更多的注意力。當然，在會議過程中，注意力往往集中在會議的前半段，而后半段則因身體機能、觀點沖突、時間壓力等因素而導致注意力的消解。總的來說，決策者的注意力越分散，決策的質量就越差。

4.利益的平衡性

按照戴維·伊斯頓的說法，決策就是對權威價值的分配。一批有影響力的學者就政策該如何制定這一問題所開出的藥方，由于沒有注意到政策過程是一個政治過程，其理論模式不可避免地遭遇困境。因此，會議決策的本質是政治，是對相關資源的分配。與個人決策不同，會議決策是一種集體決策。決策者因其職能分工而分管不同的領域，在一定程度上，他們代表著部門的利益。決策者往往容易從自己所在部門或個人偏好的角度來分析和思考。涉及的需要解決的議題往往不是依靠某個單一的部門來實現的，而是多個部門相互配合。然而，決策者之間、部門之間都存在著利益的差異。當出現利益相互沖突的議題時，不僅議而不決，甚至還會產生不利于領導班子團結的矛盾。另一方面，也存在決策者之間為達成某種交換而進行讓步。作為民主決策的重要方式，會議決策往往能夠集思廣益，但其不足之處在于利益博弈明顯，進而導致決策效率低。

5.語言的準確性

長期以來，公共行政學聚焦于官僚制及其技術。然而作為決策的基本載體，建構我們一切的語言卻未得到足夠的關注。如何通過語言的表達來傳遞客觀的信息是提高決策質量的前提。由于決策者的身份背景、注意力、工作領域、個體特征等的不同，他們對同一信息的解讀存在著差異性。具體到會議決策每一個環(huán)節(jié)，包括匯報材料、議題討論、方案選擇與會議紀要等，都需要語言的精準和簡練。如果決策語言不能有的放矢，則將耗費大量的會議時間來解釋信息，以求獲得共識。

6.偶發(fā)事件

會議過程中的偶發(fā)事件是指在會議過程中出現的打斷或終止會議的情況。每一個決策者都是科層組織中的一個部分，隨時需要應對來自組織內外部的突發(fā)性事件。根據筆者的觀察，偶發(fā)事件對于會議的決策質量具有重大的影響。有的偶發(fā)事件打斷、終止會議使得議題被擱置或者匆匆走完流程。有的偶發(fā)事件直接影響了決策者的情緒，使得其在決策過程中出現不穩(wěn)定的特征。比如，按照議題安排的順序，第一個議題完了第二個議題要立即銜接上，但由于偶發(fā)的情況導致二者之間出現了脫節(jié)，匯報人遲遲未到，決策者在會議室久坐等待。決策者，尤其是會議主持人情緒突然變化轉而指責工作人員，甚至大發(fā)雷霆等都可能出現。這種情緒化的轉變使得決策者難以冷靜地全面審視議題而做出非理性的選擇。

需要指出的是，上述影響因素并不是單方面地影響會議決策的質量，而是多個因素交織在一起，共同影響著會議質量的高低。上述分析在一定程度上回應了公共政策何以低效的問題。在已有的公共政策分析研究中，何以改進公共政策是公共政策理論與實踐關注的焦點。然而，長期以來，我們關于公共決策的認知游離于其核心之外。一方面，我們對于公共決策的研究往往對標西方基準。同為公共決策，固然有著其一般的規(guī)律， 問題是如何引起政府官員的關注、備選方案是怎樣產生的、政府議程是如何建立的等都是公共政策關心的問題。然而，同樣的問題在不同的場景下有著不同的邏輯。不同國家的政治體制決定了其決策規(guī)則，因而公共決策質量受到特定因素的影響。另一方面，公共政策分析者，尤其是中國的公共政策分析者，受制于特定的約束，往往都不能深入到公共決策的場景中，因而難以揭開公共決策的黑箱，也難以通過對公共決策過程的系統(tǒng)描述來歸納公共決策的理論與命題。而本文正是在這個意義上對政府部門的決策過程做了一些有益的觀察和思考，從而有助于我們深入地認知公共決策的影響因素，為改善公共決策質量提供幫助。

四、提高會議決策質量的建議

在上述影響會議決策質量的諸多重要因素中，時間的有限性、生理的穩(wěn)定性、注意力的分配、利益的平衡性、語言的準確性、偶發(fā)事件都與時間相關。長期以來，人們對會議的抱怨集中起來也就是會議多、時間長、效果差。尤其是在轉型社會背景下，政府職能的擴張與任務的增長使得公職人員不得不疲于奔命于各種會議?！安皇窃陂_會，就是在去開會的路上”生動地體現了文山會海的情形。由于會議決策涉及社會公眾的切身利益，參加會議成為政府公職人員重要任務。為此，“八項規(guī)定”提出要精簡會議活動，切實改進會風。改善會議決策質量，需要抓住影響會議決策的核心要素，即管理和控制會議時間?；诖?，筆者圍繞會議的時間管理這一關鍵因素提出以下建議，即細化會議管理的時間分配。會議的議事規(guī)則總體上仍然是粗線條的，其所作出的規(guī)定也大多是原則性的。然而，會議決策的現場與文本刻畫的議事規(guī)則相距甚遠。因此，要提高會議決策的質量，就需要細化會議管理的時間分配。

首先要做好會前準備工作。有效控制會場的時間實際上是把會議的諸多工作移向了前端，即會議的準備工作。根據筆者的觀察，一個好的議題匯報所需要的時間不超過五分鐘，而一個差的議題匯報則要耗費十分鐘甚至以上的時間。二者的區(qū)別就在于有沒有在會前把準備工作做足。因此，在會議決策之前，業(yè)務分管領導一定要召開專題會議，專題會議的主要任務就是做可行性研究分析和方案設計，形成一系列明確的動議，也就是具體、明確、可操作的行動建議。如果這些議題在上會前沒有經過專題會議的充分論證，決策者就需要耗費大量的時間去深究議題的來龍去脈。就會前工作準備而言，專題會至少要明確以下幾個要素，即當前面臨的問題是什么，這一問題在全局中處于什么位置，解決這一問題可能的方案有哪些，每一種方案需要哪些資源的支持等等?？偟膩碚f，會前準備工作就是要明確問題和制定方案。需要說明的是，會前工作的方案制定是非常必要的。議題提交上會是讓決策者做選擇題，而不是做判斷題，更不是做分析題。如果這些工作能夠得到有效的開展，則有助于決策時間更加聚焦，也有助于決策質量的改善。

其次要相對固定匯報時間。如上所述，會議決策是做選擇題，而不是做判斷題，更不是回答為什么。因此，議題的匯報人必須簡明扼要地闡述議題情況，尤其是要明確要解決什么樣的問題，有哪些方案可以解決問題，每一個方案各自存在著什么樣的外部約束等。領導班子所要做的僅僅是根據匯報人的陳述，從全局的角度做出方案選擇。因此，會場管理實施細則完全可以規(guī)定匯報人的陳述時間，超過時間自動終止陳述，并直接進入下一個議題。這樣做的目的是為了倒逼匯報人在準備匯報材料時做足功夫去凝練問題，精簡文字，去思考如何才能更好切入主題，如何呈現PPT演示內容等。只有會前做了精心準備才能避免會上大而無當、無的放矢的情形。對于匯報者而言，需要掌握一些基本的技能技巧。比如為了節(jié)約時間，可以省去不必要的客套話，開門見山直接陳述問題。匯報者應對決策者可能詢問的問題作出預評估，即在開會之前就要做好相應的問題準備，以便會上能夠隨時回應。此外，匯報者還應攜帶一名助手參會，同時場外也要配備一名助手，隨時應對可能發(fā)生的情況。

再次要做好討論時間的總體控制。會議時間的總體控制對會議主持人提出了較高的要求。會議主持人同時面臨著時間和討論充分的壓力。一方面，會議時間過長，則意味著決策者的身體機能消耗越大、注意力越分散，決策質量邊際效益遞減。另一方面，會議議題討論不充分，則可能導致決策質量下降，甚至出現重大紕漏。因此，這就對會議主持人的時間把控提出了更高的要求。換言之，會議主持人應當對上會的每一個議題做出預判，尤其要對會場時間做出預評估，以便靈活掌控會場時間，比如會場上應對發(fā)言人出現偏題跑題的現象和時間節(jié)點給予提醒，避免偏離主題的漫談，杜絕無關緊要的話題，使之將注意力集中到問題上。如果沒有這些細節(jié)的把控，議題上會后就可能導致問題不集中，甚至偏離主題，進而浪費大量的時間。此外，會議主持人還應在時間控制和氛圍調節(jié)方面注意一定的方式方法。

最后是會議質量評估。會議決策中的時間管理和控制是否有效，決策質量效果如何等都需要會后進行評估。然而，會后評估這一環(huán)節(jié)在會議決策流程中非常薄弱。因此，需要對會議的時間管理和決策質量建立指標體系，嚴格按照指標進行測量。就會議時間管理而言，會議的總體時間是否得到了有效的掌控，每一個議題的時間分配是否合理，會中休息的時間節(jié)點是否把握得恰當等等。就決策目標而言，盡管存在著利益博弈的過程，但公共利益優(yōu)先的準則是首要的前提。因此，每開完一場會，都要對會議進行及時反饋，做好后續(xù)工作，不斷總結經驗。當然，這些都對會議主持人的行為修養(yǎng)、管理經驗、情境控制等提出了較高的要求。只有不斷地總結會議決策中時間管理的經驗和教訓，才能改進會議決策的質量。

總的來說，會議決策是現代政府決策的重要載體，其中時間是影響會議決策質量的核心變量。會議時間的管理是否有效與決策質量的高低緊密相關。會議時間管理好了，也就緩解和避免了決策者因生理機能的消耗而導致注意力不集中的問題，同時也倒逼發(fā)言人不斷精煉語言，從而提高會議決策的質量。此外，對決策質量進行時間和公共利益優(yōu)先的評估也是改進會議決策質量的重要手段。