梁特光

黨的十九大報告指出，要以提升組織力為重點，突出政治功能，推進黨的基層組織設(shè)置和活動方式創(chuàng)新，“著力解決一些基層黨組織弱化、虛化、邊緣化問題”①黨的十九大文件匯編［M］.北京：黨建讀物出版社，2017：45.。溫州以提升基層兩新組織黨組織組織力為重點，以黨建公積金為抓手，針對兩新組織黨建工作經(jīng)費保障難問題，借鑒住房公積金運作模式，采取“企業(yè)預(yù)存、財政補助、項目管理、放大使用”等運作方式，在兩新組織集聚區(qū)域全面建立黨建公積金,有效解決了黨建經(jīng)費缺乏難題，提高了兩新組織開展黨建工作的積極性和有效性，其做法值得借鑒。

一、兩新組織黨建工作中經(jīng)費保障現(xiàn)狀與存在的問題

（一）兩新組織黨建工作經(jīng)費保障有相關(guān)政策和法律規(guī)定

2012年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進非公有制企業(yè)黨的建設(shè)工作的意見（試行）》（中辦發(fā)〔2012〕11號）規(guī)定：“將非公有制企業(yè)黨組織工作經(jīng)費納入企業(yè)管理費用，建立并落實稅前列支制度。建立黨費撥返制度，企業(yè)黨員交納的黨費可全額返還企業(yè)黨組織，用于開展黨建活動；還可從各級黨組織留存黨費中，按照一定比例，采取以獎代補等方式，支持非公有制企業(yè)黨建工作。有條件的地方，可對非公有制企業(yè)黨建工作給予必要的經(jīng)費支持。探索采取企業(yè)贊助、黨員自愿捐助等方式，多渠道解決經(jīng)費問題?！雹僦泄仓醒朕k公廳關(guān)于加強和改進非公有制企業(yè)黨的建設(shè)工作的意見［N］.人民日報，2012-05-252015年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強社會組織黨的建設(shè)工作的意見（試行）》指出，要“建立多渠道籌措、多元化投入的黨建工作經(jīng)費保障機制”，在黨建工作經(jīng)費的籌措來源上，基本上與非公有制企業(yè)黨建經(jīng)費來源相同?！吨腥A人民共和國公司法》規(guī)定：“公司應(yīng)當為黨組織活動提供必要條件?！薄吨泄仓醒虢M織部財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于非公有制企業(yè)黨組織工作經(jīng)費問題的通知》（組通字〔2014〕42號）規(guī)定：“非公有制企業(yè)黨組織工作經(jīng)費納入企業(yè)管理費列支，不超職工年度工資薪金總額1%的部分，可以據(jù)實在企業(yè)所得稅前扣除。非公有制企業(yè)黨組織工作經(jīng)費仍然不足的，上級黨組織要從留存的黨費中適當撥補?！毕嚓P(guān)法律政策的規(guī)定為兩新組織黨建經(jīng)費的籌措提供了依據(jù)。

（二）兩新組織黨建工作經(jīng)費保障落實情況與存在的問題

盡管從法律和政策層面，關(guān)于兩新組織黨建經(jīng)費保障有明確的規(guī)定，但在實際操作中，相關(guān)的規(guī)定不具有強制性，再加上兩新組織的非公有制性質(zhì)，以及部分兩新組織負責人對兩新黨建認同度較低，特別是遇到經(jīng)濟不景氣時，黨建經(jīng)費落實較難。“從各地的情況來看，目前非公企業(yè)黨建工作經(jīng)費很多主要還是依靠出資人的自覺支持和黨員黨費的返還，難以得到穩(wěn)定的保障。此外，有些地方有些部門也存在認識上的‘誤區(qū)’，認為非公企業(yè)是體制外單位，其黨建工作經(jīng)費理應(yīng)由企業(yè)自行解決，各級財政不必要給予支持，這導致黨建經(jīng)費的保障變得更加困難。”②經(jīng)費，如何保障［J］.非公有制企業(yè)黨建，2014（4）.兩新組織黨建經(jīng)費保障方面仍存在不少問題。以溫州市甌海區(qū)為例，建有兩新組織黨組織786個，其中非公企業(yè)黨組織628個、社會組織黨組織158個。黨建經(jīng)費保障難一直困擾著全區(qū)兩新黨建，突出表現(xiàn)在以下五個方面：

第一，在經(jīng)費來源渠道上，主要以企業(yè)列支為主。除上級黨費返還、區(qū)和鎮(zhèn)街財政補貼外，兩新組織黨建經(jīng)費主要來源于企業(yè)年度管理費用。

第二，在經(jīng)費使用審批上，主要以先墊后報為主。除了少數(shù)大型名企建立了黨建經(jīng)費專用賬戶，并將黨組織工作經(jīng)費納入企業(yè)預(yù)算外，大多數(shù)中小微型兩新組織的黨組織均未建立經(jīng)費專用賬戶，組織黨建活動需提前向出資人申請，經(jīng)費申請能不能得到通過，取決于兩新組織負責人（出資人）對活動的態(tài)度。

第三，在經(jīng)費統(tǒng)計口徑上，主要以單位自定為主。因無專用賬戶可用，兩新組織在黨建經(jīng)費的使用明細與兩新組織日常賬目難以明顯界定，考量標準難以統(tǒng)一。

第四，在經(jīng)費撥付方式上，主要以平均分配為主。為彌補兩新組織黨建經(jīng)費的不足，區(qū)、鎮(zhèn)街每年都會下?lián)芤欢ǖ呢斦a貼資金，但由于“僧多粥少”，在具體撥付時往往采取平均分配的方法進行，致使有限的補貼資金像“天女散花”。

第五，在經(jīng)費績效評估上，主要以對賬查單為主。每年區(qū)、鎮(zhèn)街（開發(fā)區(qū)）分類分層對兩新組織黨建工作進行專項考評，包括對黨建經(jīng)費使用情況進行績效評估。由于黨組織類別多，且量大面廣，加之經(jīng)費來源渠道不一、評估結(jié)果的真實性、準確性、科學性難于確定。如何破解經(jīng)費保障已成為兩新組織黨建需要探索的一項重要工作。

二、溫州探索兩新組織黨建公積金制度建設(shè)的實踐

針對兩新組織黨建工作經(jīng)費保障難，進而影響黨組織活動開展等問題，溫州借鑒住房公積金運作模式，先試點，后推廣，積極探索黨建公積金制度，有力保障了兩新組織黨建工作經(jīng)費，有效激發(fā)了兩新組織黨建工作活力。

（一）兩新組織“黨建公積金”概念

兩新組織黨建公積金，是指由上級黨組織牽頭，通過黨費返還、財政補助、群團聯(lián)籌、兩新組織預(yù)存、黨員群眾自愿贊助等方式籌集的兩新組織黨建工作專項資金①發(fā)揮實質(zhì)作用［G］.溫州市委組織內(nèi)部資料，2016：260.，采取“企業(yè)預(yù)存、放大使用”的方式進行統(tǒng)籌使用，把有限的經(jīng)費用足、用活，最大限度發(fā)揮功效。其用途主要用于召開黨內(nèi)會議、組織宣教活動、黨員培訓、先進表彰、走訪慰問困難黨員、黨員教育資料購買及活動場所維護等黨的活動，其中，黨費撥付部分僅限用于黨員教育培訓、評比表彰、困難補助等。

（二）兩新組織“黨建公積金”制度特點

第一，分類組建，突出覆蓋重點領(lǐng)域。據(jù)兩新組織的不同類型和不同集聚形式，實行分類推進，按需組建。在兩新組織集聚度較高的鎮(zhèn)（街）、工業(yè)園區(qū)，建立區(qū)域性黨建公積金，主要依托該區(qū)域的黨建促進會設(shè)置賬戶。如甌海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)在重點企業(yè)和開發(fā)區(qū)層面共建立5種類型12個黨建公積金，籌集黨建資金共531.9萬元。樂清市柳市鎮(zhèn)、蒼南縣龍港鎮(zhèn)等重點鎮(zhèn)的行業(yè)商會等社會組織針對類型多樣、流動黨員數(shù)量較多的情況，由商會黨工委牽頭建立黨建公積金，主要依托商會黨工委賬戶設(shè)置黨建公積金明細賬科目。例如，永嘉在外出流動黨員第一工作委員會建立黨建公積金；在上下游企業(yè)和下屬黨組織較多的大型集團企業(yè)如森馬集團在其內(nèi)部建立黨建公積金，主要依托企業(yè)賬戶設(shè)立黨建公積金明細賬科目。目前，溫州全市已建立鎮(zhèn)（街）和工業(yè)園區(qū)黨建公積金45個、企業(yè)集團黨建公積金3個、行業(yè)黨建公積金2個。

第二，動態(tài)預(yù)存，保證資金來源可持續(xù)。實行“政府引+企業(yè)存”原則，發(fā)揮官方資金的杠桿效應(yīng)。通過財政補助、黨費投入等方式存入“種子資金”，引導兩新組織自主預(yù)存黨建經(jīng)費，累積形成區(qū)域內(nèi)兩新組織黨建工作公共經(jīng)費。在引導兩新組織預(yù)存黨建經(jīng)費問題上，實施“自愿預(yù)存、適度動員”的原則，引導兩新組織將年度黨建工作經(jīng)費預(yù)存到黨建公積金賬戶。黨建公積金每年預(yù)存一次，并舉行集中預(yù)存儀式，以增強出資人預(yù)存資金的榮譽感和責任感。兩新組織搬遷、關(guān)閉等，按實際剩余預(yù)存金額退還。目前，全市兩新組織共預(yù)存資金1154.6萬元。以甌海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為例，從2014年5月開展黨建公積金試點工作以來，已進行兩批預(yù)存，第一批參與預(yù)存企業(yè)26家，預(yù)存資金20.4萬元；第二批參加預(yù)存企業(yè)57家，預(yù)存金額25.2萬元，漲幅分別為119.23%、23.51%。

第三，放大使用，激發(fā)出資人支持黨建的熱情。針對兩新組織原先普遍存在的對黨建工作出資積極性不高的問題，采取“本金返+額外獎”的方式，推行超額度返還，撬動兩新組織出資的積極性。在預(yù)存本金全額返還的基礎(chǔ)上，對參與預(yù)存的兩新組織根據(jù)黨建工作情況給予20%～100%的額外獎勵，從而激發(fā)出資人預(yù)存積極性，提升出資人對黨建工作的認可度和支持度。其中，額外獎勵部分資金由財政投入的黨建工作經(jīng)費、返還黨費及兩新組織贊助、黨員捐助組成。如甌海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)明確未預(yù)存黨建公積金的兩新組織可根據(jù)黨建工作的實際成效確定補助額度，單個企業(yè)年度補助額度最高可達3000元。參加預(yù)存的兩新組織，不僅可以隨時提出申請，領(lǐng)回預(yù)存的黨建公積金，用于黨工團建設(shè)，而且領(lǐng)回的總金額最高可達預(yù)存金額的150%。甌海區(qū)梧田街道采取“基本額度+獎勵額度”運作方式，參與預(yù)存的黨組織在基本額度（預(yù)存金額）使用完畢后，由街道兩新工委對其活動成效進行評星定級，按照所評定的星級予以最高不超過200%不同額度的獎勵補助。目前，黨建公積金共整合財政經(jīng)費731.1萬元，黨費返還209.1萬元，兩新組織贊助、黨員捐助等48.44萬元；共有665家兩新組織申領(lǐng)了黨建公積金376萬元，額外獎勵金額94.5萬元。

第四，書記申領(lǐng)，增強黨組織書記開展工作的底氣。對區(qū)域性黨建公積金的申領(lǐng)，由預(yù)存兩新組織黨組織書記提出申請，經(jīng)上級兩新工委審核后，即可事前預(yù)支黨建工作經(jīng)費，不需出資人審批同意。對行業(yè)和兩新組織內(nèi)黨建公積金的申領(lǐng)，總部開展黨建工作所需經(jīng)費由總部黨組織書記直接審批，下屬黨組織需黨建工作經(jīng)費的，由其黨組織書記申請，總部黨組織書記直接審批，也不需出資人審批同意。通過書記申領(lǐng)，賦予了黨組織書記開展黨建工作的財權(quán)。

第五，嚴格監(jiān)管，倒逼黨建工作有效提升。采取“自主用+嚴格管”方式，確保陽光操作。建立固定賬號制度，要求各兩新組織建立專賬專戶，獲批的經(jīng)費由黨組織書記按照上報的項目計劃簽批使用，企業(yè)可補貼、不可挪用，上級黨組織能監(jiān)管、但不干涉，保證黨組織使用經(jīng)費的自主性和開展活動的積極性。為保障黨建公積金使用規(guī)范，逐步完善黨建公積金募集、使用、返還和審批的各項規(guī)范化制度，成立由預(yù)存兩新組織代表和黨員群眾代表組成的監(jiān)督小組，每半年對黨建公積金審批使用情況進行監(jiān)督，確保?？顚Ｓ?。在管理上，建立質(zhì)量提取制度，將黨建公積金額外獎勵的部分與黨建工作質(zhì)量掛鉤，黨建工作開展越好，補助額度越大。在考核上，把黨建公積金使用效益納入黨建工作考核重要內(nèi)容，以黨建公積金的有效使用撬動黨建工作的全面提升。

（三）兩新組織“黨建公積金”制度建設(shè)成效

截至2017，溫州全市已建立黨建公積金71個，籌集資金2489.62萬元。黨建公積金的建立極大推動了溫州兩新組織黨建工作的開展。

一是提高了各方抓黨建的內(nèi)生動力。黨建公積金的建立，使兩新組織黨建工作鼓起“錢袋子”，有效破解了以往“活動熱情不高、黨建質(zhì)量不高”“想活動、沒經(jīng)費”的情況，給了黨組織書記利用和分配黨建活動經(jīng)費的充分自主權(quán)，有效避免“向老板要錢”的尷尬，切實提升黨組織書記的話語權(quán)和在黨員職工中的地位，增強了黨組織書記抓黨建的內(nèi)源動力?！俺~度返還”有效撬動了社會資金，激發(fā)了兩新組織預(yù)存資金的熱情，形成了資金合力，為開展兩新組織黨建工作提供持續(xù)、穩(wěn)定的經(jīng)費保障。如：甌海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)第一批累計募集黨建公積金78.4萬元，其中6家企業(yè)已預(yù)存資金20.4萬元，上級黨費返8萬，本級財政投入50萬元。政府資金撬動了兩新組織資金，兩新組織黨組織預(yù)存黨建公積金熱情高漲，“紅色資金塔”越壘越高①發(fā)揮實質(zhì)作用［G］.溫州市委組織內(nèi)部資料，2016：260.。由于兩新組織出資人（負責人）事先已經(jīng)預(yù)存黨建公積金，也更加關(guān)注經(jīng)費的使用情況和效益，也倒逼了他們更加關(guān)注黨建工作，形成更好的黨建氛圍。兩新組織黨組織開展黨建活動有了更大的自主權(quán)，同時也倒逼黨組織花更多的精力開展黨建活動，倒逼基層兩新工委做好服務(wù)，促進企業(yè)主關(guān)注黨建、支持黨建。以甌海區(qū)建立黨建公積金的7個鎮(zhèn)街為例，同一時期兩新組織黨建活動活躍度較上年度同期提高65%，黨建工作活躍度提升了82%。

二是提高了黨建經(jīng)費管理科學化水平。通過對經(jīng)費審批和使用情況進行不定期抽查審核，確保了黨建經(jīng)費專款專用、管好用好。同時通過完善定期公示和向預(yù)存經(jīng)費的兩新組織反饋經(jīng)費使用情況，增強經(jīng)費使用的透明度和公信度。黨建經(jīng)費的規(guī)范管理明顯增強。因為有了專門的賬戶，對于各基層黨組織在黨建工作的投入情況、活動開展情況、經(jīng)費使用情況一目了然，方便了上級黨組織的考核與指導。

三是提高了兩新組織黨建質(zhì)量。為了順利通過黨建公積金審批環(huán)節(jié)，各兩新組織黨組織在提交經(jīng)費申請報告時，需綜合考慮資金使用的合理性和可行性，保證活動與上級兩新工委的要求相一致，從而確保資金使用出效益。同時也倒逼兩新工委在籌錢、管錢、用錢的過程中抓好黨建工作謀劃、統(tǒng)籌、指導、評估，推動了兩新黨建與工作實際結(jié)合更加密切，黨建工作計劃性明顯增強。

三、溫州探索兩新組織黨建公積金的經(jīng)驗啟示

（一）勇于解放思想，牢固樹立黨建工作“沒有體制內(nèi)外之分、只有領(lǐng)域之別”的理念，堅持“同等重視、同等資源、同等力度”

無論是體制內(nèi)黨政機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)的黨建還是體制外兩新組織黨建，從根本上講都是為了鞏固黨的執(zhí)政地位，增強黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。以非公有制經(jīng)濟為例，截至2017年底，我國非公有制企業(yè)數(shù)量超過2700萬家，個體工商戶超過6500萬戶，注冊資本超過165萬億元。概括起來說，民營經(jīng)濟具有“五六七八九”的特征，即貢獻了50%以上的稅收，60%以上的國內(nèi)生產(chǎn)總值，70%以上的技術(shù)創(chuàng)新成果，80%以上的城鎮(zhèn)勞動就業(yè)，90%以上的企業(yè)數(shù)量①習近平.在民營企業(yè)座談會上的講話［N］.人民日報，2018-11-02.。這些數(shù)據(jù)充分說明了我國非公有制經(jīng)濟的重要地位，非公有經(jīng)濟能不能健康發(fā)展，非公有制經(jīng)濟人士能不能健康成長，直接關(guān)系到我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的鞏固。習近平總書記強調(diào)：“非公有制企業(yè)的數(shù)量和作用決定了非公有制企業(yè)黨建工作在整個黨建工作中越來越重要，必須以更大的工作力度扎扎實實抓好。”②習近平.在全國非公有制企業(yè)黨建工作會議上的講話［N］.人民日報，2012-03-22.從這個角度上講，在支持兩新組織開展黨建工作上要解放思想，堅持“同等重視、同等資源、同等力度”，“一方面引導企業(yè)多方籌措，另一方面各級黨委、政府務(wù)必把黨建經(jīng)費納入財政預(yù)算，財政按黨員數(shù)量、評級情況等標準向兩新組織提供開展黨建活動的基本補貼”③經(jīng)費，如何保障［J］.非公有制企業(yè)黨建，2014（4）.，擴大地方財政對兩新組織黨建工作的支持力度,加強經(jīng)費的補助和獎勵力度，為企業(yè)黨建工作提供保障。

（二）將市場競爭理念引入黨建領(lǐng)域，調(diào)動“兩個積極性”

兩新組織量大面廣，黨建完全依靠政府投入或完全依靠兩新組織投入都不現(xiàn)實，必須發(fā)揮官方和兩新組織兩個積極性。黨建公積金制度之所以能推動兩新黨建的發(fā)展，關(guān)鍵在于調(diào)動了利益相關(guān)方的積極性?！氨窘鸱?額外獎”的方式，將資金的撥付與黨建工作的活躍度和完成度相掛鉤，真正做到活動越多，成效越好，可提取的資金也越多，給予活動開展活躍的黨組織更多的鼓勵和支持，產(chǎn)生了很好的激勵作用，也撬動兩新組織出資人的積極性，切合了兩新組織效益導向思維。官方的經(jīng)費投入充分發(fā)揮了杠桿效應(yīng)，吸引兩新組織主動將經(jīng)費用于黨建，以較少的投入帶動更多社會資金投入到黨建中來。

（三）善于改革創(chuàng)新，培養(yǎng)集約化管理思維

集約化管理是現(xiàn)代企業(yè)集團提高效率與效益的基本取向。集約化的“集”就是指集中，集合人力、物力、財力、管理等生產(chǎn)要素，進行統(tǒng)一配置；集約化的“約”是指在集中、統(tǒng)一配置生產(chǎn)要素的過程中，以節(jié)儉、約束、高效為價值取向，從而達到降低成本、高效管理，進而使企業(yè)集中核心力量，獲得可持續(xù)競爭的優(yōu)勢。溫州黨建公積金制度較好解決了“集”與“約”：在“集”方面，以往組織部門下?lián)芎头颠€的黨費，總量可觀，但一到了單個兩新組織之后，經(jīng)費的量較小，很難發(fā)揮較好效益。溫州組織部門較早發(fā)現(xiàn)了分散的資金在使用上的效益不高問題，較早打破下?lián)芎头颠€黨費中存在的“吃大鍋飯”的現(xiàn)象，從制度設(shè)計上把分散的黨費、財政投入集中起來，較好發(fā)揮了資金使用的集中作用。在“約”方面，通過對經(jīng)費申領(lǐng)的嚴格審批，既確保了活動的開展符合兩新組織黨建的發(fā)展方向，又保證了充分發(fā)揮兩新組織黨建的自我特色，從而為確保兩新組織黨建發(fā)揮實質(zhì)作用提供了堅實的基礎(chǔ)。通過“自主用+嚴格管”方式，由預(yù)存兩新組織代表和黨員群眾代表組成的監(jiān)督小組，每半年對黨建公積金審批使用情況進行監(jiān)督，確保了專款專用。

（四）兼顧激勵示范與補齊短板

溫州黨建公積金的探索更多地是利用經(jīng)費的杠桿撬動兩新組織形成抓黨建的自覺，激發(fā)較有活力的黨組織成效明顯，但對于相對后進，隊伍不完整、日常工作開展不正常的黨組織的幫扶作用比較弱。針對這一情況，在經(jīng)費保障上，需充分考慮將部分經(jīng)費投入向后進黨組織傾斜，找到補齊短板與激勵示范的平衡點，整體提升兩新組織黨建工作水平。如甌海區(qū)梧田街道兩新工委在兩新黨組織預(yù)存金額使用完以后，會對活動開展情況進行評估，賦予黨組織1—5星級，最高的5星級可以獲得100%的超額獎勵。對于相對后進，沒有預(yù)存黨建公積金的兩新小微企業(yè)和社會組織，申領(lǐng)公積金時，上級黨組織可根據(jù)其黨建活動實效和公積金“財政補助”部分的余額情況給予補助。如婁橋街道規(guī)定，未預(yù)存的兩新組織黨組織可根據(jù)實際申請補助經(jīng)費，但最多不超過3000元。這類問題在以后的制度設(shè)計中需要進一步完善。