劉 立

（自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034）

我國可利用的是已經(jīng)大規(guī)模生產(chǎn)和廣泛使用的常規(guī)能源，如煤炭、石油、天然氣、水能和核裂變能等；正在推廣使用新能源，如太陽能、海洋能、地?zé)崮堋⑸镔|(zhì)能等。目前，全球能源生產(chǎn)和消費格局正發(fā)生深刻變化， 世界能源安全形勢面臨新問題、新風(fēng)險，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展引起能源巨大需求，導(dǎo)致我國原油對外依存度持續(xù)走高，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)仍面臨能源安全帶來的巨大挑戰(zhàn)，高度對外依存帶來的能源安全風(fēng)險不容小覷。能源是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，能源安全直接影響到國家安全、可持續(xù)發(fā)展以及社會穩(wěn)定。在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件下，建立科學(xué)合理的能源資源供應(yīng)體系，對保障國家能源安全十分必要。建立科學(xué)的能源供應(yīng)體系的核心是：以提高國內(nèi)能源資源保障和能源利用效率為中心，以資源節(jié)約集約和綜合利用為重點，通過加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高能源資源的保障能力，加強(qiáng)能源領(lǐng)域?qū)ν夂献?，推進(jìn)關(guān)鍵及重點技術(shù)的科技進(jìn)步，加強(qiáng)法制建設(shè)，完善政策措施，建立長效管理及應(yīng)急機(jī)制，構(gòu)建穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔、安全的能源供應(yīng)體系，形成節(jié)約型的增長方式和消費方式，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

1 我國能源資源的潛力及特點

新中國成立以來，我國不斷加大能源資的源勘查力度，組織開展了多次資源評價。我國能源資源有以下特點：能源資源總量比較豐富，擁有較為豐富的化石能源資源。其中，煤炭占主導(dǎo)地位。2018年煤炭查明資源儲量增長 2.5%，石油剩余技術(shù)可采儲量增長 0.9%，天然氣增長 4.9% ；截至2018年底，煤炭查明資源儲量17086億t，已探明的石油、天然氣資源儲量相對不足，剩余石油技術(shù)可采儲量35.73億t、天然氣57936億m3、煤層氣3046億m3、頁巖氣2160億m3[1-2]，非常規(guī)化石能源儲量潛力較大。我國擁有較為豐富的可再生能源資源。水力資源理論蘊藏量折合年發(fā)電量為6.94萬億kW·h，折合為年發(fā)電量為6.08 萬億kW·h， 經(jīng)濟(jì)可開發(fā)年發(fā)電量約1.76萬億kW·h，相當(dāng)于世界水力資源量的12%，列世界首位。

我國人口眾多，人均能源資源擁有量在世界上處于較低水平。煤炭和水力資源人均擁有量相當(dāng)于世界平均水平的50%，石油、天然氣人均資源量僅為世界平均水平的1/20左右。耕地資源不足世界人均水平的30%，制約了生物質(zhì)能源的開發(fā)。能源資源分布廣泛但不均衡：煤炭資源主要賦存在華北、西北地區(qū)，在昆侖山—秦嶺—大別山一線以北地區(qū)，煤炭資源量占全國的90.3%；水力資源主要分布在西南地區(qū)，石油、天然氣資源主要賦存在東、中、西部地區(qū)和海域。我國石油資源集中分布在渤海灣、松遼、塔里木、鄂爾多斯、準(zhǔn)噶爾、珠江口、柴達(dá)木和東海陸架八大盆地，其可采資源量172億t，占全國的81.13%；天然氣資源集中分布在塔里木、四川、鄂爾多斯、東海陸架、柴達(dá)木、松遼、鶯歌海、瓊東南和渤海灣九大盆地，其可采資源量18.4萬億m3，占全國的83.64%。

與世界相比，中國煤炭資源地質(zhì)開采條件較差，大部分儲量需要井工開采，極少量可供露天開采。石油天然氣資源地質(zhì)條件復(fù)雜，埋藏深，勘探開發(fā)技術(shù)要求較高。未開發(fā)的水力資源多集中在西南部的高山深谷，遠(yuǎn)離負(fù)荷中心，開發(fā)難度和成本較大。非常規(guī)能源資源勘探程度低，經(jīng)濟(jì)性較差，缺乏競爭力。

2 能源供應(yīng)及消費結(jié)構(gòu)

我國已經(jīng)初步形成了煤炭為主體、電力為中心、石油天然氣和可再生能源全面發(fā)展的能源供應(yīng)格局，基本建立了較為完善的能源供應(yīng)體系，為世界上第一大能源生產(chǎn)和消費國。2018 年一次能源生產(chǎn)總量為 37.7 億t標(biāo)準(zhǔn)煤，較上年增長 5.0%，是 1978 年的6.0 倍，位居世界第一。2018 年我國能源消費總量達(dá)到 46.4 億t標(biāo)準(zhǔn)煤，同比增長 3.3%，能源自給率為81.3%，能源消費總量比 1978 年增長 7.7 倍 。 2018年中國能源對外依存度同比增長1個百分點；能源進(jìn)口量約為9.7億t標(biāo)準(zhǔn)煤，其中原油占66%，天然氣占16%，煤炭占18%。原油和天然氣貿(mào)易量有較大增長。2018年，中國原油凈進(jìn)口量達(dá)到4.6億t，同比增長10%，對外依存度攀升至71%；天然氣凈進(jìn)口量達(dá)1200億m3，同比增長32%，進(jìn)口量超過日本成為全球第一，對外依存度達(dá)到43%[1]。

煤炭產(chǎn)量連續(xù)多年居世界第一位，2018 年為36.8 億t，較上年增長 4.5%；表觀消費量38.9 億t，增長 1.0%。石油產(chǎn)量居世界第七位，為 1.89 億t，下降 1.3%；表觀消費量 6.2 億t，增長 6.5%。天然氣產(chǎn)量居世界第六位，為 1602.7 億m3，增長 8.3%；表觀消費量 2850.0 億m3，增長 17.7%。煤炭、石油、天然氣產(chǎn)量分別是 1978 年的 6.5 倍、6.8 倍和 20.3 倍。發(fā)電裝機(jī)和發(fā)電量位居世界第一，分別比 1978 年增長 33.3 倍和 26.9 倍[1]。

我國一次能源消費結(jié)構(gòu)中，煤炭占 59.0%，石油占 18.8%，天然氣占 7.8%，水電、核電、風(fēng)電等其他能源占 14.3%[3]（圖1）。在清潔能源發(fā)展方面，2018 年天然氣、水電、核電、風(fēng)電等清潔能源消費量占能源消費總量的22.1 % ，非化石能源消費占比達(dá)14.3% 。2018 年全國 6000kW及以上火電機(jī)組供電煤耗為308 g/ kW·h，比1978年的471 g/kW·h下降了163 g/kW·h。單位發(fā)電耗水量由2000 年的4.1 kg/kW·h降至 2017年的1.25kg/kW·h，降幅近 70%。與世界主要煤電國家相比，在不考慮負(fù)荷因素影響下，我國煤電效率與日本基本持平，總體上優(yōu)于德國、美國[3]。

我國高度重視優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)，煤炭在一次能源消費中的比重逐漸下降，2018 年，煤炭消費總量占能源的比重較上年下降 1.4 個百分點，由1980年的72.2%下降到2018年的59.0%，其他能源比重由27.8%上升到41.0%。其中，可再生能源和核電比重由4.0%提高到14.3%，石油和天然氣有所增長[3]。

全球一次性能源供給結(jié)構(gòu)與國內(nèi)差異明顯。2018年世界一次性能源供給中，石油占35.4%，天然氣占28.1%，煤炭占15.9%，水電占2.3%，核能占9.6%，生物燃料和其他廢物占6.1%（圖2）。其中，可再生能源占4.1%。與上年相比，可再生能源比重提高了0.4個百分點，清潔能源比重提高了0.9個百分點至39.2%[4]。

圖1 2018年我國一次性能源消費結(jié)構(gòu)

圖2 2018年世界一次性能源供給占比

我國是能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型最典型的國家。中國石油經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院（ETRI）在能源展望中預(yù)測：我國能源消費已經(jīng)進(jìn)入新舊動能轉(zhuǎn)換期。未來，隨著中國工業(yè)化進(jìn)入后期，城市化穩(wěn)步推進(jìn)，對能源需求的重心將由生產(chǎn)用能逐步轉(zhuǎn)向生活用能，工業(yè)用能占終端用能比重將逐步回落，交通和建筑用能則將穩(wěn)步提升，將在2025年達(dá)到峰值。在終端能源消費結(jié)構(gòu)中，2050年煤炭占比將大幅降至17%，天然氣將上升至15%，石油將保持在20%左右。到本世界中葉，中國能源結(jié)構(gòu)有望2/3是可再生能源和核電清潔綠色能源，1/3是化石能源，中國一次性能源消費總量只需36億t標(biāo)煤。

3 面臨的挑戰(zhàn)

隨著我國經(jīng)濟(jì)的較快發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，能源需求不斷增長，構(gòu)建穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔、安全的能源供應(yīng)體系面臨著重大挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)在以下幾方面：

（1）與世界相對比，能源結(jié)構(gòu)需要加速調(diào)整。世界一次能源消費結(jié)構(gòu)趨向清潔、低碳和多元化，并且轉(zhuǎn)型速度要快于之前的預(yù)期。ETRI在展望中認(rèn)為，清潔能源將主導(dǎo)世界能源需求增長，到2050年天然氣、非化石能源、石油和煤炭將各占四分之一，清潔能源占比將超過54%。同時，油氣仍然在未來占據(jù)主導(dǎo)地位，幾家報告都預(yù)測，2040年，石油和天然氣占比是55%。可見，世界能源結(jié)構(gòu)在逐漸向“四分天下”的多元格局前進(jìn)，而我國更需要加速調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。

（2）資源約束突出，能源效率偏低。中國優(yōu)質(zhì)能源資源相對不足，制約了供應(yīng)能力的提高；隨著高品質(zhì)資源的逐步開采消耗，剩余的常規(guī)油氣的品質(zhì)整體下降，80%是低品質(zhì)高風(fēng)險的類型。天然氣的情況也類似，發(fā)現(xiàn)難度加大，施工的難度也增加了能源資源供給不均，同樣增加了持續(xù)穩(wěn)定供應(yīng)的難度；經(jīng)濟(jì)增長方式粗放、能源結(jié)構(gòu)不合理、能源技術(shù)裝備水平低和管理水平相對落后，導(dǎo)致單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和主要耗能產(chǎn)品能耗高于主要能源消費國家的平均水平，進(jìn)一步加劇了能源供需矛盾。單純依靠增加能源供應(yīng)，難以滿足持續(xù)增長的消費需求。ETRI預(yù)測，2035年后，中國能源需求將逐步回落，全球一次性能源比重穩(wěn)定在23%，屆時，單位能耗將比2015年下降54%。實現(xiàn)這一目標(biāo)，我國面臨極大挑戰(zhàn)。

（3）能源消費以煤為主，環(huán)境壓力加大。煤炭是中國的主要能源，以煤為主的能源結(jié)構(gòu)在未來相當(dāng)長時期內(nèi)難以改變。相對落后的煤炭生產(chǎn)方式和消費方式，加大了環(huán)境保護(hù)的壓力。煤炭消費是造成煤煙型大氣污染的主要原因，也是溫室氣體排放的主要來源。隨著中國機(jī)動車保有量的迅速增加，部分城市大氣污染已經(jīng)變成煤煙與機(jī)動車尾氣混合型。這種狀況持續(xù)下去，將給生態(tài)環(huán)境帶來更大的壓力。

（4）技術(shù)和成本存在壁壘，非化石能源利用規(guī)模小。我國目前化石能源仍占能源總消費的85%以上，主要以石油、煤炭和天然氣為主，保障國家能源安全同時兼顧低碳發(fā)展面臨較大困難。盡管我國也在發(fā)展水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電、核電等可再生能源，但使用規(guī)模仍然很小。其中，一方面原因來自于前期較為高昂的建造成本，可再生能源設(shè)施建設(shè)周期長、先期造價高、回收周期長，從融資的角度較難得到各類金融機(jī)構(gòu)的支持，限制了規(guī)模；另一方面是由于新技術(shù)成熟程度較低，如核電安全問題，風(fēng)電、光伏發(fā)電并網(wǎng)問題等。

（5）市場體系不完善，應(yīng)急能力亟待加強(qiáng)。中國能源市場體系有待完善，能源價格機(jī)制未能完全反映資源稀缺程度、供求關(guān)系和環(huán)境成本。能源資源勘探開發(fā)秩序有待進(jìn)一步規(guī)范，能源監(jiān)管體制尚待健全。煤礦生產(chǎn)安全欠賬比較多，電網(wǎng)結(jié)構(gòu)不夠合理，石油儲備能力不足，有效應(yīng)對能源供應(yīng)中斷和重大突發(fā)事件的預(yù)警應(yīng)急體系有待進(jìn)一步完善和加強(qiáng)。

4 能源供應(yīng)體系構(gòu)建對策

中國能源供應(yīng)體系構(gòu)建要堅持立足國內(nèi)的基本方針和對外開放的基本國策，以國內(nèi)能源的穩(wěn)定增長和促進(jìn)世界能源的共同發(fā)展，保證能源的穩(wěn)定供應(yīng)。我國能源體系建立應(yīng)堅持節(jié)約優(yōu)先、立足國內(nèi)、多元發(fā)展、依靠科技、保護(hù)環(huán)境、加強(qiáng)國際合作，努力構(gòu)筑穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔、安全的能源供應(yīng)體系，以能源的可持續(xù)發(fā)展保障經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的能源宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、法律法規(guī)、預(yù)警應(yīng)急體系，逐步完善體制機(jī)制，使能源與經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.1 多元互補(bǔ)，提高國內(nèi)能源保障能力

有序發(fā)展煤炭，積極發(fā)展電力，加快發(fā)展石油天然氣，鼓勵開發(fā)煤層氣，大力發(fā)展水電等可再生能源，積極推進(jìn)核電建設(shè)，科學(xué)發(fā)展替代能源，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)多能互補(bǔ)，保證能源的穩(wěn)定供應(yīng)。中國能源資源的開發(fā)潛力較大。煤炭已發(fā)現(xiàn)的資源量僅占資源蘊藏量的13%，可采儲量占已發(fā)現(xiàn)資源量的40%。水力資源開發(fā)利用程度僅為20%。石油資源探明程度為32%，開始進(jìn)入勘探中期，仍有較大潛力。天然氣資源探明程度為17%，處于勘探早期，資源前景廣闊。非常規(guī)能源資源尚處于開發(fā)利用初期，開發(fā)潛力較大。可再生能源開發(fā)利用剛剛起步，發(fā)展空間很大。資源節(jié)約、綜合利用和循環(huán)利用等方面，也存在著很好的前景。建立經(jīng)濟(jì)、高效、穩(wěn)定、清潔的電力供應(yīng)體系，是保證國民經(jīng)濟(jì)和社會穩(wěn)定發(fā)展的基本要求。應(yīng)堅持“因地制宜，多能互補(bǔ)，綜合利用，注重實效”的原則，加強(qiáng)農(nóng)村能源建設(shè)。

4.2 節(jié)約優(yōu)先，積極調(diào)整能源消費結(jié)構(gòu)

中國把資源節(jié)約作為基本國策，堅持能源開發(fā)與節(jié)約并舉、節(jié)約優(yōu)先，積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)，鼓勵節(jié)能技術(shù)研發(fā)，普及節(jié)能產(chǎn)品，提高能源管理水平，完善節(jié)能法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，不斷提高能源效率。堅持政府為主導(dǎo)、市場為基礎(chǔ)、企業(yè)為主體，在全社會共同參與下，全面推進(jìn)能源節(jié)約。堅持以提高能源效率為核心，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、加快技術(shù)進(jìn)步為根本，構(gòu)建能源資源節(jié)約型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展方式和消費模式。2018 年11月，國家發(fā)展改革委國家能源局印發(fā)了《清潔能源消納行動計劃（2018～2020 年）》。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，積極發(fā)揮能源節(jié)約和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)在減緩氣候變化中的作用，努力降低化石能源消耗，發(fā)展清潔能源。

4.3 立足國內(nèi)，加強(qiáng)能源對外國際合作

在立足國內(nèi)的基礎(chǔ)上，堅持以平等互惠和互利雙贏的原則，與國際能源組織和世界各國加強(qiáng)能源合作，積極完善合作機(jī)制，深化合作領(lǐng)域，維護(hù)國際能源安全與穩(wěn)定。依靠國內(nèi)外增加能源供給，通過穩(wěn)步提高國內(nèi)安全供給能力，不斷滿足能源市場日益增長的需求。積極完善對外開放的法律政策， 完善油氣資源勘探開發(fā)的對外合作。在石油天然氣資源領(lǐng)域，繼續(xù)完善以產(chǎn)品分成合同為基礎(chǔ)的對外合作模式。允許外商在中國境內(nèi)以獨資或與中方合作的方式進(jìn)行風(fēng)險勘探。進(jìn)一步改善對外商投資勘查開采非油氣資源的管理和服務(wù)。鼓勵外商投資和經(jīng)營電站等能源設(shè)施，進(jìn)一步實現(xiàn)從投資化石能源資源向可再生能源的轉(zhuǎn)變，從注重勘查開發(fā)領(lǐng)域向更多地發(fā)展服務(wù)貿(mào)易轉(zhuǎn)變，從主要依靠對外借貸和外國直接投資向直接利用國際資本市場方式轉(zhuǎn)變。

4.4 保護(hù)環(huán)境，堅持在保護(hù)中發(fā)展

以建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會為目標(biāo)，積極促進(jìn)能源與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)資源的綜合利用，提高能源利用效率，減少溫室氣體排放。堅持在發(fā)展中實現(xiàn)保護(hù)、在保護(hù)中促進(jìn)發(fā)展，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。形成“加快還舊賬，不再欠新賬”的治理局面，探索建立動態(tài)監(jiān)管制度，推動形成較為完備的監(jiān)管體系。對于廢棄礦山，通過爭取中央財政專項，指導(dǎo)省級財政專項投入，加強(qiáng)政策激勵與引導(dǎo)，不斷加大廢棄礦山治理力度。進(jìn)一步加強(qiáng)水電建設(shè)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，在滿足江河流域綜合開發(fā)利用的要求下，在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)，注重提高水資源的綜合利用和生態(tài)環(huán)境效益。

4.5 發(fā)展科技，大力推進(jìn)重點及關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新

我國高度重視能源科技的發(fā)展，能源工業(yè)的技術(shù)水平與發(fā)達(dá)國家的差距進(jìn)一步縮小，有效地促進(jìn)了能源工業(yè)的全面發(fā)展?！秶抑虚L期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要2006～2020》，把能源技術(shù)放在優(yōu)先發(fā)展位置，按照自主創(chuàng)新、重點跨越、支撐發(fā)展、引領(lǐng)未來的方針，加快推進(jìn)能源技術(shù)進(jìn)步，努力為能源的可持續(xù)發(fā)展提供技術(shù)支撐。逐步建立企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系。大力組織先進(jìn)能源技術(shù)的研發(fā)和推廣應(yīng)用，通過建立市場機(jī)制，完善市場環(huán)境，引導(dǎo)企業(yè)加快技術(shù)進(jìn)步，提高能源利用效率。大力加強(qiáng)能源科技人才培養(yǎng)，注重完善政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為能源技術(shù)發(fā)展創(chuàng)造良好條件。大力推廣節(jié)能技術(shù)、推進(jìn)關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新。

4.6 深化改革，加強(qiáng)能源管理體制和制度創(chuàng)新

《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案的通知》（廳字〔2017〕12號），2017年出臺的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，對于加快能源市場體系建設(shè)，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，鼓勵多種經(jīng)濟(jì)成分進(jìn)入能源領(lǐng)域，積極推動能源市場化改革具有積極意義?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》（國發(fā)〔2017〕29號）將更好地發(fā)揮礦產(chǎn)資源稅費制度對維護(hù)國家權(quán)益、調(diào)節(jié)資源收益、籌集財政收入的重要作用。深化能源體制改革，完善能源價格形成機(jī)制，充分發(fā)揮財政稅收等經(jīng)濟(jì)政策對能源節(jié)約利用的推動作用。深化煤炭價格改革，全面實現(xiàn)市場化。推進(jìn)電價改革，逐步做到發(fā)電和售電價格由市場競爭形成、輸電和配電價格由政府監(jiān)管。逐步完善石油、天然氣定價機(jī)制，及時反映國際市場價格變化和國內(nèi)市場供求關(guān)系。加快石油天然氣流通體制改革，促進(jìn)能源市場健康有序發(fā)展。

綜上所述：我國正在按照觀念創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新的要求，進(jìn)一步深化能源體制改革，提高能源市場化程度，完善能源宏觀調(diào)控體系，不斷改善能源發(fā)展環(huán)境，積極推進(jìn)能源法律制度建設(shè)，全面完善煤炭市場體系，構(gòu)建政企分開、公平競爭、開放有序、健康有序的電力市場體系；逐步建立石油和天然氣供應(yīng)應(yīng)急保障體系，確保我國能源資源的供應(yīng)安全。