張新平 范建麗

摘要新中國成立70年來，我國中小學組織結構走過了政本集權、教本分權、校本放權三個重要的變革發(fā)展階段，表現(xiàn)出從依附社會政治經濟形勢向遵從自身發(fā)展規(guī)律轉變，從經驗主義、拿來主義向規(guī)范化和科學化轉變，從行政集權向民主管理轉變，從外控型領導向校本管理轉變，從科層組織向專業(yè)型組織轉變五個重要特征。以現(xiàn)代信息技術的深度融入彰顯現(xiàn)代化的組織結構，以學術氛圍的營造促進組織的專業(yè)化發(fā)展，以組織服務理念的提升強化協(xié)同管理機制，是我國中小學組織結構變革發(fā)展的未來趨向。

關鍵詞新中國70年；中小學組織結構；政本集權；教本分權；校本放權；校長負責制

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2019）09-0014-06

2019年是新中國成立70周年。70年來每次社會轉型都會帶來學校教育的轉型，從而引起學校組織結構變革。學校組織結構變革是外部和內部多因素交疊作用的結果，不只是為了順應和生存，更是為了高質量發(fā)展。梳理新中國成立70年來中小學組織結構的變革發(fā)展，旨在總結經驗的同時，探索未來學校組織結構更有彈性、更有活力的發(fā)展樣態(tài)，挖掘為學生聚精會神地學習、健康快樂地成長和全面而有個性地發(fā)展提供更好的組織支持的可能。

一、我國中小學組織結構的三次重要變革

回望70年，在我國中小學管理體系中，領導體制經歷過多次變革，從校務委員會制到黨支部領導下的校長負責制，再到校長負責制；組織實施方面，經歷了由集權封閉到民主開放的過程。這些宏觀領導方式滲透進了學校內部的組織結構，導致中小學組織結構從單一化向多樣化發(fā)展，從等級式向扁平式發(fā)展，從壟斷型向混合型發(fā)展。組織結構的彈性、組織內網絡式關系重組，使得中小學組織結構的變革趨于規(guī)范科學，教師主動發(fā)展意識和實踐創(chuàng)新意識得到激發(fā)；也使得學校的管理權力重心下移，主要表現(xiàn)為從上層集權向中層組織分權，再向基層教師放權，組織管理更加靈活高效。

從整體上看，我國中小學組織結構經歷了三個重要的改革發(fā)展時期，每次變革都是對舊事物的摒棄和對新事物的接納，都是對前一個時期的延續(xù)，同時也為后一時期奠定基礎，這樣相依互生、交疊前行的過程，推動了我國中小學組織結構走向專業(yè)化和科學化。

1. 政本集權階段（1949～1984年）

（1）中小學組織結構的直線職能型發(fā)展

1949～1951年，各地中小學校成立臨時機構性質的校務委員會，主要以進步的教職員工和學生為骨干成員，負責管理學校事務；1952年實行校長責任制；1958年實施黨支部領導下的校長負責制；1963年推行校長負責制；1966年取消黨政領導，施行“革命委員會”制；1978年采取黨支部領導下的校長分工負責制，黨政力量彼此交融又互相牽制。基于科層制的行政組織模式使得中小學組織權力逐漸集中，重心上提。

1963年，中共中央印發(fā)的《全日制中學暫行工作條例（草案）》和《全日制小學暫行工作條例（草案）》，對我國中小學的組織結構做出了規(guī)定。這一時期我國中小學教學組織結構包括教務處、教導處、總務處、政教處。教務處和總務處最先設立，后因強調“教”與“導”合一，教務處改為教導處，負責教學事務、班主任工作、課外校外活動；后來為了加強學校思想政治工作，增設政教處，管理班主任工作和團隊工作，又將教導處改為教務處，負責管理學校教學事務。[1]在此期間，中小學的教育科研工作主要由教研組負責實施，而教研組是依附在教務處或教導處之下的，是一種非行政組織?！拔幕蟾锩保ㄒ韵潞喎Q“文革”）時期教研組消亡，1977年教研組恢復?！拔母铩鼻?，教研組負責教學和教育實踐，屬專業(yè)性組織，因其選聘機制為任命制，所以帶有一定的行政組織色彩?！拔母铩焙?，教研組的教學管理職能得到強化，行政化傾向越加強烈。

此時，中小學教學組織結構的最高管理者是校長；教務處（教導處）、總務處、政教處等居于其下，負責具體管理工作；教研組屬教務處或教導處，負責學校教科研工作；學校教師承擔教學和學生管理工作。

這一階段，我國中小學非教學組織結構包括黨支部及其領導下的共青團、少年兒童隊、教育工會、學生會等黨的基層組織和群眾組織，主要負責教師和學生的思想政治工作。1949年，我國出臺了《關于建立中國新民主主義青年團的決議》，針對共青團提出了任務要求；同年10月，又發(fā)布了《關于建立中國少年兒童隊的決議》，各中小學成立團委、隊部，并進行組織內部等級的設置。1953年，“中國少年兒童隊”改名為“中國少年先鋒隊”，簡稱“少先隊”。

教育工會既非黨組織，也非行政組織，而是獨立的群眾組織，是學校的監(jiān)督機構，是所有教職工的維權組織。1949年召開的全國文化教育工作者座談會確立了教師組建教育工會的合法性，1950年召開的中國教育工會第一次全國代表大會宣告了中國教育工會正式成立。1957年后，因“大躍進”和“文革”運動，教育工會名存實亡。直至1978年十一屆三中全會后，教育工會才得以恢復。該時期，各中小學為加強對學生的管理，一般都建立了學生會，引導學生進行自我管理。

此階段中小學組織結構模式主要是直線職能型（見圖1），即以直線制為基礎，在各級行政領導下設置相應的職能部門。該模式的優(yōu)點是既能夠集中統(tǒng)一指揮，又能使各部門有序分工實現(xiàn)專業(yè)化管理。其缺點是，這種模式屬于典型的“集權式”結構，權力高度集中于校長，下級缺乏自主權；同時，各職能部門之間缺少橫向聯(lián)系，容易造成矛盾；另外，信息傳遞線路較長，影響管理的速度和效率。

（2）基本特點：行政本位、權威管理

政本集權時期的中小學組織結構具有以下三大特點。

一是突出的政治服務傾向。1949～1966年，中小學組織政治化色彩較重。1957年毛澤東明確指出：“教育為無產階級政治服務”；1958年9月，中共中央、國務院在《關于教育工作的指示》中明確要求：“……教育工作必須由黨來領導。沒有黨的領導，社會主義的教育是不能設想的……為了加強黨在教育事業(yè)中的領導，各級黨委要輸送一批干部到教育機關和學校中去?！盵2]此后，中小學校全面實行黨支部領導下的校長負責制，學校的重大問題由黨支部決定，而校長則負責貫徹落實。1978年，教育部在《全日制中學暫行工作條例 （試行草案） 》《全日制小學暫行工作條例 （試行草案）》中規(guī)定，全日制中小學實行黨支部領導下的校長分工負責制，學校的一切重大問題必須經過黨支部討論決定。中小學先后兩次實行的這種黨支部領導下的校長負責制，并沒有很好地平衡好黨政工作與學校管理工作，一定程度上影響了學校辦學質量和管理水平的提高。

二是鮮明的行政本位制度。中小學組織結構套用國家行政機關的模式，具有明顯的行政化傾向，基本上是在行政管理的模式下運作，行政權力掌控了學校的日常運行。學校內部組織以嚴格的行政建制組建起來，學校的校長和中層分別具有一定的行政級別，省級重點中學的校長是縣處級，副校長則是副處級，正職的中層是科級，副職則為副科級，表現(xiàn)出典型的科層式組織結構屬性。[3]其他市直高中校長相當于處級，市直初中、小學和縣直學校校長相當于科級。干部職務終身制，能上不能下。學校領導工作考慮的最主要因素是上級的行政命令，以強制性指令為主，學校自主發(fā)展的空間很小。

三是典型的權威管理模式。中小學組織管理采用的是典型的工業(yè)模式：嚴格的層級制，民主管理薄弱。組織結構由高到低分三層，即校級領導、中層領導、基層教職工，校長居于頂端，下轄層級式結構，校級和中層構成學校的管理層。組織內部具有較嚴格的權力等級劃分，通過職位建立起控制與被控制的關系，上級負責謀劃、決策，下級被動、機械地執(zhí)行，缺乏主動性和創(chuàng)造性。整個組織系統(tǒng)以“服從命令和遵守紀律”為最高控制原則，一人指揮，眾人行動。組織還通過強化規(guī)章制度來進行制度化管理，具有鮮明的剛性管理特征。

2. 教本分權階段：（1985～1999年）

（1）中小學組織結構的矩陣型擴展

20世紀80年代中期，伴隨著以“改革”和“開放”為標識的社會快速轉型，學校教育也在朝著分權化方向發(fā)生著深刻變革，主要表現(xiàn)在：宏觀層面上，中央政府簡政放權，把基礎教育管理權交給地方；學校層面上，重新確立校長負責制，擴大學校的辦學自主權。

從1985年中共中央頒布的《關于教育體制改革的決定》，1993年中共中央、國務院印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》等文件中可以看出，實行校長負責制已成為中等以下各類學校改革的重心。一是學校成立作為審議機構的校務委員會；二是為了加強民主管理和民主監(jiān)督，學校建立了以教師為主體的教職工代表大會制度；三是學校黨組織逐步從過去對學校各項事務“大包大攬、一管到底”中解脫出來。中小學采用校長負責制，賦予了校長相應的權力，提高了學校的管理效率。

20世紀80年代之后，隨著中小學學校規(guī)模的擴大，學校行政重心開始下移，將教學監(jiān)督檢查和教師人事管理等原本屬于學校行政機構的管理權下放到教研組，使得教研組的管理職能突顯出來，這時期不少學校還設立了教育科學研究室。1992年國家教委印發(fā)的《九年義務教育全日制小學、初級中學課程計劃（試行）》催發(fā)第七次課程改革，教育科學研究成為中小學的重要工作，教科室開始成為獨立的行政機構，其作用從隱性走向顯性。另外，學校規(guī)模的擴大促使一些學校出現(xiàn)了另一類型的行政組織—年級組。這些學校實行以年級組為主體，年級組與教研組并存的雙層管理體制。根據學生管理的需要，不少學校亦成立了德育處或學生處，學校逐步形成了教育、教學的雙軌管理體制。而為緩解年級組的行政管理壓力，減少跨年級教研組教師間的溝通障礙，備課組應運而生，成為教研組和年級組管理工作中的交叉區(qū)域。這一時期，中小學教學組織結構在橫向上不斷擴展，除設置教導處（教務處）、總務處、政教處（德育處）外，有的學校還設置了校長辦公室、教科室、年級組等。非教學組織結構中，作為教育民主化發(fā)展的產物，這一時期學校普遍增設了教職工代表大會。

由于學校規(guī)模的擴大和組織結構的橫向擴展，這一階段中小學組織結構模式以矩陣型為主（見圖2）。矩陣型組織結構既保持了教學管理系統(tǒng)原有的縱向直線職能結構，又以年級組作為橫向協(xié)調部門，從而加強了部門間橫向的交流與協(xié)作。[4]矩陣型組織結構的優(yōu)勢是各部門之間的溝通和交流更加便捷、快速，且靈活性和適應性更高，還有利于高效配置專家，減少官僚主義現(xiàn)象；缺點是要向多個上級匯報，有可能引發(fā)個人和組織決策上的糾結與混亂。

（2）基本特點：多樣化、民主化、專業(yè)化

教本分權時期的中小學組織結構主要具有以下三大特點。

一是結構復雜多樣化。年級組、備課組等之前隱性的層級在教學本位制度的驅使下，逐漸成為組織內部的實體機構，傳統(tǒng)的中小學組織結構受到沖擊。不少學校實行了校級管理和年級組管理兩級管理模式，年級組與處室的關系，出現(xiàn)了從屬式、平行式、交叉式等主要模式；在業(yè)務處室、年級組與教研組、備課組等關系的擺放中，出現(xiàn)了多重交叉形式。[5]這樣既有三級管理模式，又有二級管理模式，打破了原先垂直的等級化金字塔模式，從單一的組織結構模式向復雜性、多樣化發(fā)展。

二是制度轉向民主化。1985年之后，中小學開始陸續(xù)設立審議機構—校務委員會，以及建立民主管理機構—教職工代表大會，這種校長負責制、民主審議制和民主監(jiān)督制三制分立的學校管理結構，體現(xiàn)了我國中小學組織管理的民主化走向。校務委員會一般由學校黨支部書記、校長、副校長、處室主任、工會主席、共青團和少先隊代表等組成，賦予中層共同參與問題研究與決策的權力。教代會由教職工選舉代表組成，代表們在學校黨支部的領導下，行使民主權利，參與學校民主管理和監(jiān)督。有些中小學構建了三個層次的民主決策程序：最高層是教代會，第二層是中層以上干部參加的行政會議，第三層是校級領導之間的碰頭會，充分體現(xiàn)了決策的民主性。

三是管理趨于專業(yè)化。我國中小學組織結構一直包含以學科為參照組成的教研組，20世紀80年代開始產生的年級組，加強了學科教師之間的橫向聯(lián)系，此外，教科室的存在方式從隱性依附到顯性獨立等，都體現(xiàn)出學校對于教學和實施專業(yè)管理的重視。教研組長、年級組長和備課組長是學校教學工作的骨干力量，是校長權力落實落地的主要依靠，負責管理和帶領本學科教師隊伍。20世紀90年代，有的學校將“以行政事務為中心”的管理方式改變?yōu)椤耙越逃虒W為中心”，實行校長負責制下的適度放權，校長把部分權力下放給各處室主任和教研組長，充分發(fā)揮教研組長的作用。

3. 校本放權階段（2000年以來）

（1）中小學組織結構的扁平化演變

進入21世紀，全球化趨勢加劇，我國社會進入全面轉型的新時期。社會轉型表現(xiàn)在政府與社會關系的調整上，即政府更多地放權于社會、放權于市場，在加強宏觀管理的前提下向學校放權。如此一來，校本管理受到重視，以學校為本位的管理改革增強了學校的主動性、主體感。

各地中小學校建立了“政府統(tǒng)籌、社會參與、學校自主管理”的校本管理體制，使學校的管理運行走向開放化、自主化。校本管理打破了長期以來我國中小學“閉門辦學”的狀態(tài)，促使學校加強與社區(qū)和家長的聯(lián)系，尊重家長和社區(qū)的知情權、參與權和選擇權。2010年出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出，取消事業(yè)單位的行政級別和行政化管理模式，逐步推行校長職級制，并且明確了中小學校長的任職資格標準，積極推進校長專業(yè)化發(fā)展。職級制改革進一步擴大了學校辦學自主權，強化了校長的職業(yè)意識。21世紀進入信息時代，信息技術教育是時代的必然要求，有條件的中小學陸續(xù)設立了電化教育研究室（處）或信息技術室（處），使其擔負起學校的信息技術教育責任。該時期中小學教學組織結構增加了信息技術處，非教學組織結構增設了家長委員會（以下簡稱“家委會”）等。家委會在參與學校管理活動方面發(fā)揮著相應的作用和履行應有的責任，并且對學校工作實施有效監(jiān)督。

校本放權階段，中小學組織結構開始從封閉的、靜態(tài)的集權化管理，轉向開放的、動態(tài)的民主化管理，扁平式組織結構成為主流（見圖3）。學校管理重心從校長個人下移到基層，縱向結構層次減少、橫向范圍拓寬。這種組織結構有利于部門之間信息的更快傳遞，有利于教師、學生、家長、社區(qū)等利益相關者更廣泛地參與到學校的管理中。

（2）基本特點：網絡化、人本化、多元化

校本放權時期的中小學組織結構主要表現(xiàn)出以下三大特點。

一是結構的網絡化。在網絡信息技術的支持下，中小學在內部打破了原有的科層化組織結構，構建起一種彈性大、靈活性強的網絡組織；在外部，通過與家長和社區(qū)合作，形成以學校為中心，以關注學生和學校發(fā)展的社會力量為依托的網絡化組織。在這種網絡化的組織中，信息傳遞的便捷使得中層管理者的許多職能被取代，組織結構向扁平化發(fā)展；組織中的橫向互動增加，組織內部各部門構成緊密聯(lián)系的整體，每個成員成為網絡結構中的一個因子。學校與家長和社區(qū)等校外力量組建的相互信任、信息共享、責任共擔的虛擬聯(lián)合體，打破了組織的邊界，增強了中小學應對復雜多變的外界環(huán)境的能力。

二是制度的人本取向。人本取向首先體現(xiàn)在校長職級制的實施上，促進了中小學校長的專業(yè)化和職業(yè)化發(fā)展，為校長個人的成長搭建了理想平臺。而在中小學組織內部，人本取向最突出的體現(xiàn)是以教師為本、以學生為本，充分關心和尊重師生，做到激勵人、發(fā)展人，以人的發(fā)展促進組織的發(fā)展。其一，管理權的下放，開通了中小學教職員工表達意見和建議的渠道，激勵教師們敢想、敢做；其二，教職工代表大會制度的實施，充分尊重一線教師的看法和觀點，給予他們進行平等、開放交流的機會；其三，家委會制度在學校和家庭間搭建了一座溝通的橋梁。

三是管理的多方參與。信息技術使得校內每位員工都可以通過互聯(lián)網對高層的行政決策直接發(fā)表意見，各科室之間也在信息網絡的助力下加強了聯(lián)系。民主行政的思想促使各中小學注重維護教職工和學生的權益，激發(fā)師生的參與熱情和創(chuàng)造意識，并將基層管理者吸納到決策隊伍中來，如教研組長、年級組長、備課組長等。他們除了在學校的教學和教研事務中具有決定性權力，也廣泛參與決策學校其他事務。學校吸收校外人士參與學校管理活動，使學校實現(xiàn)了從封閉管理向社會參與管理、從學校少數(shù)行政人員管理向全員管理的重要轉變。

二、我國中小學組織結構變革發(fā)展的主要特征

1. 從依附社會政治經濟形勢向遵從自身發(fā)展規(guī)律轉變

我國中小學組織結構的幾次變化，都受到當時社會政治經濟形勢的影響。一般情況下，在政治形勢趨緊、社會矛盾較為突出或者社會大變革大調整時期，學校多實行黨支部領導下的校長負責制；而在政局較安定、經濟平穩(wěn)發(fā)展時，學校多實行校長負責制。20世紀80年代和21世紀初的兩次社會轉型，都帶來了學校的簡政放權，喚醒了學校組織變革的內生動力。各中小學從之前的自上而下、大規(guī)模、集體性的變革中脫離出來，開始關注學校內部改革，并從實際工作中總結規(guī)律，嘗試實行多種組織結構模式，如矩陣型組織機構、多層委員會式組織模式、項目組織模式等。每一種組織結構模式只適合于某種特定環(huán)境，作為一個動態(tài)開放的機制，學校組織結構將隨著教育的發(fā)展而不斷發(fā)展。

2. 從經驗主義、拿來主義，向規(guī)范化和科學化轉變

不少中小學只憑借上級的指示和經驗辦學，照搬校外行政組織模式，甚至簡單移植企業(yè)組織模式，組織機構僵硬、刻板，缺乏對自身發(fā)展的理性思考，這樣形成的組織結構很難有效促進學校發(fā)展。隨著校本管理制度和校長職級制的施行，中小學建立了適應多方參與校務管理的組織結構，形成了有利于管理信息共享的組織體系，明確了校長、中層管理者、教師、家長和社區(qū)等管理角色的職責和要求，同時建立相應的責任機制、校務公開機制和激勵機制等，使學校組織的內部管理更加規(guī)范和科學，向有機的、柔性的組織結構過渡。[6]