鄧鋒鋒
廣東正平天成律師事務(wù)所,廣東 廣州 510000
自1994年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》后,伴隨著城鎮(zhèn)化以及住房的市場(chǎng)化,城市居民的居住區(qū)域以及居住形式發(fā)生了極大的變化,最典型的就是商品房住宅的普遍出現(xiàn)。業(yè)主委員會(huì)也隨著城市化的進(jìn)程的推進(jìn)而誕生。盡管有不同層級(jí)的法律對(duì)業(yè)主委員會(huì)這一組織進(jìn)行規(guī)范,然而到目前為止,“業(yè)主委員會(huì)”的法律地位未予以明確,司法實(shí)踐中也不乏以業(yè)主委員會(huì)為原告或被告的司法糾紛,而各地法院對(duì)業(yè)主委員會(huì)有不同的理解,這也導(dǎo)致同案不同判的現(xiàn)象時(shí)而發(fā)生。本文將從業(yè)主委員會(huì)的定義和由來(lái),結(jié)合目前的立法現(xiàn)狀和司法現(xiàn)狀,分析民事主體和民事訴訟主體的關(guān)系,著眼于“非法人組織”的特征,提出個(gè)人對(duì)業(yè)主委員會(huì)的法律地位的看法。
自1949年新中國(guó)成立后,中國(guó)全部土地實(shí)行社會(huì)主義公有制。城市房屋大多數(shù)為集體或者國(guó)家所有,因此不可能產(chǎn)生區(qū)分所有制度。在20世紀(jì)80年代,我國(guó)開始土地管理制度的改革,推行住宅商品化,大量興建城鎮(zhèn)商品房,這就導(dǎo)致一幢建筑物內(nèi)有多個(gè)所有人,后來(lái)漸漸形成了建筑區(qū)分所有制度。而業(yè)主委員會(huì)也隨之產(chǎn)生。正如劉安所言,“我國(guó)業(yè)主委員會(huì)的誕生背景是我國(guó)單位制的消解與改革后在城市整合基礎(chǔ)上的重構(gòu),以及我國(guó)住房體制改革與房屋產(chǎn)權(quán)制度的變更”。①在2003年,國(guó)務(wù)院頒布了《物業(yè)管理?xiàng)l例》,首次在立法層面上提出“業(yè)主委員會(huì)”,但縱觀我國(guó)法律,規(guī)定了業(yè)主委員會(huì)的職責(zé)、權(quán)利等等,卻并沒(méi)有任何一條法律規(guī)范解釋業(yè)主委員的概念,其究竟到底是一個(gè)什么樣組織,我們無(wú)從得知。僅僅在《物業(yè)管理?xiàng)l例》中的第15條明確了業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。根據(jù)法律及相關(guān)的特征,結(jié)合實(shí)踐筆者對(duì)業(yè)主委員會(huì)下一個(gè)定義,業(yè)主委員會(huì)是為了代表業(yè)主行使其合法權(quán)利,在政府部門指導(dǎo)下由業(yè)主通過(guò)業(yè)主大會(huì)依據(jù)法定的程序選舉產(chǎn)生并經(jīng)過(guò)相關(guān)部門備案的自治性組織。
自2003年國(guó)務(wù)院頒布《物業(yè)管理?xiàng)l例》中制定了業(yè)主委員會(huì)制度至今已有十余年,期間也有新的不同層級(jí)的法律規(guī)范對(duì)業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行有效的約束。
為了使產(chǎn)權(quán)明晰,權(quán)責(zé)分明,全國(guó)人民代表大會(huì)于2007年通過(guò)了《物權(quán)法》。在正式頒布的《物權(quán)法》的第六章中全面規(guī)定了建筑物區(qū)分所有制度,其中用了三個(gè)條文對(duì)業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行規(guī)范。
首先,《物權(quán)法》第七十五條規(guī)定設(shè)立業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主的一項(xiàng)權(quán)利。設(shè)立業(yè)主委員會(huì)本質(zhì)上是私權(quán)的范疇,是否設(shè),何時(shí)設(shè),如何設(shè)都由業(yè)主共同決定,政府不能干預(yù)業(yè)主的自由意志,但業(yè)主決定要設(shè)立,政府應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)。其次,《物權(quán)法》第七十八條是關(guān)于業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)決定效力的規(guī)定,第二款中還賦予了合法權(quán)益受侵害的業(yè)主行使撤銷權(quán)的權(quán)利。最后,《物權(quán)法》第八十三條明確了業(yè)主委員會(huì)所享有的部分權(quán)利,業(yè)主委員會(huì)可以以自己名義要求違法行為人停止侵害、消除危險(xiǎn)、排除妨害、賠償損失。然而無(wú)論是此前的《物權(quán)法(草案)》(三次審議稿)第八十七條規(guī)定還是《物權(quán)法(草案)》(四次審議稿)第八十條規(guī)定,都賦予了業(yè)主委員會(huì)的訴訟主體資格。②而正式的《物權(quán)法》卻回避了,面對(duì)這一修改,立法部門也做出了解釋,他們認(rèn)為有以下兩個(gè)理由。第一,在《物權(quán)法》頒布時(shí)我國(guó)有很大一部分的小區(qū)仍然未成立業(yè)主大會(huì)或者業(yè)主委員會(huì),不宜過(guò)早對(duì)業(yè)主委員會(huì)的訴訟主體資格進(jìn)行立法。第二,可以通過(guò)民事訴訟法中的代表訴訟制度解決侵害業(yè)主共同權(quán)益的糾紛??傮w而言,上述三個(gè)條文制定的比較粗放,僅僅是規(guī)定業(yè)主委員會(huì)的部分權(quán)利,其他并未做過(guò)多更詳細(xì)的規(guī)定。
《物業(yè)管理?xiàng)l例》最早是在2003年頒布,2007年、2016年以及2018年分別進(jìn)行修訂?,F(xiàn)行有效的《物業(yè)管理?xiàng)l例》中對(duì)業(yè)主委員會(huì)成立方式、備案制度、人員設(shè)置、職責(zé)、工作內(nèi)容、與居民委員會(huì)的關(guān)系以及與物業(yè)服務(wù)企業(yè)簽訂合同事項(xiàng)做出了規(guī)定。雖然相比《物權(quán)法》籠統(tǒng)的規(guī)定,《物業(yè)管理?xiàng)l例》制定的更加詳細(xì),但是仍然未就業(yè)主委員會(huì)具體執(zhí)行事項(xiàng)作出詳細(xì)規(guī)定,并沒(méi)有針對(duì)業(yè)主委員會(huì)可自主決定、履行的事項(xiàng)作出規(guī)定,也未規(guī)定其性質(zhì)和訴訟主體資格。
1997年的《上海市居住物業(yè)管理?xiàng)l例》的第54條規(guī)定針對(duì)對(duì)違反業(yè)主公約、住宅使用公約的,業(yè)主委員會(huì)可以向法院提起訴訟的。③但是《上海市居住物業(yè)管理?xiàng)l例》被后來(lái)2004年頒布的《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》所廢止,在法律責(zé)任一章中沒(méi)有給予業(yè)主委員會(huì)的訴訟資格,第七十九條僅僅只賦予業(yè)主委員會(huì)的公示權(quán)利。④1998年的《廣東省物業(yè)管理?xiàng)l例》第41條規(guī)定,業(yè)主委員會(huì)對(duì)建設(shè)單位逾期不履行劃撥物業(yè)管理維修基金、移交公共用房和管理用房的,可以依法向人民法院起訴。后來(lái)2008年11月28日新修訂的《廣東省物業(yè)管理?xiàng)l例》同樣地也對(duì)業(yè)主委員會(huì)的訴訟資格予以回避。1994年的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》在第16條中明確規(guī)定業(yè)主委員會(huì)為社團(tuán)法人,具有法人資格。1999年對(duì)該條例進(jìn)行修訂后刪除了此項(xiàng)規(guī)定。另外,2004年修訂后的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)住宅區(qū)管理?xiàng)l例》的第51條中規(guī)定業(yè)主委員會(huì)在一定條件下享有提起訴訟的權(quán)利。⑤但是目前現(xiàn)行有效的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》也將該條規(guī)定刪除了。
在《物權(quán)法》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》的出臺(tái)后,各地的法規(guī)都做出了相應(yīng)的變化,大多都從規(guī)定業(yè)主委員會(huì)擁有部分訴權(quán)到完全回避業(yè)主委員會(huì)的訴訟主體資格。無(wú)論是法律,行政法規(guī)還是各地方的立法,涉及業(yè)主委員會(huì)的法律規(guī)范有很多,但是對(duì)于它的法律地位,立法者卻選擇了回避。
通過(guò)“把手案例”平臺(tái),搜索當(dāng)事人為業(yè)主委員會(huì)的裁判文書多達(dá)32201篇,其中民事案件占比85.19%。這不僅因?yàn)槌鞘谢M(jìn)程的加速以及房地產(chǎn)市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展小區(qū)數(shù)量日益增多,也和業(yè)主的維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng),通過(guò)業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行訴訟有關(guān)。
關(guān)于業(yè)主委員會(huì)是否具有訴訟主體資格,有學(xué)者認(rèn)為“獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任”并不是判斷一個(gè)組織是否具有法律上訴訟主體資格的前提條件。⑥最高人民法院態(tài)度是肯定的。2003年8月20日,最高人民法院針對(duì)安徽省高級(jí)人民法院《關(guān)于金湖新村業(yè)主委員會(huì)是否具備民事訴訟主體資格的請(qǐng)示報(bào)告》做出的【2002】民立他字第46號(hào)批復(fù)中直接肯定了業(yè)主委員會(huì)符合“其他組織”的條件,具有訴訟主體地位。后來(lái)在2005年8月15日最高人民法院在《關(guān)于春雨花園業(yè)主委員會(huì)是否具有民事訴訟主體資格的復(fù)函》做出的【2005】民立他字第8號(hào)批復(fù)中認(rèn)定業(yè)主委員會(huì)作為業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu),可以以被告的名義參加訴訟。但是,最高人民法院的復(fù)函不屬于司法解釋,僅僅只是法院的內(nèi)部司法文件,不能直接適用。
2009年最高院出臺(tái)了《關(guān)于審理物業(yè)服務(wù)糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》,其中第二條、第八條以及第十條正面肯定了業(yè)主委員會(huì)在一定條件下可作為原告。然而在其他情況下業(yè)主委員會(huì)究竟有無(wú)訴訟主體資格,由于無(wú)法律規(guī)定,故有審判員自由裁量權(quán)發(fā)揮的余地。
目前司法實(shí)踐中關(guān)于業(yè)主委員會(huì)訴訟資格的三種意見:第一種,認(rèn)為業(yè)主委員會(huì)是具有部分民事權(quán)利,而其訴訟主體資格范圍是由其民事權(quán)利能力范圍決定的,其行使訴權(quán)只能局限于物業(yè)管理和物業(yè)服務(wù)糾紛范圍。((2018)贛0829民初1193號(hào)))第二種,業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu),而提起訴訟須要經(jīng)過(guò)業(yè)主大會(huì)的特別授權(quán),若無(wú)授權(quán)則無(wú)訴權(quán)。((2018)渝0243民初5436號(hào)))第三種,業(yè)主委員會(huì)依法成立,可直接依據(jù)最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的解釋第五十二條,認(rèn)定業(yè)主委員會(huì)為“其他組織”而具有訴訟權(quán)利。(《中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)》2014年第6期徐州某業(yè)主委員會(huì)訴某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司物業(yè)管理用房所有權(quán)確認(rèn)糾紛一審案)
由于法律沒(méi)有明確業(yè)主委員會(huì)的性質(zhì),從而導(dǎo)致主體訴訟資格不明確。盡管現(xiàn)在具有法律效力的司法解釋賦予了業(yè)主委員會(huì)作為原告的一定的訴權(quán),但是各級(jí)各地法院仍有不同的裁判意見,導(dǎo)致“同案不同判”的現(xiàn)象日益頻繁。故為了減少不公平的現(xiàn)象的出現(xiàn),明確業(yè)主委員會(huì)的法律地位是十分重要且必要的。
學(xué)界關(guān)于業(yè)主委員會(huì)的法律地位眾說(shuō)紛紜,有的學(xué)者認(rèn)為業(yè)主委員會(huì)應(yīng)該是法人,而法人是具有訴訟主體資格的⑦;有的學(xué)者認(rèn)為業(yè)主委員會(huì)是“其他組織”,因而具有訴訟主體資格⑧;還有的學(xué)者認(rèn)為業(yè)主委員會(huì)不具有民事主體資格,也不具有訴訟資格等等。⑨關(guān)于我國(guó)業(yè)主委員會(huì)的法律地位的選擇,應(yīng)該先從機(jī)構(gòu)設(shè)置以及主體在實(shí)體法和訴訟法的關(guān)系分析。
首先應(yīng)理順的是業(yè)主委員會(huì)和業(yè)主大會(huì)的關(guān)系。盡管2007年的《物業(yè)管理?xiàng)l例》將“業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)”刪去,但是依據(jù)現(xiàn)行有效的《物業(yè)管理?xiàng)l例》第十五條,我們?nèi)匀豢梢岳斫鉃闃I(yè)主委員會(huì)是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu),由于小區(qū)中業(yè)主數(shù)量較多,而由業(yè)主參加業(yè)主大會(huì)進(jìn)行一定數(shù)量的表決才可以決議某些事項(xiàng)后交由業(yè)主委員會(huì)執(zhí)行。
其次應(yīng)理順的是業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)服務(wù)公司的關(guān)系。根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》第三十四條,業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)與業(yè)主大會(huì)選聘的物業(yè)服務(wù)企業(yè)訂立書面的物業(yè)服務(wù)合同。言外之意,法律賦予了由業(yè)主委員會(huì)代表各業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)簽訂合同的資格,同時(shí)也由業(yè)主委員會(huì)支付物業(yè)服務(wù)企業(yè)的費(fèi)用,這反映了在業(yè)主和物業(yè)管理公司之間的橋梁是業(yè)主委員會(huì)。
筆者認(rèn)為,民事主體與民事訴訟主體的關(guān)系應(yīng)該一一對(duì)應(yīng),即主體制度在實(shí)體法與程序法上要平衡,否則法院的判決將淪為形式。例如“非法人團(tuán)體”參與到民事訴訟中,但在民法上卻不承認(rèn)其主體地位,導(dǎo)致了勝訴或者敗訴時(shí)其無(wú)法正常行使民事權(quán)利和履行民事義務(wù)。如今,2017年《民法總則》的頒布有效解決民事主體立法的“逃逸”現(xiàn)象,不僅將非法人組織納入民事主體范圍內(nèi),而且還明確了個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)以及不具有法人資格的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為非法人組織。在此前2015年最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的解釋的第五十二條規(guī)定了依法登記領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的個(gè)人獨(dú)資企業(yè)和合伙企業(yè)為其他組織。這實(shí)現(xiàn)了個(gè)人獨(dú)資企業(yè)和合伙企業(yè)在實(shí)體法和訴訟法中主體地位的統(tǒng)一。
理順以上三大關(guān)系后,不難發(fā)現(xiàn)業(yè)主委員會(huì)處在三大關(guān)系的交匯處,其地位的重要性尤其突出。盡管根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理物業(yè)服務(wù)糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》相關(guān)規(guī)定,明確了業(yè)主委員會(huì)在一定情況下具有起訴資格,但是這些規(guī)定仍然不能解決業(yè)主委員會(huì)是否可以成為被告,敗訴后責(zé)任如何承擔(dān)等問(wèn)題。目前,業(yè)主委員會(huì)僅具有部分訴權(quán),其實(shí)體法上法律地位也不明晰,全國(guó)各地法院裁判結(jié)果不一,故筆者認(rèn)為業(yè)主委員會(huì)的法律地位亟需明確。為保障訴訟當(dāng)事人以及業(yè)主的權(quán)利,在2017年《民法總則》的出臺(tái)以及《民法典》制定的背景下,應(yīng)該賦予業(yè)主委員會(huì)“非法人組織”的法律地位。
《民法總則》第一百零二條第二款規(guī)定“非法人組織包括個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)、不具有法人資格的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等?!彪m然法律上沒(méi)有明確業(yè)主委員會(huì)為非法人組織,但該規(guī)定是不完全列舉,“等”字意味著法條中還有未列舉出具有相同性質(zhì)的其他“非法人組織”。而業(yè)主委員會(huì)具有非法人組織的特征,應(yīng)歸入非法人組織的范疇內(nèi)。
1.非法人組織是依法成立的社會(huì)組織
2.非法人組織具有相應(yīng)的民事權(quán)利能力和民事行為能力的社會(huì)組織
3.非法人是不具有法人資格的社會(huì)組織
根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》第十六條規(guī)定,業(yè)主委員會(huì)也設(shè)有“主任、副主任”的職位。此外,業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則也有關(guān)于業(yè)主委員會(huì)組成的約定。業(yè)主委員會(huì)雖然不像法人那樣有健全的內(nèi)部組織制度,但也具有相應(yīng)的工作人員和一定的組織機(jī)構(gòu)。另外,業(yè)主委員會(huì)也具有一定的財(cái)產(chǎn)支配的權(quán)利,盡管經(jīng)費(fèi)不歸屬業(yè)主委員會(huì)而是屬于業(yè)主,但其能夠在管理規(guī)約約定的范圍內(nèi)具有支配經(jīng)費(fèi)的權(quán)利。而非法人組織與法人最大的的區(qū)別是承擔(dān)責(zé)任的方式。業(yè)主委員會(huì)不能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任,其最終是由出資人即業(yè)主承擔(dān)無(wú)限責(zé)任,符合《民法總則》第一百零四條。
盡管業(yè)主委員會(huì)的民事權(quán)利能力局限于小區(qū)物業(yè)管理和物業(yè)服務(wù)內(nèi),但是能夠以自己的名義從事民事活動(dòng),具有民事行為能力和民事權(quán)利能力,也基本符合非法人組織的其他特征,可以將業(yè)主委員會(huì)劃分到《民法總則》規(guī)定的“非法人組織”的范疇內(nèi)。明確業(yè)主委員會(huì)的法律地位,賦予其“非法人組織”對(duì)于業(yè)主委員會(huì)本身而言,可以更加名正言順的參與民事活動(dòng);對(duì)于業(yè)主來(lái)說(shuō),業(yè)主委員會(huì)行使職權(quán)將于法有據(jù)可以更好的解決小區(qū)中的物業(yè)糾紛從而更加有利于保障全體業(yè)主的合法權(quán)益;對(duì)于業(yè)主大會(huì)來(lái)說(shuō),有利于業(yè)主委員會(huì)更高效地執(zhí)行其決定,從而更好地維護(hù)小區(qū)的和諧與穩(wěn)定。而且在《民法典》制定的背景下,明確業(yè)主委員會(huì)的法律地位可以使其不再處于模糊地帶,實(shí)現(xiàn)其實(shí)體法和訴訟法上的主體資格的統(tǒng)一,減少法院同案不同判的現(xiàn)象,利于我國(guó)法治建設(shè)。
[注釋]
①劉安.社區(qū)業(yè)主委員會(huì)的發(fā)展與城市社區(qū)自治[J].南京社會(huì)科學(xué),2016(1).
②《物權(quán)法(草案)》(三次審議稿)第八十七條:對(duì)侵害業(yè)主共同權(quán)益的行為,對(duì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)等違反合同發(fā)生的爭(zhēng)議,業(yè)主會(huì)議經(jīng)23以上業(yè)主同意,可以以業(yè)主會(huì)議名義提起訴訟、申請(qǐng)仲裁;業(yè)主也可以以自己名義提出訴訟、申請(qǐng)仲裁.《物權(quán)法(草案)》(四次審議稿)第八十條:對(duì)侵害業(yè)主共同權(quán)益的行為,對(duì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)等違反合同發(fā)生的爭(zhēng)議,經(jīng)專有部分占有建筑物總面積過(guò)半數(shù)的業(yè)主或者占總?cè)藬?shù)過(guò)半數(shù)的業(yè)主同意,可以以業(yè)主大會(huì)或者業(yè)主委員會(huì)的名義提起訴訟、仲裁;業(yè)主也可以以自己名義提出訴訟、申請(qǐng)仲裁.
③《上海市居住物業(yè)管理?xiàng)l例》第五十四條:業(yè)主、使用人違反業(yè)主公約、住宅使用公約,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任.對(duì)違反業(yè)主公約、住宅使用公約的,業(yè)主委員會(huì)或者相關(guān)的業(yè)主、使用人可以向人民法院提起民事訴訟.
④《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》第七十九條:業(yè)主、使用人違反管理規(guī)約應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任.對(duì)違反管理規(guī)約的,業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)予以勸阻、制止;對(duì)不聽勸阻的,業(yè)主委員會(huì)可以在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)就相關(guān)情況予以公示;相關(guān)業(yè)主可以依法向人民法院提起民事訴訟.
⑤《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)住宅區(qū)管理?xiàng)l例》第五十一條第一款:業(yè)主、非業(yè)主使用人違反業(yè)主公約,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任.對(duì)違反業(yè)主公約造成他人安全或利益受到侵害的,業(yè)主委員會(huì)或者相關(guān)的業(yè)主、非業(yè)主使用人可以向人民法院提起民事訴訟.
⑥梁慧星,陳華彬.物權(quán)法[M].法律出版社,2010:195.
⑦封頂.業(yè)主委員會(huì)法律地位的變遷[J].城市開發(fā),2012(11).
⑧李梓閣.論業(yè)主委員會(huì)的法律地位[D].遼寧大學(xué),2014.
⑨李靜.業(yè)主委員會(huì)法律地位之再探討[J].中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)法研究,2016(14).
⑩嚴(yán)向紅.談?wù)剬?duì)業(yè)委會(huì)和居委會(huì)關(guān)系的理解——以寧波為例[J].現(xiàn)代物業(yè)(中旬刊),2017(1).