舒 暢，沈 瑩，尚旭東，喬 娟

（1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理干部學(xué)院，北京 102208；2.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，北京 100083）

一、引 言

隨著對環(huán)境保護工作重視，近年環(huán)保壓力逐漸增加，畜禽糞污治理效果成為地方政府重點考核任務(wù)，各地開始探索不同治理模式以實現(xiàn)畜禽糞污資源化利用，集中處理模式便是一種新實踐。2017年，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于加快推進畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的意見》，鼓勵在養(yǎng)殖密集區(qū)域建立糞污集中處理中心，探索規(guī)模化、專業(yè)化、社會化運營機制；隨后，國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《全國畜禽糞污資源化利用整縣推進項目工作方案（2018—2020年）》，提出整合、優(yōu)化相關(guān)中央投資專項，鼓勵優(yōu)先支持第三方機構(gòu)和中小規(guī)模養(yǎng)殖場，構(gòu)建糞污資源化利用的社會化服務(wù)機制，籌建區(qū)域性畜禽糞污集中處理中心成為財政資金優(yōu)先扶持項目之一。受環(huán)保壓力影響和國家政策引導(dǎo)，一些畜牧大縣已籌建、運行集中處理中心，有的以政府與社會資本合作（PPP）作為主要運營方式，但集中處理模式治理效果如何，治理目標(biāo)是否實現(xiàn)，存在哪些問題，是否適合大范圍推廣等問題尚不明確。

畜禽糞污治理模式實踐中廣泛應(yīng)用，相關(guān)研究應(yīng)運而生。畜禽糞污治理模式可稱為管理模式（姜海等，2015；白璐等，2016），諸多文獻從畜禽糞污處理技術(shù)、治理主體的技術(shù)行為、組織行為和政府監(jiān)管政策等角度入手研究（舒暢等，2017；Alary V等，2016；潘丹，2016）。較少研究畜禽糞污集中處理模式運行效果和問題，僅有的少數(shù)文獻大多論證單一集中處理中心的優(yōu)勢和限制條件：基于效果、效率和適應(yīng)性評估結(jié)果表明農(nóng)村廢棄物處理中心可改善小型、分散養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的經(jīng)濟效率，可發(fā)揮地方政府環(huán)境保護職責(zé)，但建設(shè)運行成本高、對地方政府監(jiān)管及財政能力要求高（姜海等，2018）；常州市武進區(qū)畜禽糞污綜合治理工程存在選地難、管理難、成本高等問題（王子臣等，2015）；四川省蒲江縣引入PPP成立畜禽糞污集中處理中心生產(chǎn)沼肥帶來生態(tài)效益的同時，要求配套擇優(yōu)選擇合作伙伴、健全運營機制、政府有效監(jiān)管（谷曉明等，2017）；四川省邛崍市實施PPP模式籌建集中處理中心，配套專業(yè)抽糞合作社服務(wù)，但面臨政策、財務(wù)和管理風(fēng)險（林賽男等，2017；鄭綢等，2019）。

綜上，關(guān)于集中處理模式運行效果和問題的研究存在以下不足：一是缺少該模式的理論探討。已有文獻大多根據(jù)案例實踐效果推論該模式的合理性，理論基礎(chǔ)薄弱，難以理清其運行機理；二是單一案例不足以說明問題本質(zhì)。以往案例多局限于一個區(qū)域的一個或幾個案例，區(qū)域經(jīng)濟政策及生態(tài)環(huán)境特點明顯，難以從普遍性角度印證該模式優(yōu)劣；三是缺少對該模式推廣的適用性價值和條件的探討。畜禽糞污治理進入攻堅階段，亟需借鑒先進地方經(jīng)驗。在部分地區(qū)適用的集中處理模式，在其他地區(qū)是否適用，在什么情況或條件下適用，探討這些問題具有重要現(xiàn)實意義。

鑒于此，本文在理清畜禽糞污集中處理模式運行機理基礎(chǔ)上，利用全國東部和中西部區(qū)域4個典型案例，探討我國畜禽糞污集中處理模式運營過程中存在問題及困境，分析該模式在區(qū)域?qū)用孢\營的適用條件，為我國畜禽糞污資源化利用提供實證借鑒和參考。

二、理論探討

（一）畜禽糞污集中處理模式的理論屬性

交易費用的存在和差異受資產(chǎn)專屬性、交易不確定性和交易頻率影響，促使市場主體以不同縱向關(guān)系完成交易（Williamson，1985）。根據(jù)縱向關(guān)系緊密程度可分為市場交易、口頭協(xié)議、書面合同、合作社及縱向一體化等，縱向一體化屬于最緊密縱向關(guān)系，有利于減少搜尋、討價還價和監(jiān)督等交易費用（張雷，2007；吳學(xué)兵，2014）。

畜禽糞污治理主要通過資源化利用技術(shù)實現(xiàn)生態(tài)效益，通過種養(yǎng)利益主體縱向合作實現(xiàn)經(jīng)濟效益，具有資產(chǎn)專用性高（投入設(shè)備、土地?zé)o法移作他用）、交易頻率高（糞污不斷產(chǎn)生必須處理）、交易不確定性高（無消納用地則隨機性大）的特征，縱向關(guān)系越緊密，交易費用越低，治理更有效。結(jié)合交易費用理論和縱向關(guān)系特點，可將畜禽糞污治理模式分為兩大類：一體化型，包括種養(yǎng)一體化模式和種養(yǎng)就近消納模式，當(dāng)養(yǎng)殖場戶選擇種養(yǎng)直接結(jié)合（自有農(nóng)田）或租賃周邊農(nóng)地消納時，交易費用最低，養(yǎng)殖場運營成本和政府監(jiān)管成本最低；緊密型，當(dāng)養(yǎng)殖場戶無農(nóng)田時，需要與周邊種植戶或中間商如“糞販子”、有機肥廠、沼氣公司等簽訂消納協(xié)議（銷售或贈予），縱向關(guān)系較緊密，交易費用較低，但運營成本和政府監(jiān)管成本相對高。

一體化型是理想治理類型，前提是周邊須有可租賃或承包的農(nóng)地。種養(yǎng)脫離現(xiàn)實背景下，在農(nóng)地較少的養(yǎng)殖密集區(qū)，大多利用緊密型畜禽糞污治理模式，需要一個中間商（組織）承擔(dān)中轉(zhuǎn)工作。如果靠“糞販子”這種兼業(yè)化程度高、組織化程度低、資源化程度低（不加工）、運輸半徑短的市場主體承擔(dān)，治理鏈條不穩(wěn)定；如果依靠有機肥加工廠、沼氣公司等市場主體制成商品有機肥或“三沼”產(chǎn)品，運營成本高且難以持續(xù)。

無論是從養(yǎng)殖場戶還是資源化消納方自身的成本收益角度看，畜禽糞污治理不僅具有明顯正外部性效應(yīng)，還具有公共物品屬性，改善后的生態(tài)環(huán)境具有消費非排他性和非競爭性，再加上農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性，養(yǎng)殖場戶、有機肥企業(yè)、種植戶等市場經(jīng)營性治理主體難以同時承擔(dān)自身發(fā)展、提供更多更好農(nóng)產(chǎn)品與保護生態(tài)環(huán)境多重重任，需要政府參與并提供支持。尤其在養(yǎng)殖密集區(qū)，養(yǎng)殖場戶或資源化消納方尋找畜禽糞污消納土地成本更高。因政府財力限制，難以普惠制方式向所有市場經(jīng)營性治理主體提供全面扶持，故政府選擇集中力量扶持有經(jīng)濟實力和經(jīng)營能力的社會資本參與，籌建畜禽糞污集中處理中心，承擔(dān)畜禽糞污收集、處理、加工、銷售責(zé)任，借助集中處理中心構(gòu)建畜禽糞污治理主體間緊密縱向關(guān)系，既可緩解養(yǎng)殖密集區(qū)畜禽糞污量大、疏解難的環(huán)境難題，還可降低財政負擔(dān)。

（二）畜禽糞污集中處理模式的運行機理

畜禽糞污集中處理模式治理主體包括前端養(yǎng)殖場戶、中端畜禽糞污處理中心經(jīng)營者、后端種植戶及相關(guān)政府部門。養(yǎng)殖場戶承擔(dān)修建化糞池、沉淀池等簡易處理畜禽糞污責(zé)任，處理中心經(jīng)營者承擔(dān)收集、肥料化或能源化加工處理、運輸銷售資源化產(chǎn)品等經(jīng)營管理責(zé)任，種植戶承擔(dān)施用資源化產(chǎn)品責(zé)任，三者構(gòu)成市場交易關(guān)系；政府對處理中心的經(jīng)營、養(yǎng)殖場戶的處理、種植戶的施用給予政策優(yōu)惠、融資、監(jiān)管服務(wù)。

畜禽糞污集中處理中心經(jīng)營者主要是擁有社會資本、以盈利為目的的市場經(jīng)營主體，或是養(yǎng)殖主體、種植主體，或是第三方機構(gòu)。第三方機構(gòu)憑借自身運營能力、專業(yè)處理能力和資金實力，在政府支持下以PPP特有的公私合作運營方式參與畜禽糞污集中處理中心籌建，以收集畜禽糞污為原材料，通過資源化技術(shù)加工處理成糞肥、沼肥、商品有機肥等肥料化產(chǎn)品或沼氣等能源化產(chǎn)品銷售獲利，連接種養(yǎng)治理主體，實現(xiàn)畜禽糞污區(qū)域性治理。但第三方機構(gòu)既不能自產(chǎn)糞污又不能自行消納糞污，既要支付土地、廠房、設(shè)備、人工等經(jīng)營管理成本，還要支付獲取糞源和銷售肥料的信息成本和運輸成本。實踐中，第三方機構(gòu)也會將畜禽糞污收集責(zé)任或畜禽糞污資源化產(chǎn)品運輸責(zé)任外包給專業(yè)化社會服務(wù)組織。畜禽糞污集中處理模式運行機理及相關(guān)主體關(guān)系見圖1。

圖1 畜禽糞污集中處理模式運行機理及相關(guān)主體

鑒于第三方機構(gòu)參與情況下，集中處理模式治理主體多、利益鏈條復(fù)雜、PPP運營方式考驗項目主體的運營能力和政府的治理監(jiān)管能力。因此，本文以第三方機構(gòu)參與畜禽糞污集中處理中心的PPP實踐為例，從技術(shù)方式、縱向關(guān)系（運營方式、合作主體、融資渠道）、政府監(jiān)管、成本收益四方面剖析畜禽糞污集中處理模式運行特征、效果、困境及適應(yīng)性。

三、畜禽糞污集中處理模式的運行特征

（一）案例選擇與數(shù)據(jù)采集依據(jù)

課題組以2018年縣級農(nóng)業(yè)部門主管負責(zé)人輪訓(xùn)班第三期畜牧業(yè)綠色發(fā)展班為依托，發(fā)放參訓(xùn)縣畜牧局長學(xué)員問卷，了解東中西部100個縣域畜禽糞污資源化利用情況及集中處理中心運營情況，結(jié)合課題組前期研究成果，綜合考慮自然條件、經(jīng)濟條件、種養(yǎng)結(jié)合程度、政府監(jiān)管，在全國范圍內(nèi)挑選4個具有代表性、第三方機構(gòu)參與、PPP運營的集中處理中心案例，于2018年4～8月實地調(diào)研和案例訪談，通過現(xiàn)場觀察、交流咨詢等方式近距離了解4個案例真實運營情況、存在問題及困境等。訪談對象涉及縣級畜牧主管部門和畜禽糞污集中處理中心相關(guān)負責(zé)人、養(yǎng)殖場戶、社會化服務(wù)組織成員等，總?cè)藬?shù)超過25人。

選擇案例依據(jù)：第一，案例囊括目前以第三方機構(gòu)參與、PPP運營的畜禽糞污集中處理中心在技術(shù)、運營、合作主體、融資等方面的所有方式，具有普遍代表性。第二，案例的地方政府監(jiān)管力度、運行效果、成本收益差異較大，對檢驗畜禽糞污集中處理模式的推廣條件具有實證參考價值。第三，案例所在區(qū)域涉及全國東中西部及南北方，符合目前我國畜禽糞污集中處理中心的分布趨勢，將自然環(huán)境條件因素納入研究范圍，有助于全面考查畜禽糞污集中處理模式的推廣條件。

（二）案例描述

根據(jù)運營狀況，4個案例基本特征如下（見表1）。

表1 四個畜禽糞污集中處理中心的基本特征

案例1位于北京市某區(qū)。其號稱“世界栽培桃樹面積最大區(qū)縣”，是北京市養(yǎng)殖密集區(qū)和畜產(chǎn)品重要供給區(qū)。為解決年產(chǎn)15萬噸桃樹枝、63萬噸畜禽糞便、54萬噸養(yǎng)殖污水亂排亂放問題，2017年2月區(qū)政府正式實施“生態(tài)橋”治理工程，與當(dāng)?shù)赜袡C肥廠合作籌建東西兩大集中處理中心，面向全區(qū)收購果樹枝條、畜禽糞污等農(nóng)業(yè)廢棄物，采取1噸樹枝兌換1噸有機肥激勵方法。目前已收集粉碎樹枝1 0635.75噸，經(jīng)過與畜禽糞污混合發(fā)酵，制成有機肥有機質(zhì)含量高達79%，已陸續(xù)向農(nóng)戶發(fā)放4 000噸。

案例2位于江蘇省某市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。2014年為緩解當(dāng)?shù)仞B(yǎng)雞場眾多、蔬菜基地有機肥缺乏問題，區(qū)政府與當(dāng)?shù)匾患掖笮蛧衅髽I(yè)合作成立蛋禽糞便集中處理中心，是國家第一批畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用示范試驗項目，建成運行兩年，日處理雞糞500多噸，年生產(chǎn)生物天然氣350萬立方米、生物有機肥0.5萬噸、沼液肥（水產(chǎn)、農(nóng)業(yè)用）1.5萬噸。

案例3位于江蘇省某市。2015年該市率先開展畜禽養(yǎng)殖污染專項整治工作，指導(dǎo)建設(shè)8家畜禽糞污集中處理中心，收集處理不具備自行綜合處理能力，特別是無相應(yīng)消納土地的畜禽養(yǎng)殖場糞污。各集中處理中心收集處理服務(wù)范圍均為所在鎮(zhèn)及周邊鎮(zhèn)村。2017年市農(nóng)委與一家私營環(huán)境科技公司合作成立雞糞集中處理中心，目前有3個加工車間正在運營。

案例4位于四川省某縣。2015年該縣以農(nóng)林局作為項目發(fā)起人，公開選擇適合的社會投資人開展伙伴式合作，雙方以畜禽糞污綜合利用項目為載體，籌建集中處理中心及分部，通過簽署合同明確集中處理中心運營權(quán)利義務(wù)，相互協(xié)調(diào)、合力決策。截至2017年，畜禽養(yǎng)殖糞污基本實現(xiàn)資源化利用，施用各類有機肥30萬噸，項目區(qū)土壤有機質(zhì)含量平均提高0.2個百分點，減排增匯二氧化碳236萬噸，農(nóng)村環(huán)境明顯改善。

（三）案例綜合特征分析

1.技術(shù)方式

四個案例資源化利用技術(shù)主要以肥料化或能源化為主，以提高有機質(zhì)含量為重要技術(shù)目標(biāo)。案例1將畜禽糞污和桃樹枝混合加工提高有機質(zhì)含量，案例2根據(jù)國家《腐殖酸肥料標(biāo)準(zhǔn)》制成水產(chǎn)或農(nóng)用沼肥，案例3采用條垛式發(fā)酵提高“三沼”產(chǎn)品質(zhì)量，案例4要求合作的養(yǎng)殖場統(tǒng)一按照飼養(yǎng)生豬50頭（或禽、兔500只）配套沼氣池15立方米、儲糞池30立方米、堆糞場15平方米標(biāo)準(zhǔn)，配套建設(shè)沼氣池、儲糞池、堆糞場等處理設(shè)施。

2.經(jīng)營方式

四個案例均采用PPP運營方式，由當(dāng)?shù)卣氲谌綑C構(gòu)籌建并設(shè)置收集點。第三方機構(gòu)可為私營企業(yè)（案例1、3、4），也可為國有企業(yè)（案例2），大多是有機肥企業(yè)或環(huán)保公司等具有專業(yè)背景企業(yè)。（1）畜禽糞污收集。四個案例畜禽糞污收集輻射半徑、收購規(guī)模與其加工儲存能力呈正比。案例1、3由集中處理中心自行聘用員工收糞，案例2、4依靠當(dāng)?shù)厣鐣?wù)組織成立抽糞隊。其中案例2由當(dāng)?shù)卮迕褡孕谐闪⑹占S隊，自擔(dān)購置費、維護費、油費等，按照運輸量（40～50元/噸）和運輸距離（60公里以內(nèi)），與集中處理中心核算運輸費（2月/次）；案例4由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公開招標(biāo)組建服務(wù)隊伍，推行“服務(wù)外包”成立抽糞和施肥服務(wù)隊伍。（2）資源化產(chǎn)品銷售。案例1采取種桃戶1噸樹枝兌換1噸有機肥激勵方法，案例2將沼氣并入天然氣管道輸送至周邊工業(yè)園區(qū)、沼渣制成商品有機肥賣給經(jīng)銷商或種植大戶、沼液免費供周邊農(nóng)場稻田施用；案例3、4的商品有機肥銷售給經(jīng)銷商或種植大戶。

3.融資渠道

四個案例融資渠道中均有第三方機構(gòu)的社會資本和政府財政資金，這兩類資金貫穿項目建設(shè)、運營及產(chǎn)品銷售環(huán)節(jié)。此外，在糞污收集、肥料化產(chǎn)品銷售環(huán)節(jié)有養(yǎng)殖戶或種植戶的資金以誰受益、誰付費的方式參與。（1）原始資金投入。案例1、3、4采用政府將財政資金轉(zhuǎn)化為國有資產(chǎn)形式入股，即撥改投方式。案例2中財政資金介入方式是以獎代補，即項目建成并運營良好后以獎勵方式配給財政資金。撥改投方式可最大程度提高財政資金利用效率和“杠桿”作用，例如案例1中政府參股1%，案例3中政府購置有機肥處理設(shè)備作為國有資產(chǎn)供企業(yè)無償使用，案例4將5 000萬元市財政資金作為引導(dǎo)基金發(fā)起2億元規(guī)模的產(chǎn)業(yè)基金。（2）糞污收集、轉(zhuǎn)運。除案例1由企業(yè)自行承擔(dān)糞污收集、轉(zhuǎn)運費用外，其他均由養(yǎng)殖戶和集中處理中心承擔(dān)，政府在收集籌建、運輸車購置、糞污轉(zhuǎn)銷、有機肥施用等方面給予補貼。案例2運輸1噸雞糞，區(qū)政府和鎮(zhèn)政府分別補貼20和10元，養(yǎng)殖場戶支付10元，其余由集中處理中心經(jīng)營者承擔(dān)；案例3規(guī)定每輛運輸車每年補助5 000元燃油費，運輸里程在5公里以內(nèi)，每噸雞糞養(yǎng)殖場戶支付5元、項目運營者支付5元，政府補貼20～25元；案例4購置沼渣沼液抽運車每輛補助5萬元，運輸1噸豬糞政府補助15元、養(yǎng)殖戶支付5元，有機肥購買者承擔(dān)15元。（3）肥料施用。為解決糞污資源化“最后一公里”問題，政府對有機肥等資源化產(chǎn)品的施用給予補貼。如案例3的種植戶使用商品有機肥每噸僅需支付65元，政府補貼300元，案例4種植戶每修建200立方米田間沼液貯存池補助2萬元。

4.政府監(jiān)管

四個案例均選擇采用村級日巡查、鎮(zhèn)級周檢查、區(qū)級月督查三級網(wǎng)格化管理制度，通過經(jīng)濟手段或行政手段動態(tài)監(jiān)督養(yǎng)殖場戶的日常治理行為。案例1要求村民代表與村集體簽協(xié)議承諾將果樹枝和畜禽糞便送至收集點，否則將受到計入信用檔案、取消低保戶和密植補貼（每年1 500元）等處罰。案例2、3要求養(yǎng)殖場戶繳納環(huán)保保證金。案例4要求村委會與養(yǎng)殖場戶簽訂污染治理承諾書，將污染治理行為與耕保金掛鉤。

5.成本收益

四個案例中集中處理中心均投產(chǎn)運營，投入總成本相對較高，但收益各異。案例1因下屬菌劑專業(yè)合作社尚未投產(chǎn)，無法彌補運營公司的生產(chǎn)成本，有機肥均贈送給櫻桃種植戶，目前暫無收益來源，主要依靠財政項目扶持；案例2每年運行成本與天然氣銷售收益大抵相當(dāng)，為750萬元左右，但無法補償折舊成本；案例3的部分營業(yè)收入受施肥季節(jié)影響不穩(wěn)定，輻射面積相對較小，盈利面不大；案例4由于成立早、規(guī)模大，已形成穩(wěn)定收益。

四、畜禽糞污集中處理模式困境分析

從案例特征分析可知，畜禽糞污集中處理中心選擇的技術(shù)方式愈加成熟，多融資渠道形成，PPP運營機制初步建立，政府網(wǎng)格化管理制度正在發(fā)揮效應(yīng)，環(huán)境效益和社會效益開始顯現(xiàn)。但以下問題需進一步解決。

（一）技術(shù)方式

1.生產(chǎn)方面

除商品有機肥有質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)外，糞肥、沼肥均無國家級質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，負責(zé)監(jiān)管商品有機肥的土肥站不具執(zhí)法職能，加上商品有機肥檢測專業(yè)性強、抽查成本高，存在有機肥質(zhì)量難以保障風(fēng)險。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)將沼肥施用于蔬菜和水果，連續(xù)滴灌后出現(xiàn)土壤鹽漬化和燒苗現(xiàn)象，甚至有農(nóng)產(chǎn)品重金屬超標(biāo)、抗生素殘留等問題，影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和銷量是種植戶施用意愿不強的重要原因之一。

2.施用方面

無可推薦糞肥、沼肥施用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，測土配方施肥技術(shù)效益對中小種植戶未明顯體現(xiàn)，很多種植戶不能根據(jù)種植作物和土地承載力合理施用有機肥，影響農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量，可能因超量施用造成二次污染。

（二）運營融資

集中處理模式大多采用第三方機構(gòu)社會資本和政府合作的PPP運營方式，融資渠道主要依靠政府和社會資本，且財政項目資金僅限于前期起步階段扶持，一旦財政項目到期，誰來填補資金空缺是個問題。案例2的集中處理中心由當(dāng)?shù)卣c國企合作籌建，負責(zé)人表示尚未虧損，但龐大投資和運營成本，若非經(jīng)濟實力雄厚企業(yè)支撐將難以維持。案例4轉(zhuǎn)運1車沼肥（4立方米）成本約140元，其中財政補助資金60元、養(yǎng)殖業(yè)主承擔(dān)20元、種植業(yè)主承擔(dān)60元，財政資金一次性退出后60元資金缺口分攤至種養(yǎng)殖業(yè)主勢必影響其積極性。

（三）政府監(jiān)管

1.土地政策

農(nóng)用土地屬性變更難，在養(yǎng)殖場周邊或在農(nóng)田中修建畜禽糞污短期存儲池很難獲批，導(dǎo)致施肥淡季畜禽糞污無處存放。案例3集中處理中心籌建時恰好當(dāng)?shù)刈詈笠慌恋貙傩哉{(diào)整，才獲得土地。

2.監(jiān)管成本和能力

集中處理模式要考查政府與社會資本間合作協(xié)調(diào)性、管理機制妥當(dāng)性，但實踐中存在“盲目上馬”現(xiàn)象，忽略項目主體經(jīng)營能力和財力、財政資金的階段性特點（一般2～3年）、監(jiān)管輻射半徑長以及長距離運輸畜禽糞污可能帶來疫病風(fēng)險。

3.資源化產(chǎn)品扶持補貼

和前期畜禽糞污處理扶持相比，肥料化、能源化產(chǎn)品財政資金扶持力度相對薄弱。案例2沼氣發(fā)電有補貼（如江蘇省1度電補貼0.15～0.2元），但并入天然氣管道無補貼。案例3區(qū)域性商品有機肥招投標(biāo)，種植戶購買享受政策優(yōu)惠，但糞肥和沼肥未列入補貼范圍。

（四）成本收益

1.設(shè)施設(shè)備投入

集中處理中心多以生產(chǎn)商品有機肥或沼肥等資源化利用程度更高產(chǎn)品為主，投入成本相對較高。

2.收集運輸

吸糞車（噴污車）等糞污轉(zhuǎn)運機械供給不足，服務(wù)組織自籌資金困難，從事畜禽糞污轉(zhuǎn)運和農(nóng)田噴灑的專業(yè)服務(wù)組織數(shù)量少、兼業(yè)程度高，影響畜禽糞污運輸穩(wěn)定性和持續(xù)性。

3.資源化產(chǎn)品銷售

案例2在2014年選擇沼氣并入天然氣管道，面臨立項難度大、價格變動大問題，當(dāng)時轉(zhuǎn)化為天然氣可賣3元/立方米，到2017年9月降至2.2元/立方米。沼液和糞水等液態(tài)肥因田頭貯存池用地難獲取、管道鋪設(shè)成本高、凈化技術(shù)成本高等，解決不了“最后一公里”問題，大多數(shù)集中處理中心的沼液或糞水只能免費贈送給周邊農(nóng)戶。案例2希望將沼液制成液態(tài)肥，已申請專利，但由于農(nóng)戶相應(yīng)器械不完善（滴灌或噴施）、使用成本高，推廣難度大。

五、結(jié)論與政策建議

（一）主要結(jié)論

1.畜禽糞污集中處理模式可在降低政府監(jiān)管成本基礎(chǔ)上實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)環(huán)境效益和社會效益

該模式在理論上可實現(xiàn)種養(yǎng)利益主體間緊密縱向關(guān)系和較低交易成本，在政府監(jiān)管能力和財政實力暫時無法全面實施普惠制情況下，可集中財力將面源污染轉(zhuǎn)化為點源污染，集中處理，在短時間內(nèi)實現(xiàn)環(huán)境治理的生態(tài)效益，第三方機構(gòu)參與更為專業(yè)，但利益主體眾多、利益鏈條復(fù)雜，考驗項目主體運營能力和政府治理監(jiān)管能力。

2.技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺失、運營融資難、虧損普遍成主要困境

在技術(shù)方面，糞肥、沼肥質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和施用標(biāo)準(zhǔn)缺失，商品有機肥抽檢成本高，測土配方施肥推廣緩慢，有機肥質(zhì)量難以保障；在運營融資方面，PPP運營手段需依靠政府和社會資本共同運作，短期財政資金扶持、社會資本運營能力和資金實力能否幫助集中處理中心順利度過虧損期，尚難以定論；在盈利方面，該模式需投入的生產(chǎn)、運輸收集成本較高，但資源化利用渠道受運輸半徑、產(chǎn)品質(zhì)量、施肥季節(jié)、施肥品種、施用方法、施用效果等多種因素影響，經(jīng)濟效益不明顯，虧損現(xiàn)象普遍，一時難以脫離財政資金獨自運營。

3.資源化產(chǎn)品銷售渠道需政府協(xié)助打通

資源化產(chǎn)品銷售渠道難打通是集中處理中心盈利難的主要原因，不僅需要政府在消納用地、沼氣發(fā)電并網(wǎng)、沼液輸送、糞肥收集、有機肥施用方面給予適當(dāng)政策優(yōu)惠，還需縣、鄉(xiāng)、村協(xié)作監(jiān)管，構(gòu)建網(wǎng)格化管理機制，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管。

（二）政策建議

1.畜禽糞污集中處理模式的適用性

在種養(yǎng)承載消納能力尚不足以平衡情況下，在養(yǎng)殖密集區(qū)等畜禽糞污量大的地區(qū)由治理能力強的地方政府和資金雄厚的第三方機構(gòu)合作籌建集中處理中心具有可行性，但面臨經(jīng)濟成本、運輸半徑、疫控風(fēng)險等現(xiàn)實問題。因此，推廣該模式需具備如下社會經(jīng)濟條件。

（1）合理種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、專業(yè)化程度及產(chǎn)業(yè)布局。具有穩(wěn)定的糞源和銷路，具備規(guī)模經(jīng)濟效益、靠近種植密集區(qū)域，才能保證集中處理中心持續(xù)運營。應(yīng)統(tǒng)籌考慮資源環(huán)境承載能力、畜產(chǎn)品供給保障能力、畜禽糞污資源化利用能力、農(nóng)作物消納能力，科學(xué)規(guī)劃畜禽糞污集中處理中心的地址和運輸半徑。（2）社會資本需有項目建設(shè)運營財力和能力。畜禽糞污資源化產(chǎn)品，無論是“三沼”、糞肥還是商品有機肥，須有較好銷路，其生態(tài)價值可在經(jīng)濟上得到體現(xiàn)，讓市場主體獲益，才能使集中處理中心在財政補貼退出時實現(xiàn)可持續(xù)運營。在資源化產(chǎn)品生態(tài)價值尚不能及時轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟價值時，需要社會資本具有較高運營財力和能力。因此，應(yīng)嚴格綜合考查社會資本資金實力和運營能力，指導(dǎo)建立和完善合作方資質(zhì)審批考核標(biāo)準(zhǔn)，提供可參考的畜禽糞污集中處理PPP模式合作方“資質(zhì)庫”，降低“爛尾”風(fēng)險。（3）完善的社會化服務(wù)組織。畜禽糞污集中處理中心均需配套畜禽糞污收集服務(wù)體系，該體系既可由中心自行出資組隊，也可由社會化服務(wù)組織參與。（4）充分發(fā)揮政府扶持監(jiān)管職能。一是探索政、銀、企、社新型利益聯(lián)結(jié)機制。將項目補貼更多投向公益性集中處理中心，配備專業(yè)運輸車并納入農(nóng)機補貼目錄，實行商品有機肥普惠性補貼，給予糞肥及沼肥補貼，鼓勵國有農(nóng)場、種植龍頭企業(yè)、種植專業(yè)合作社、種植大戶等規(guī)模化種植主體優(yōu)先施用有機肥。二是完善資源化產(chǎn)品的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范簡易糞肥及沼肥的生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，嚴格限制重金屬、抗生素等污染物含量，規(guī)范不同有機肥料施用方法和用量標(biāo)準(zhǔn)，提供必要技術(shù)規(guī)范培訓(xùn)指導(dǎo)。三是推廣區(qū)縣、鄉(xiāng)、村三級實時動態(tài)監(jiān)督網(wǎng)格化管理。實行村級日巡查、鄉(xiāng)級周檢查、區(qū)縣級月督查的常態(tài)化監(jiān)管，采用罰款、違規(guī)排污取消養(yǎng)殖補貼等經(jīng)濟手段，約束養(yǎng)殖場戶行為。

2.畜禽糞污治理模式的選擇方向

種養(yǎng)直接結(jié)合，由養(yǎng)殖場戶與周邊種植戶簽訂消納協(xié)議就近還田，無論理論上還是實踐中，均屬于交易成本相對較低、政府監(jiān)管成本較低治理模式，應(yīng)是未來主要選擇方向。