摘要：社會企業(yè)作為一種新生力量，在養(yǎng)老服務提供中發(fā)揮著兼具公益性和市場性的獨特優(yōu)勢，是彌補政府養(yǎng)老服務供給不足的有效途徑?；谫Y源依賴視角，社會企業(yè)獲得政府制度資源支持，政府從社會企業(yè)獲得養(yǎng)老服務的提供，二者是資源相互依賴的關(guān)系。政府提供的制度資源較為匱乏、社會企業(yè)能力不足、政府和公眾對社會企業(yè)的認知不足等問題，將加劇社會企業(yè)對政府的依賴程度，成為影響社會企業(yè)在養(yǎng)老服務業(yè)長足發(fā)展的障礙。為促進我國社會企業(yè)更好地參與養(yǎng)老服務供給，應從調(diào)整完善法規(guī)政策、加強能力建設、培養(yǎng)文化認同等方面進行努力。

關(guān)鍵詞：社會企業(yè);資源依賴;養(yǎng)老服務

中圖分類號：C913.7? ? 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）11-0131-04

當前我國已進入人口老齡化快速發(fā)展階段。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，截至2018年底，我國60歲以上的老年人口數(shù)量已達2.49億，占全國總?cè)藬?shù)的17.9%。其中，65歲及以上人口為1.67億，占全國總?cè)藬?shù)的11.9%。[1]老年人口比重持續(xù)上升，人口老齡化程度不斷加深，導致養(yǎng)老服務需求持續(xù)增長，給政府公共服務供給帶來挑戰(zhàn)。在社會力量承接政府服務的新形勢下，不少社會企業(yè)開始向養(yǎng)老服務業(yè)的方向發(fā)展，逐漸成為養(yǎng)老服務領(lǐng)域的一支重要力量，成為彌補政府養(yǎng)老服務供給不足的有效途徑。但客觀地說，社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務供給尚存在一系列障礙。資源依賴理論是研究組織與環(huán)境關(guān)系的重要理論。從本質(zhì)上說，社會企業(yè)獲得政府制度資源支持，政府從社會企業(yè)獲得養(yǎng)老服務的提供，二者是一個資源相互依賴的過程?；诖?，本文以資源依賴理論為分析工具，探討在養(yǎng)老服務供給中社會企業(yè)與政府的依賴關(guān)系，在此視角下分析社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務供給的障礙，并試圖提出對策。

一、社會企業(yè)與資源依賴理論

組織是構(gòu)成社會的基本單位之一，是現(xiàn)代社會區(qū)別于傳統(tǒng)社會的主要標志。[2]2社會企業(yè)屬于現(xiàn)代公共組織的范疇。

（一）社會企業(yè)的含義

社會企業(yè)是20世紀80年代興起于歐美國家的新型組織形態(tài)。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）在1994年首次對“社會企業(yè)”進行了定義：社會企業(yè)是指既利用市場資源又利用非市場資源以使低技術(shù)工人重返工作崗位的組織。[3]我國學者王名認為社會企業(yè)是社會公益與市場經(jīng)濟結(jié)合的產(chǎn)物，是一種表現(xiàn)為非營利組織和企業(yè)雙重屬性的社會組織。[3]

由于各國實踐差異和學者認知角度不同，關(guān)于社會企業(yè)存在多種不同的定義。但這些定義具有共同之處，包括以社會目標為宗旨、以商業(yè)運營為手段、不追求利潤最大化等?；诖?，本文認為社會企業(yè)是秉承社會和經(jīng)濟雙重價值理念，處于非營利組織與營利性企業(yè)之間的邊界模糊的組織類型。一方面，社會組織具有經(jīng)營性，這體現(xiàn)在其通過商業(yè)化手段獲取收益;另一方面，社會企業(yè)進行有限的利潤分配，將大部分利潤用于公益事業(yè)或維持組織運行，從而保證其公益性。社會企業(yè)以公益使命和創(chuàng)新的商業(yè)模式促進了社會福利的提供，變革了非營利組織的傳統(tǒng)思維，淡化了社會與企業(yè)的固有邊界，糾偏了政府主導的公共服務策略，[4]為提升社會服務能力提供了新的思路與選擇。

（二）資源依賴理論的主要觀點

資源依賴理論是分析焦點組織與其所處的組織集中其他組織的關(guān)系的重要理論。資源依賴理論假設沒有任何一個組織是自給自足的，所有組織都必須為了生存而與其環(huán)境進行交換。組織生存需要物質(zhì)資源、體制資源、社會資訊、合法性等各種有形和無形的資源，獲取資源的需求產(chǎn)生了組織對外部環(huán)境的依賴。依賴程度取決于資源對于組織生存的重要性、資源是否有替代性和組織在獲得資源之后產(chǎn)生的效益。[5]對于社會企業(yè)來說，要想在養(yǎng)老服務領(lǐng)域獲得更好地發(fā)展，就要處理好與外部組織尤其是政府之間的關(guān)系，在獲取關(guān)鍵資源的同時努力提升自主性。

資源依賴理論通過三個核心觀點解釋組織如何管理同其他組織的關(guān)系：首先，社會情境在組織關(guān)系處理中發(fā)揮重要作用，組織的許多行為是針對組織集中其他組織的反應;其次，組織擁有各種不同策略來管理依賴關(guān)系、增強其獨立性和追求自己的利益，這些策略包括開發(fā)和保持備用渠道、吸納外部團體共同決策、組建聯(lián)盟或協(xié)會等;第三，除了理性和效率，權(quán)力也是理解組織內(nèi)部活動和組織對外行動的重要因素。[6]266資源依賴理論為分析養(yǎng)老服務領(lǐng)域社會企業(yè)與政府的互動關(guān)系提供了理論框架。

二、養(yǎng)老服務提供中社會企業(yè)與政府的依賴關(guān)系

基于資源依賴視角，無論是政府還是社會企業(yè)，都不可能擁有承擔養(yǎng)老服務供給的全部資源，都需要借助各自擁有的資源來實現(xiàn)公共服務的目標，二者在提供養(yǎng)老服務時存在組織間的互依關(guān)系。

（一）社會企業(yè)對政府制度資源的依賴

養(yǎng)老服務社會企業(yè)所需要的資源包括制度資源、財政資源、人力資源和服務對象等。其中，制度資源是社會企業(yè)很難依靠自身力量獲取的，需要依賴政府提供制度和權(quán)力等方面的支持。

由于政府掌握著制度資源，而制度直接決定著社會企業(yè)的組織合法性及其在養(yǎng)老服務提供中的地位，影響著社會企業(yè)的資金獲取和人才招募。因此，包括法律法規(guī)和配套政策等在內(nèi)的制度支持是目前影響社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務提供最關(guān)鍵的資源。黨的十八大以來，《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務工作的通知》和《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》等政策意見相繼出臺，為社會企業(yè)等民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)提供了法律認可。相應地，稅收優(yōu)惠、費用減免等政策為養(yǎng)老服務社會企業(yè)提供了激勵和制度保障。

在財政資源方面，社會企業(yè)與傳統(tǒng)非營利組織最大的不同之處在于：社會企業(yè)對政府財政資源的依賴程度較低，基本不依賴政府資金支持。養(yǎng)老服務社會企業(yè)借助市場的力量，實行商業(yè)化運作和管理模式，通過提供有償?shù)淖o理服務和老齡產(chǎn)品來平衡成本，具有較高的財務自給能力。

（二）政府對社會企業(yè)提供養(yǎng)老服務的依賴

隨著老齡化程度加深，養(yǎng)老服務需求變得日益復雜。僅僅依靠政府的力量無法滿足所有養(yǎng)老需求，因此政府需要借助社會力量來提供養(yǎng)老服務。養(yǎng)老服務是社會急需但利潤較低的社會服務，企業(yè)作為以營利為目的的組織，往往不愿意參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。即使企業(yè)參與其中，也難免受商業(yè)邏輯的驅(qū)使，難以平衡社會效益和經(jīng)濟效益。傳統(tǒng)的非營利組織過度依賴政府的扶持，資金來源主要為政府補貼和社會捐贈，[7]65造血功能不足導致其在養(yǎng)老服務供給中發(fā)揮的作用相對有限。

而社會企業(yè)在提供養(yǎng)老服務中發(fā)揮著兼具公益性和市場性的獨特優(yōu)勢：與政府相比，社會企業(yè)承接養(yǎng)老服務更貼近老年人，在很大程度上可以滿足老年人個性化的養(yǎng)老需求;與企業(yè)相比，社會企業(yè)承接養(yǎng)老服務的意愿更強，更利于公益性的實現(xiàn);與非營利組織相比，社會企業(yè)承接養(yǎng)老服務的能力更強，其商業(yè)化運營模式和專業(yè)的工作方法能提供更高品質(zhì)的服務。社會企業(yè)提供養(yǎng)老服務對于政府而言存在一系列好處，能緩解政府提供養(yǎng)老服務的壓力，有效地對政府職能進行補充。如今，社會企業(yè)提供養(yǎng)老服務已得到多地民政部門的認可，越來越多的政府部門都開始借助社會企業(yè)來提供養(yǎng)老服務。

總的來說，社會企業(yè)與政府在養(yǎng)老服務中的依賴關(guān)系呈現(xiàn)出良性的補充關(guān)系，但二者的資源依賴程度仍存在差異。社會企業(yè)所依賴政府提供的制度資源是不可替代的，而政府可以選擇其他社會企業(yè)或者事業(yè)單位來承擔養(yǎng)老服務。影響政府選擇承接養(yǎng)老服務對象的因素眾多，包括領(lǐng)導的傾向、文化傳統(tǒng)、政策、服務提供者自身能力等。這些不確定性因素的存在致使政府對養(yǎng)老服務供給主體具有選擇性。[8]從二者的互動關(guān)系來看，社會企業(yè)對于政府資源的依賴程度大于政府對社會企業(yè)的依賴。

三、社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務的障礙

社會企業(yè)和政府二者在資源依賴程度上存在差異，而政府提供的制度資源較為匱乏、社會企業(yè)能力不足、政府和公眾對社會企業(yè)的認知不足等問題，將加劇社會企業(yè)對政府的依賴程度，不利于社會企業(yè)在養(yǎng)老服務業(yè)的長足發(fā)展。

（一）政府制度資源不足

首先，缺乏關(guān)于社會企業(yè)的專項法律法規(guī)。西歐多國和日韓等國在20世紀90年代之后相繼頒布了有關(guān)社會企業(yè)的立法。[9]中國現(xiàn)行法律框架中缺少關(guān)于社會企業(yè)的專項法律，社會企業(yè)在中國缺乏明確的法律定位，目前社會企業(yè)所采取的法律形式主要包括工商企業(yè)和民辦非企業(yè)單位。如果采取工商企業(yè)的形式注冊，則無法享受稅費優(yōu)惠，也無法進行募捐活動;此外，工商企業(yè)的利潤分配不受強制性限制，難以保證公益性。如果采取民辦非企業(yè)的形式注冊，則依據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，經(jīng)營性活動將受到嚴格限制，通過經(jīng)營活動獲得的收入無法享受稅收優(yōu)惠。這就迫使社會企業(yè)為了繞開政策限制，同時在民政部門和工商部門注冊。[10]這種“兩條腿走路”的模式為社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務業(yè)規(guī)避了諸多限制，但從長遠來看不利于社會企業(yè)的發(fā)展和政府的監(jiān)管。

其次，社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務的配套政策不完善。有學者指出，與國際經(jīng)驗相比，在法律政策、政府采購與補貼等內(nèi)容上，我國政府對社會企業(yè)的支持力度尚不顯著。[11]關(guān)于社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務提供的配套政策分散在各類行政法規(guī)中，文件階位不高，在強制力和權(quán)威性等方面都相對不足，導致各類優(yōu)惠政策在很大程度上無法落實到位，財政支持的隨意性較大。很多制度規(guī)定只有原則性的表述，缺乏可操作性。

（二）社會企業(yè)能力不足

資源依賴程度與組織本身的能力有關(guān)，自身能力強的情況下對其他組織的資源依賴程度會相應降低。如今中國養(yǎng)老服務領(lǐng)域的情況是，社會企業(yè)起步晚，自身能力相對不足，在參與養(yǎng)老服務提供過程中對政府的依賴程度較高。

養(yǎng)老服務社會企業(yè)能力不足主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，市場運營能力和組織管理能力不足。由于中國社會企業(yè)發(fā)展歷史不長，缺乏經(jīng)驗積累，在養(yǎng)老服務業(yè)中尚未形成可持續(xù)發(fā)展機制和核心競爭力，部分社會企業(yè)還未找到適合的經(jīng)營模式，利潤僅夠維持組織運轉(zhuǎn);財務管理制度不規(guī)范，缺乏公開機制和問責機制來防止公益功能弱化，難以保障社會企業(yè)的公益性。第二，公益創(chuàng)新能力仍較缺乏。社會創(chuàng)新和社會企業(yè)家精神沒有得到有效實踐，多數(shù)社會企業(yè)提供的養(yǎng)老產(chǎn)品和服務單一，服務方式缺乏創(chuàng)新性，不能完全滿足老年人多樣化的養(yǎng)老需求，在提高養(yǎng)老服務供給效率方面仍需努力。第三，資源動員能力不強。許多養(yǎng)老服務社會企業(yè)運營的初始資金來源于創(chuàng)始人的初創(chuàng)資金，后續(xù)運營資金的募集渠道較窄且來源不穩(wěn)定，缺乏吸引社會投資人和民間資本支持的長效機制，國外常見的公益創(chuàng)投和公益營銷等方式還未得到足夠的推廣。

（三）政府和公眾對社會企業(yè)的認知不足

長期以來，由于政府權(quán)力對社會公共經(jīng)濟領(lǐng)域和社會生活領(lǐng)域的控制過于強大，導致社會力量較為薄弱，社會企業(yè)在中國出現(xiàn)的時間較晚，參與養(yǎng)老服務提供的歷史不長，社會企業(yè)的公眾知曉度不高。

政府和社會公眾對社會企業(yè)認知不足可能帶來以下問題：第一，導致政府購買養(yǎng)老服務時較少考慮社會企業(yè)，由于對社會企業(yè)的認知度和信任度不高而不愿跟社會企業(yè)打交道。此外，一些基層政府對社會企業(yè)的工作理念缺乏了解，在與社會企業(yè)合作提供養(yǎng)老服務的過程中難以形成有效的資源共享。第二，影響社會企業(yè)吸引人才。專業(yè)的護理人員和運營人員對于養(yǎng)老服務社會企業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。但由于認知差異，許多專業(yè)社工和大學畢業(yè)生在擇業(yè)時不會優(yōu)先考慮社會企業(yè)。第三，導致社會企業(yè)運營和籌資陷入困境。養(yǎng)老服務社會企業(yè)通過提供有償?shù)酿B(yǎng)老服務來平衡運營成本，服務對象的數(shù)量在很大程度上決定了社會企業(yè)能否正常運轉(zhuǎn)。然而長期以來，中國社會慈善理念淡薄，公眾對社會企業(yè)的公益性常常存在疑慮，社會企業(yè)往往難以吸引服務對象和社會投資者。

四、促進社會企業(yè)更好地參與養(yǎng)老服務的對策

針對上述障礙，結(jié)合國內(nèi)外社會企業(yè)發(fā)展的實踐經(jīng)驗，本文就促進我國社會企業(yè)更好地參與養(yǎng)老服務供給提出對策，期望從調(diào)整完善法規(guī)政策、加強能力建設、培養(yǎng)文化認同等方面進行努力。

（一）重視立法工作，完善配套政策

法律法規(guī)等制度資源是社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務提供的合法性來源，是養(yǎng)老服務社會企業(yè)賴以生存發(fā)展的關(guān)鍵資源。政府應重視對社會企業(yè)立法的研究，科學合理地確定社會企業(yè)的身份定位，逐步進行相關(guān)立法工作。當前階段可以在現(xiàn)行法律法規(guī)中增加社會企業(yè)的相應條款，例如在《公司法》或《社會組織登記管理條例》中對社會企業(yè)的概念、性質(zhì)、職能等進行明確界定，對社會企業(yè)的登記注冊、業(yè)務開展、評估監(jiān)督程序進行統(tǒng)一規(guī)范，在條件成熟后可以考慮建立關(guān)于社會企業(yè)的基本法。出臺《社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務業(yè)實施辦法》，明確社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務提供的條件和運行規(guī)范，增強可操作性。

養(yǎng)老服務社會企業(yè)的健康發(fā)展離不開政府的政策支持和引導。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是投資周期長、回報慢、利潤低的行業(yè)，如果政府在財政資源上給予一定的支持，會對社會企業(yè)初期的成長有很大的幫助。按居民收費標準收取養(yǎng)老服務社會企業(yè)的水電暖氣等費用，幫助降低運營成本;將社會企業(yè)納入“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的雙創(chuàng)活動，給予同等的經(jīng)濟政策支持;[12]鼓勵企業(yè)進行公益捐贈和公益創(chuàng)投，鼓勵基金會投資社會企業(yè)，為社會企業(yè)的發(fā)展提供公益支持;發(fā)揮財政金融政策作用，使銀行普惠金融助力社會企業(yè)發(fā)展。

（二）加強能力建設，建立伙伴關(guān)系

從組織生存的角度出發(fā)，社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務業(yè)離不開政策法規(guī)的支持。但倘若一個組織想要在養(yǎng)老服務領(lǐng)域取得長遠的發(fā)展，它必須將更多精力投入到增強自身能力的方向。為了更好地實現(xiàn)老有所養(yǎng)的目標，政府要促進社會企業(yè)的能力建設，促成良性的合作伙伴關(guān)系。

養(yǎng)老服務社會企業(yè)可以通過提高傳統(tǒng)服務的專業(yè)化水平、擴展高層次養(yǎng)老服務來增強運營能力和公益創(chuàng)新能力。加強專業(yè)能力建設，穩(wěn)固傳統(tǒng)優(yōu)勢養(yǎng)老服務的市場份額，盡力減輕對政府的資金依賴。除了傳統(tǒng)的護理照料服務外，有條件的社會企業(yè)可以從旅居養(yǎng)老等方向進行創(chuàng)新，既能滿足高層次養(yǎng)老需求，又能為組織發(fā)展贏得更多資源。通過健全管理制度提升管理能力，提高在養(yǎng)老服務市場的適應性，努力完善自身治理結(jié)構(gòu)，完善戰(zhàn)略目標、服務定位、人才培養(yǎng)制度等，建立服務對象、社會投資者、雇員和志愿者等利益相關(guān)者直接或間接的參與機制，兼顧各方訴求，保持社會目標和經(jīng)濟目標的平衡。

治理理論認為，公共治理的主體是多元的，各主體間應形成合作伙伴關(guān)系。政府應為擴大社會企業(yè)在養(yǎng)老服務領(lǐng)域的參與程度讓渡更大的空間，通過項目協(xié)作等方式，把適合由社會企業(yè)提供的養(yǎng)老服務，以承包和委托等形式交給社會企業(yè)。社會企業(yè)要盡力與政府保持溝通與合作，以專業(yè)的技能爭取政府的信任和支持，彌補政府在養(yǎng)老服務中做得不夠的地方，共同為老年人提供更好的服務。

（三）培養(yǎng)文化認同，提高社會認知

公眾對社會企業(yè)的認知度不夠，在一定程度上影響了社會企業(yè)開展養(yǎng)老服務業(yè)務。有必要在全社會倡導社會企業(yè)的公益理念，擴大對養(yǎng)老服務社會企業(yè)的宣傳，培養(yǎng)對社會企業(yè)的文化認同。

重視文化宣傳，為社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務業(yè)提供文化保障。組織合法性的確立不僅要依靠法律制度，還要依靠文化認同。社會企業(yè)的發(fā)展理念可以從古代中國的儒家倫理中找到深厚的歷史傳統(tǒng)，例如天下觀和義利觀。天下觀指要以天下蒼生為己任，義利觀即“義利兼顧、以義為先”的價值取向。這種觀念與現(xiàn)代人對社會企業(yè)的期待在內(nèi)核上是一致的。將社會企業(yè)的宣傳與中國傳統(tǒng)文化相結(jié)合，使國民更好地接受社會企業(yè)“以市場謀公益”的理念，為社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務業(yè)掃除認知上的障礙。

尋求媒體支持，擴大社會企業(yè)的影響力。在通信技術(shù)飛速發(fā)展的時代，媒體的影響力與日俱增，影響著公眾對很多問題的認知。從公共關(guān)系的視角看，如今無論何種類型的組織都不得不重視在媒體中的形象。[13]政府和社會企業(yè)要善于借助媒體的力量宣傳推廣養(yǎng)老服務領(lǐng)域社會企業(yè)的成功案例，提高養(yǎng)老服務型社會企業(yè)的形象。例如成都朗力借助CCTV對其適老化改造的報道，成功地擴大了其在成都乃至全國的影響力，吸引了諸多老年消費者和社會投資者，對其之后的成長發(fā)展起到了有力的推動作用。

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作者簡介：袁慧赟（1996—），女，漢族，江西九江人，單位為南開大學周恩來政府管理學院，研究方向為公共項目管理。

（責任編輯：馮小衛(wèi)）