馬永紅　陳丹

摘要：聯(lián)邦政府的政策支持是美國合作教育成功的關(guān)鍵因素。基于制度有效性視角，構(gòu)建了聯(lián)邦政府合作教育政策的分析框架。在梳理聯(lián)邦政府合作教育政策發(fā)展歷程，并總結(jié)每個階段合作教育政策特點的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)聯(lián)邦政府合作教育政策設(shè)計理念講究實用性，與美國社會文化價值觀相契合;適用范圍廣泛，結(jié)構(gòu)完整，規(guī)則清晰;實施機制健全，有力地推動了美國合作教育的發(fā)展?；诖?，提出健全我國合作教育政策體系的建議。

關(guān)鍵詞：美國聯(lián)邦政府;合作教育;政策;制度有效性

合作教育是把課堂學(xué)習(xí)與生產(chǎn)性工作經(jīng)驗學(xué)習(xí)結(jié)合起來的一種結(jié)構(gòu)性教育策略。學(xué)生的工作領(lǐng)域與其學(xué)術(shù)及職業(yè)目標緊密相關(guān)，通過理論與實踐結(jié)合獲得漸進的經(jīng)驗。學(xué)生、教育機構(gòu)和雇主在合作教育中建立一種伙伴關(guān)系并承擔(dān)特定的責(zé)任[1]。黨的十九大報告提出要深化產(chǎn)教融合、校企合作。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》（2017）也提出要全面推行校企協(xié)同育人，用10年左右時間，實現(xiàn)教育和產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌融合、良性互動的發(fā)展格局。我國合作教育自20世紀80年代引入以來已得到較大發(fā)展，但目前還存在一些不足，尤其是政策體系不完善，對合作教育發(fā)展的支持和保障作用力度有限。有調(diào)查顯示，超過60%的高校認為“缺少政府引導(dǎo)和政策支持”是制約校企合作的主要因素[2]。我們在對北京市263家企業(yè)進行調(diào)查時也發(fā)現(xiàn)，政府的法律法規(guī)約束和支持引導(dǎo)對促進企業(yè)參與合作教育的動力相對較弱[3]。因此，健全合作教育政策體系是解決我國合作教育發(fā)展問題的當(dāng)務(wù)之急。

美國合作教育自1906年誕生至今已有一百多年的歷史，目前已發(fā)展成熟并成為世界標桿。美國合作教育的成功與聯(lián)邦政府的政策支持密不可分。國內(nèi)外現(xiàn)有關(guān)于美國合作教育政策的研究主要涉及合作教育發(fā)展過程、法律出臺情況介紹、政策實施效果等，但大多是對合作教育政策內(nèi)容的描述，而缺少系統(tǒng)梳理和深入分析，尤其對“合作教育政策為何有效”的問題未能進行系統(tǒng)性探討。目前有關(guān)政策研究的理論較多，包括國家中心和決策理論、多源流理論、制度理論等。其中制度理論重點關(guān)注制度的有效性問題，為我們研究美國聯(lián)邦政府合作教育政策為何有效等問題提供了思想資源。因此，本文試圖在梳理美國聯(lián)邦政府合作教育政策發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，總結(jié)其合作教育政策在不同階段的特征，從制度有效性視角揭示其合作教育政策有效性的原因，為我國合作教育政策體系的完善提供借鑒與參考。

一、制度有效性視角的合作教育政策分析框架

不同領(lǐng)域的學(xué)者對制度有效性內(nèi)涵的理解不同。法學(xué)領(lǐng)域的制度有效性主要指法律制度自身設(shè)計的合法性、合理性與完整性。經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者們對制度有效性的關(guān)注集中在制度效率上。在政治學(xué)領(lǐng)域，學(xué)者們通過制度的實際實施效果來判斷制度的有效性。我國學(xué)者張文健基于博弈視角提出“制度有效性指的是制度的實施效率，即制度被主體認同，遵循的程度”[4]。

關(guān)于制度有效性的影響因素方面，斯托克把機制的有效性劃分為三種：機制通過影響功利行為體的行為選擇來影響問題解決的行為;機制可以影響問題領(lǐng)域內(nèi)任何正確和恰當(dāng)?shù)男袨檎J識;機制可以影響特定行為目標和手段的“認知顯著性”。[5]新制度主義政治學(xué)認為，制度自身的合理性與合法性、制度與環(huán)境的相適應(yīng)性、制度相關(guān)人對制度的認知和遵守是影響制度有效性的三個因素[6]。馮務(wù)中認為，影響制度有效性的因素包括制度的來源、制度人性化的程度、制度結(jié)構(gòu)健全的程度、制度自我實施的能力、制度的公平性、制度與制度環(huán)境的契合度等[7]。禇松燕認為，“制度是否有效，依賴于被執(zhí)行和被遵守的情況”。人們對制度的遵守與否主要基于利益的理性計算;制度有效性的發(fā)揮需要相應(yīng)的運行機制，這種運行機制應(yīng)該和人們的利益建立連接點，與制度導(dǎo)向相銜接并契合社會的文化和傳統(tǒng)。[8]趙立瑩認為，有效性包括目標確定、實現(xiàn)目標的能力以及目標實現(xiàn)的效果三個核心要素[9]。

綜合以上研究成果，本文認為考察制度有效性應(yīng)該關(guān)注制度設(shè)計、執(zhí)行、結(jié)果的全過程。其中，制度設(shè)計包括制度理念的合理性和制度結(jié)構(gòu)的完整性，制度理念的合理性指制度理念的科學(xué)性，與社會文化價值觀的契合程度;制度結(jié)構(gòu)的完整性指制度的適用范圍以及規(guī)則是否健全。制度執(zhí)行指制度的實施機制是否能有效影響制度相關(guān)人的行為。制度結(jié)果即制度的實施效果是否達到了預(yù)期目標?；诖耍疚臉?gòu)建了基于制度有效性視角的美國聯(lián)邦政府合作教育政策分析框架（如圖1），即在梳理合作教育政策發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，考察其政策設(shè)計理念、政策結(jié)構(gòu)、政策實施效果，以找到美國聯(lián)邦政府“合作教育政策為何有效”的答案。

二、美國聯(lián)邦政府合作教育政策的發(fā)展歷程

自獨立后的兩百多年間，在戰(zhàn)爭、技術(shù)進步和經(jīng)濟發(fā)展等多重影響下，美國聯(lián)邦政府合作教育政策的制定經(jīng)歷了初始期、高速發(fā)展期和逐步完善期三個時期，不同時期的合作教育政策各有特點。

（一）初始期：1862年至1945年

獨立之始至19世紀中葉，是美國西部開發(fā)的重要時期。土地的遼闊為聯(lián)邦政府以土地支持教育發(fā)展提供了可能。1785年、1787年國會分別通過《土地法令》和《西北法令》，允許聯(lián)邦政府以土地支持教育發(fā)展，為后來《莫里爾法案》及一系列支持贈地學(xué)院發(fā)展相關(guān)法案的通過奠定了基礎(chǔ)。

南北戰(zhàn)爭時期，美國農(nóng)民的土地被戰(zhàn)爭嚴重消耗，農(nóng)民生活十分窘迫。為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，保障農(nóng)民權(quán)益，1862年國會通過《莫里爾法案》，規(guī)定聯(lián)邦政府撥出土地給各州“在5年內(nèi)至少建立一所講授與農(nóng)業(yè)和機械工藝有關(guān)知識的學(xué)院”[10]。法案實施后，大量以農(nóng)、工專業(yè)教育為主的贈地學(xué)院由此產(chǎn)生，包括康奈爾大學(xué)、麻省理工學(xué)院等?！赌餇柗ò浮沸纬闪私虒W(xué)、科學(xué)研究和技術(shù)推廣服務(wù)相結(jié)合的高等教育新體制，奠定了合作教育的雛形?！赌餇柗ò浮奉C布后一段時間內(nèi)，聯(lián)邦政府不斷出臺新法案，繼續(xù)鼓勵創(chuàng)建農(nóng)業(yè)和機械技術(shù)學(xué)院。1887年《海奇法案》出臺，要求各州建立農(nóng)業(yè)實驗室，將農(nóng)業(yè)教育與科學(xué)研究相結(jié)合。教學(xué)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)系由此變得更加密切。1890年國會又通過永久立法頒布實施《第二莫里爾法案》，規(guī)定聯(lián)邦政府每年為贈地學(xué)院提供撥款用于教學(xué)。贈地學(xué)院逐漸幫助美國成為全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的領(lǐng)頭羊。

19世紀末，美國完成了近代工業(yè)化，科學(xué)發(fā)展給社會帶來深遠影響。一些新的哲學(xué)思想應(yīng)運而生，其中影響最大的是杜威提出的“從做中學(xué)”。杜威認為，“只有把學(xué)校和社會統(tǒng)一起來，才能從根本上提高教育的實際效果”[11]。這一實用主義哲學(xué)思想為合作教育的產(chǎn)生提供了思想基礎(chǔ)。1906年，施奈德在辛辛那提大學(xué)開始實施合作教育計劃，“將參加合作教育計劃的學(xué)生分成兩組：一組在校學(xué)習(xí)，另一組在當(dāng)?shù)毓S工作，一周之后，兩組互換工作崗位”[12]。美國合作教育正式起步了。

此后一個階段內(nèi)，國會密集通過相關(guān)法案推動合作教育的發(fā)展。1914年國會通過《史密斯·利弗法案》，通過財政支持促使美國南方各州和邊疆地區(qū)的農(nóng)民掌握產(chǎn)學(xué)研合作模式，幫助他們更好地學(xué)到先進的農(nóng)業(yè)科學(xué)知識和技術(shù)。1917年《史密斯·休斯法案》出臺，提出農(nóng)業(yè)、商業(yè)、家政以及工業(yè)科的實踐活動時間要求，規(guī)定工業(yè)夜校教學(xué)內(nèi)容為學(xué)生白天工作內(nèi)容而進行的充電[13]。該法頒布后，教育分化為以升學(xué)為目標的普通教育和以就業(yè)為目標的職業(yè)教育。按照法案精神，聯(lián)邦職業(yè)教育委員會率先認同了合作教育并鼓勵學(xué)校開設(shè)合作教育課程。底特律大學(xué)和羅徹斯特理工學(xué)院等先后開設(shè)了合作教育課程，阿提卡學(xué)院、俄亥俄州制訂了合作教育計劃。1934年《喬治·埃里澤法案》出臺，對職業(yè)教育給予更大支持，同時也促進了合作教育的發(fā)展。1937年國會通過《國家學(xué)徒制法》，明確學(xué)徒培訓(xùn)的實施由雇主和相關(guān)合作伙伴與學(xué)徒配合進行，企業(yè)支付學(xué)徒工資并提供與工作內(nèi)容相關(guān)的培訓(xùn)。在這些法案的推動下，一些院校陸續(xù)接納了合作教育計劃，如1911-1915年，賓夕法尼亞州的試驗性高中合作計劃，波士頓、馬薩諸塞的零售推銷合作計劃相繼建立。1917年，辛辛那提的合作計劃從工程學(xué)延伸至商業(yè)經(jīng)營。三年后，“辛辛那提大學(xué)經(jīng)濟系學(xué)生史黛拉參加了合作教育商業(yè)經(jīng)營計劃，開創(chuàng)女性參加合作教育之先河”[14]。1937年，加利弗尼亞大學(xué)戴維斯分校的農(nóng)業(yè)合作教育計劃確立，極大地豐富了大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營。

這一階段，聯(lián)邦政府合作教育政策呈現(xiàn)以下特點：一是政策目標主要是扭轉(zhuǎn)高等教育重學(xué)輕術(shù)、脫離社會發(fā)展軌道的觀念，促進高等教育融入社會，培養(yǎng)專用人才，提升社會專業(yè)技術(shù)水平，以滿足工業(yè)革命的需要。二是實施機制方面，聯(lián)邦政府主要通過土地贈與和農(nóng)業(yè)項目支持、技術(shù)資助等較為簡單的形式來引導(dǎo)、支持各州實施合作教育。三是實施效果方面，推動合作教育正式起步，所涉及學(xué)科領(lǐng)域和教育群體逐步擴展。學(xué)科領(lǐng)域從最初的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域逐漸延伸至工程領(lǐng)域、商業(yè)領(lǐng)域;教育群體由初期的大學(xué)階段逐步向中等教育第二階段擴展。

（二）高速發(fā)展期：1946年至1980年

二戰(zhàn)后至20世紀80年代，美國成為世界經(jīng)濟強國。為確保其世界霸主地位，美國付出諸多努力，推動高等教育實現(xiàn)大眾化。聯(lián)邦政府也不斷出臺法案加大對合作教育的支持力度，促使合作教育在職業(yè)教育、高等教育、中學(xué)教育、特殊教育等各個領(lǐng)域都產(chǎn)生了新的飛躍。

一是在職業(yè)教育領(lǐng)域，為擺脫二戰(zhàn)影響，提高職業(yè)教育質(zhì)量，1946年國會出臺《喬治·巴登法案》，規(guī)定對各類職業(yè)教育按一定的教育質(zhì)量要求設(shè)置職業(yè)技術(shù)課程，并從聯(lián)邦至各州都給予財政補助?！?956年，職業(yè)教育經(jīng)費增至1.07580億美元。美國職業(yè)學(xué)?；蛴?xùn)練班達29285所，由于部分職業(yè)學(xué)校較好的實施了合作教育，因此畢業(yè)于這類學(xué)校的學(xué)生普遍受到各工礦企業(yè)和社會的歡迎?！盵15]合作教育逐漸受到社會各界關(guān)注。

1963年國會通過《職業(yè)教育法》，提出開展工讀課程，大學(xué)生要參與學(xué)校學(xué)習(xí)與帶薪工作交替輪換的合作教育。各州的職業(yè)教育部門要與企業(yè)合作，政府為工讀課程提供財政資助。1968年、1972年、1976年，國會又多次修訂《職業(yè)教育法》，延續(xù)對合作職業(yè)教育項目的經(jīng)濟資助，推動職業(yè)教育領(lǐng)域校企合作發(fā)展。

70年代，美國開始開展“生計教育”運動。1974年國會通過《生計教育法》，提出以雇主為基礎(chǔ)的生計教育模式，要求學(xué)校與工商企業(yè)合作辦學(xué)，為學(xué)生提供實踐機會，保證學(xué)生所學(xué)課程與社會要求一致。到70年代末，全國有9300個學(xué)區(qū)實行了生計教育，占全國16740學(xué)區(qū)的一半以上。[16]

80年代，國會先后通過《合作訓(xùn)練法》（1982）、《就業(yè)培訓(xùn)合作法》（1983）、《卡爾·D·伯金斯職業(yè)教育法》（1984）。其中《合作訓(xùn)練法》（1982）是美國歷史上第一個由政府與私人和團體共同參與制定的成人職業(yè)訓(xùn)練法案，以法律的形式肯定了企業(yè)在人力資源培訓(xùn)決策上平等的權(quán)力，使職業(yè)教育與私人機構(gòu)在提供培訓(xùn)和相關(guān)服務(wù)方面可以進行合作。[17]《卡爾·D·伯金斯職業(yè)教育法》（1984）強調(diào)以面向就業(yè)為核心，更加關(guān)注學(xué)生在工作場所的學(xué)習(xí)和雇主的要求，鼓勵工商企業(yè)和教育機構(gòu)間建立密切合作關(guān)系，共同擬訂培訓(xùn)項目和課程。[18]

二是在高等教育領(lǐng)域，1964年國會通過《經(jīng)濟機會法》，規(guī)定撥款資助高等學(xué)校的“工讀計劃”，使貧困學(xué)生能夠半工半讀繼續(xù)學(xué)業(yè)，到1977年度聯(lián)邦政府對此計劃的資助超過4.4億美元。1965年《高等教育法》規(guī)定學(xué)生可以在低利率貸款、工作—學(xué)校計劃和獎學(xué)金計劃中得到資助;允許“發(fā)展中學(xué)?！笔褂靡?guī)定的款項發(fā)展合作教育計劃，社區(qū)學(xué)院也可從“院校發(fā)展”資金中獲得22%的份額，用于推進商業(yè)和雇主的合作活動。[19]在這些措施的推動下，合作教育的有效性得以提高，被人們認為是向上流動的入場券。1968年《高等教育法修正案》取消“只有被定為發(fā)展中學(xué)校的院校才符合撥款條件”這一限制，所有實施合作教育計劃的中等后教育機構(gòu)都可向教育總署申請合作教育經(jīng)費資助?！陡叩冉逃ā罚?972）第四-D條款單獨列出資金資助合作教育。1976年《高等教育法》第八條款提出設(shè)立合作教育基金。這些資助及以后的撥款使得合作教育的培訓(xùn)、研究、評估計劃都得以實現(xiàn)，大大提高了合作教育在高等教育中的地位。

三是在中學(xué)教育階段，自1970年開始，美國國會批準撥出專款資助各州各中學(xué)階段的合作教育，以支付專職項目協(xié)調(diào)人的費用，提供實習(xí)場所及設(shè)備，資助學(xué)生等。聯(lián)邦政府還設(shè)有專門負責(zé)合作教育項目的官員，指導(dǎo)、幫助州一級合作教育。由于聯(lián)邦政府的支持，中學(xué)階段的合作教育迅速發(fā)展，注冊合作項目的高中生人數(shù)從1969年的246394人猛增到1977年的628150人，遠遠超過了大學(xué)階段合作教育學(xué)生人數(shù)。[20]

四是針對特殊人群，聯(lián)邦政府通過的《職業(yè)康復(fù)法案》（1973）規(guī)定，“讓殘疾人士在主流社會里接受職業(yè)訓(xùn)練，給殘疾人提供并擴大工作機制，在任何情況下，不得以其殘疾為由而剝奪任何一個殘疾公民在接受聯(lián)邦財政援助計劃活動中的參與權(quán)及應(yīng)享受的利益中對其進行歧視”[21]。1985年，國會重新修改了《公平勞動標準法案》（1938），使合作教育的法制保障進一步完善。合作教育使許多參加特殊教育的學(xué)生獲得了不同的體驗，這種體檢是他們在傳統(tǒng)學(xué)校氛圍中所感覺不到的。“合作教育已經(jīng)證實了是提供給特殊人士的一種有效方式。”[22]

另外，聯(lián)邦政府還開始出臺稅收優(yōu)惠政策來提高企業(yè)參與合作教育的積極性。1978年《工作稅收抵免目標法》允許企業(yè)享受聯(lián)邦政府抵免收入稅，數(shù)目是第一次給合作教育雇員6000美元的50%[23]。1980年《拜-杜法案》則通過“允許企業(yè)擁有相應(yīng)專門權(quán)或獨占性”和“大學(xué)要盡使專利技術(shù)實現(xiàn)商業(yè)化;減免向大學(xué)投入研發(fā)經(jīng)費企業(yè)的稅收”[24]，加強產(chǎn)、學(xué)、研的協(xié)作，激勵美國對科技的研發(fā)與國際競爭力，實現(xiàn)科技帶動經(jīng)濟復(fù)蘇。

這一時期，聯(lián)邦政府合作教育政策的主要特點是：一是政策以發(fā)展科學(xué)、提高國家競爭力、振興經(jīng)濟為目標。二戰(zhàn)后，世界政治經(jīng)濟格局發(fā)生轉(zhuǎn)變，全球化競爭加劇。為在科學(xué)技術(shù)上領(lǐng)先，提高國家競爭力，聯(lián)邦政府積極推動合作教育的發(fā)展。二是實施機制方面，聯(lián)邦政府對高等教育的影響力逐漸加強，開始通過財政資助、稅收減免等手段影響和引導(dǎo)合作教育發(fā)展。三是實施效果方面，聯(lián)邦政府以立法的形式確立了合作教育的法律地位，促使合作教育得到社會各界的廣泛認可。合作教育實施群體多樣化，包括中學(xué)教育、中學(xué)后教育以及特殊群體人員在內(nèi)，形成了多層次的合作教育體系。參加合作教育的高校、企業(yè)和學(xué)生數(shù)量也顯著增加。

（三）進一步完善期：20世紀90年代至今

20世紀90年代開始，社會經(jīng)濟的快速發(fā)展對勞動者素質(zhì)提出了更高要求。為提高勞動者就業(yè)能力，緩解就業(yè)壓力，振興經(jīng)濟，聯(lián)邦政府進一步出臺法案促進合作教育發(fā)展得更完善。

1990年國會通過《卡爾·D·伯金斯職業(yè)與應(yīng)用技術(shù)教育法》，規(guī)定聯(lián)邦政府提供促進產(chǎn)業(yè)與教育合作、技術(shù)準備有關(guān)的經(jīng)費。法案包含《技術(shù)準備教育法》這一獨立法案，對高中生實施技術(shù)準備計劃，使高中生通過4年或6年的學(xué)習(xí)能同時獲得職業(yè)技能和學(xué)位證書，為學(xué)校培養(yǎng)人才和企業(yè)聘用人才搭建通道。1998年國會又通過《卡爾·D·伯金斯職業(yè)技術(shù)教育法》，進一步強調(diào)產(chǎn)教一體化，以更充分地發(fā)展中學(xué)和中學(xué)后學(xué)生的學(xué)術(shù)能力及職業(yè)技能。

為解決青年就業(yè)問題，聯(lián)邦政府提出向德國學(xué)習(xí)實施青年學(xué)徒計劃。1992年布什總統(tǒng)簽署《國家青年學(xué)徒法》，對青年學(xué)徒計劃予以擴展和規(guī)范。規(guī)定加強企業(yè)、學(xué)校、社會與政府之間的協(xié)作，整合學(xué)校與工作本位學(xué)習(xí)，使學(xué)生為中學(xué)生教育和未來的職業(yè)選擇做兩手準備。青年學(xué)徒計劃強調(diào)合作教育的實用性，增加了企業(yè)與學(xué)校之間的聯(lián)系，實現(xiàn)了學(xué)生學(xué)業(yè)與職業(yè)之間的無縫銜接。[25]

1991年勞工部成立“獲取必要技能部長委員會”，其發(fā)表《職場要求學(xué)校做什么》的報告反映了雇傭單位對學(xué)生學(xué)習(xí)的要求，對推動合作教育發(fā)展有重要意義。為回答報告提出的問題，幫助學(xué)生順利從學(xué)校進入職場，1994年美國總統(tǒng)克林頓簽署《美國2000年教育目標法》和《從學(xué)校到工作機會法》?！睹绹?000年教育目標法》提出“每家美國大型企業(yè)都將參與強化教育與工作相聯(lián)系的活動”，要求美國工商界承擔(dān)起幫助美國人在工作崗位上提高職業(yè)技能的責(zé)任，鼓勵未接受高等教育的學(xué)生留在學(xué)校學(xué)習(xí)規(guī)定的課程，并在與社區(qū)大學(xué)之類的學(xué)術(shù)機構(gòu)合作的工作崗位上接受兩年的實際訓(xùn)練。[26]《從學(xué)校到工作機會法》旨在建立一個包含各州的完整“從學(xué)校到工作機會”的全國性系統(tǒng)，促進各地區(qū)學(xué)校、企業(yè)、勞工組織、政府、社區(qū)組織、家長、學(xué)生、國家教育機構(gòu)，地方教育機構(gòu)，培訓(xùn)和人力資源服務(wù)機構(gòu)之間建立合作關(guān)系[27]。這兩項法案把校企合作置于核心地位，將美國的校企合作推上一個新的臺階。

為保證合作教育的質(zhì)量，聯(lián)邦政府還推動建立合作教育認證制度。在1995年召開的合作教育協(xié)會年度會議上，正式通過美國《合作教育項目屬性（標準）》，并提議成立正式的合作教育認證制度。1998年，美國合作教育認證委員會成立，出臺《合作教育標準》作為美國合作教育認證標準。自此，美國合作教育認證制度正式拉開帷幕，合作教育項目有了質(zhì)量保障制度。

2006年國會通過《卡爾·D·伯金斯生涯和技術(shù)教育法案》，用“生涯和技術(shù)教育”取代了“職業(yè)和技術(shù)教育”，將職業(yè)和技術(shù)教育延伸到工作階段，支持中學(xué)/中學(xué)后教育機構(gòu)、學(xué)士學(xué)位授予機構(gòu)、工商界和中介機構(gòu)等結(jié)成伙伴關(guān)系。同年布什總統(tǒng)簽署《提高美國競爭力計劃》，提出政府從2007年財政預(yù)算中撥款1370億美元用于資助研發(fā)項目，旨在“向1萬名科學(xué)家、學(xué)生、博士后和技術(shù)人員提供為企業(yè)創(chuàng)新做貢獻的機會”[28]。在《美國競爭力計劃》的基礎(chǔ)上，2007年8月國會通過《美國競爭法》，提高企業(yè)和高等教育機構(gòu)對科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)的參與度，并對綜合研究生教育和研究實習(xí)項目給予撥款資助。2009年，奧巴馬總統(tǒng)簽署《美國復(fù)蘇與再投資法》，規(guī)定聯(lián)邦政府投入近1000億美元用于教育領(lǐng)域，鼓勵地方教育機構(gòu)與私人部門、慈善組織之間合作;大學(xué)勤工儉學(xué)基金2億美元，為本科生或研究生提供兼職機構(gòu)并幫助支付教育費用。[29]為幫助美國青年更進一步做好參與知識型全球市場的準備，2012年國會又通過《為美國未來投資：職業(yè)技術(shù)教育轉(zhuǎn)型的藍圖》，強調(diào)職業(yè)技術(shù)教育要與勞動力市場對接，要與高等教育機構(gòu)、雇主、產(chǎn)業(yè)合作伙伴等建立強有力的合作關(guān)系，為學(xué)生在高增長行業(yè)獲得重要職位做好準備。[30]

這一階段，聯(lián)邦政府的合作教育政策主要呈現(xiàn)以下特點：一是政策以提高美國人的就業(yè)能力和就業(yè)程度，緩解社會經(jīng)濟危機，提高高等教育的國家社會服務(wù)功能為目標，將社會本位和個人本位的教育目的緊密聯(lián)系在一起，反映了社會利益和個人利益的有機結(jié)合。二是實施機制方面，加大資助力度，通過稅收優(yōu)惠等財政杠桿發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，引導(dǎo)市場和社會資源成為合作教育財政資助的重要力量。同時，推動建立合作教育認證制度，完善合作教育質(zhì)量保障體系。三是實施效果方面，合作教育模式多樣化，產(chǎn)生了青年學(xué)徒制模式、學(xué)校-工作多途徑學(xué)習(xí)等新模式，這種新模式改變了過去主要由學(xué)校承擔(dān)教育的傳統(tǒng)，形成了學(xué)校、雇主、工會代表、社區(qū)代表、教育專家等廣泛參與的局面。

三、美國聯(lián)邦政府合作教育政策的制度有效性分析

（一）政策設(shè)計

1.政策理念與社會價值觀相契合

縱觀美國聯(lián)邦政府合作教育相關(guān)政策的發(fā)展歷程，可看出其政策理念是實用主義。每一階段的合作教育政策都緊緊圍繞社會經(jīng)濟發(fā)展情況，旨在解決社會面臨的急切現(xiàn)實問題。從培養(yǎng)專用人才，滿足工業(yè)革命需要，到爭取科技領(lǐng)先，提高國家競爭力，直至近年來以提高就業(yè)程度，緩解社會經(jīng)濟危機為目標，莫不如是。這種實用主義與美國社會文化價值觀相契合。實用主義哲學(xué)是產(chǎn)生于美國本土的哲學(xué)，也是美國民族文化的精髓，它把經(jīng)驗論以及來自歐洲的哲學(xué)和美國人特殊的科學(xué)和宗教觀結(jié)合在一起，在美國經(jīng)久不衰。實用主義在教育上體現(xiàn)為教育與生產(chǎn)勞動相結(jié)合，教育應(yīng)為社會服務(wù)，對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生作用，對受教育者發(fā)生影響。美國合作教育政策之所以有效，在于其始終圍繞合作教育培養(yǎng)學(xué)生實踐能力，有效培養(yǎng)現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展所需人才的目的，同時滿足了受教育者和社會經(jīng)濟發(fā)展的需求。

2.政策結(jié)構(gòu)完整

美國聯(lián)邦政府合作教育政策結(jié)構(gòu)完整，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是政策適用對象范圍廣泛，對中學(xué)教育、職業(yè)教育、高等教育、特殊教育等不同層次、不同群體的合作教育都進行了規(guī)范，推動美國形成一套多層次的合作教育體系。二是具體法案邏輯結(jié)構(gòu)清晰，規(guī)則完整，一般由適用條件、行為規(guī)則、違規(guī)后果等部分組成，明確規(guī)定各參與方的職責(zé)和權(quán)利。如《卡爾·D·伯金斯生涯和技術(shù)教育法》（2006）明確了向州和地方政府生涯和技術(shù)教育開展提供經(jīng)費資助及評估的實施細則，以及各級政府、相關(guān)教育機構(gòu)及受教育者的權(quán)利和責(zé)任。對于沒有達到實施要求的，都明確了改進和調(diào)整措施，以及具體的懲罰和問責(zé)機制，對合作教育的各參與者都施加影響。

（二）政策實施機制

1.目標引導(dǎo)

根據(jù)美國聯(lián)邦憲法，教育是各州的事務(wù)，聯(lián)邦對各州的教育只有引導(dǎo)、協(xié)調(diào)的義務(wù)卻無干涉的權(quán)力。因此，聯(lián)邦政府在制定合作教育相關(guān)政策時，不在法案中進行強制性規(guī)定，而是通過具體、明晰的目標來引導(dǎo)合作教育事業(yè)的發(fā)展方向。如《從學(xué)校到工作機會法》的目標是解決“一項全國性議題：在全球經(jīng)濟形勢下具有競爭力所需的技能和教育與美國教育系統(tǒng)培養(yǎng)下的學(xué)生所擁有的知識、技能和能力之間的巨大差距”[31]。同時，每一項政策都體現(xiàn)了美國公共政策的目標選擇，符合美國每一特定歷史時期的社會發(fā)展方向。通過目標引導(dǎo)，國家意志和利益在合作教育政策中得以體現(xiàn)。

2.財政資助

財政資助是聯(lián)邦政府推動合作教育發(fā)展的特點之一。從發(fā)展歷程看，聯(lián)邦政府對合作教育的資助經(jīng)歷了從最初的土地贈予、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)等簡單形式到財政撥款，直至政府進行宏觀調(diào)控，通過財政資助、稅收優(yōu)惠等手段，引導(dǎo)高校、企業(yè)以及行業(yè)廣泛參與的過程。

聯(lián)邦政府的財政資助分為直接資助和間接資助。直接資助指聯(lián)邦政府撥付經(jīng)費支持合作教育的發(fā)展，包括無條件的直接資助和有條件的直接資助。無條件的資助指沒有額外的、附加的條件，就可以獲得聯(lián)邦政府的經(jīng)費資助。如《從學(xué)校到工作機會法》規(guī)定1995年至1997年相繼投入1.08億元和1億元給技術(shù)準備計劃，投入2.45億美元，3.05億美元，4億美元給學(xué)校工作計劃。[32]有條件的直接資助指根據(jù)聯(lián)邦政府撥付的經(jīng)費多少，各州還必須給予一定的配套資金后，才能得到聯(lián)邦政府的撥款。如1914年《史密斯-利弗法案》使用匹配基金的方式，將聯(lián)邦撥款作為種子基金，激勵各州和地方為教育投資。這種資助方式在強化聯(lián)邦政府主導(dǎo)功能的同時，突出了州與地方在合作教育問題上的主體地位，使合作教育能夠在聯(lián)邦指引的方向中前進。為了獲得聯(lián)邦撥款，州政府都愿意提供配套經(jīng)費。正如達文珀特所言：“它是人類本質(zhì)中的一個怪念頭，對我們來說卻是幸運的。為了從聯(lián)邦國庫中獲得一個美元，任何州都愿意提供兩個美元?！盵33]

間接資助指通過相關(guān)法案提供稅收減免政策等，間接支持合作教育的發(fā)展。如前所述《拜-杜法案》建立起了政府—大學(xué)—企業(yè)的關(guān)系框架，為大學(xué)與企業(yè)界的研發(fā)與合作提供了政策驅(qū)動，使大學(xué)將知識產(chǎn)權(quán)作為大學(xué)孵化融資和創(chuàng)建新公司的基礎(chǔ)，發(fā)揮了企業(yè)的作用。在該法案刺激下，企業(yè)向高等學(xué)校提供的總資助額也不斷增加，從1985年8.5億美元增加到1995年的42.5億美元。[34]在聯(lián)邦政府的帶動下，各類基金會、行業(yè)協(xié)會等民間組織在合作教育中發(fā)揮巨大的作用，如福特基金對美國東北大學(xué)的合作教育給予巨額資助，并出資建立全美合作教育中心。

3.保障和監(jiān)督機制

一是建立合作教育認證制度，保障合作教育質(zhì)量。美國合作教育項目認證制度由認證體系、認證標準、認證程序等組成。美國合作教育認證委員會是合作教育認證制度的實施主體，國家合作教育委員會等各類合作教育專業(yè)協(xié)會則發(fā)揮重要補充作用。認證標準包括使命與目標、院校內(nèi)部關(guān)系、雇主及外部合作教育、學(xué)習(xí)環(huán)境、學(xué)習(xí)產(chǎn)出及項目效果等五大部分。認證程序包括自我評估、材料提交、初步審核、送審確定、正式審核、認證結(jié)論、認證申訴等。經(jīng)過不斷的改進和完善，合作教育項目認證制度獲得了越來越多院校、雇主和學(xué)生的認可，已成為美國合作教育在整個高等教育領(lǐng)域發(fā)揮作用的重要制度保障。

二是建立相關(guān)考核監(jiān)督機制，保證合作教育項目的執(zhí)行。如《從學(xué)校到工作機會法》規(guī)定，勞動部和教育部兩部部長應(yīng)該在法案通過的2年內(nèi)，每年向國會遞交STW項目執(zhí)行報告，內(nèi)容包括所獲得的資助情況和聯(lián)邦對STW項目的評價結(jié)果等;勞動部和教育部負責(zé)對各州受聯(lián)邦資助的STW機會項目的全國性評價，并要求在1998年9月30日之前完成;州和地方STW合作項目應(yīng)按照兩部部長規(guī)定的時間向聯(lián)邦遞交自評報告，并主要報告不利于項目開展的信息。

（三）政策實施效果

在聯(lián)邦政府政策的支持引導(dǎo)下，合作教育各參與方互動密切，共生共榮。據(jù)統(tǒng)計，目前美國開辦不同層次、不同類型和不同形式合作教育項目的院校已有1000多所。高校積極嘗試，形成了包括技術(shù)準備計劃、從學(xué)校到學(xué)徒計劃、青年學(xué)徒制、校辦企業(yè)、生計學(xué)校、校企契約等多樣化的合作教育模式。企業(yè)積極主動參與，將提供實習(xí)崗位視為理應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任。目前參與全美高等教育合作教育的跨國公司、小型企業(yè)、政府機構(gòu)和非營利組織超過5萬家，其中全球100強企業(yè)中有80多家參與了合作教育計劃。[35]參與合作教育的學(xué)生也受益頗多。一方面，學(xué)生在實習(xí)期間可以獲得收入，用賺得的工資補貼學(xué)費和生活費。如辛辛那提大學(xué)每年有數(shù)千名學(xué)生分布在全美及世界各地從事各種實習(xí)工作，該校參與合作教育的學(xué)生一年收入達數(shù)百萬美元之多。另一方面，他們在實習(xí)階段可以獲得工作技能和知識，畢業(yè)后更容易獲得工作。有調(diào)查顯示，在所有加入合作教育項目的公司中有87.3%會考慮再聘用合作教育學(xué)生加入未來的帶薪實習(xí)或是給這些學(xué)生提供全職職位。[36]

總之，聯(lián)邦政府的政策對合作教育發(fā)揮了積極推動作用，使其經(jīng)過百余年的發(fā)展達到相當(dāng)高的水平。1985年，林克萊特在其編輯的第四次世界合作教育會議的論文集《教育與工作界：積極的伙伴關(guān)系》的第一章導(dǎo)言中稱：“在美國，高等教育與工商業(yè)的合作處于一個令人艷羨的高水平?！盵37]

四、美國聯(lián)邦政府合作教育政策對我國的啟示

基于以上制度有效性視角對美國聯(lián)邦政府合作教育政策的分析，我們得到如下啟示。

一是合作教育政策理念應(yīng)與我國國情相契合。特定的制度與制度環(huán)境構(gòu)成一定的制度生態(tài)。在這種制度生態(tài)中，制度只有與制度環(huán)境相契合才能發(fā)揮有效性。美國合作教育政策理念是實用主義，與美國社會文化價值取向相吻合，這是其取得成功的主要原因之一。我國是社會主義國家，實行的是社會主義市場經(jīng)濟，注重集體主義價值觀。因此，政府在制訂合作教育相關(guān)政策時，應(yīng)在借鑒美國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，抓住合作教育“實用”本質(zhì)的同時，結(jié)合我國文化背景和傳統(tǒng)要素，探索符合我國政治經(jīng)濟制度和社會價值觀的合作教育理念。

二是應(yīng)完善政策結(jié)構(gòu)，加大合作教育適用范圍，明確參與方的權(quán)利義務(wù)。制度只有在結(jié)構(gòu)健全的情況下才能正常運轉(zhuǎn)從而發(fā)揮有效性。目前我國在中央層面有《教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》等法律原則性涉及各個層次的合作教育，但整體而言，職業(yè)教育的校企合作政策相對更全面。如《關(guān)于職業(yè)院校試行工學(xué)結(jié)合、半工半讀的意見》（2006）、《職業(yè)學(xué)校校企合作促進辦法》（2018）等。近年一些省市也相繼頒布了地方性職業(yè)教育校企合作法規(guī)，如寧波市等。但這些法規(guī)主要針對職業(yè)教育層次，未納入其他層次的合作教育。因此，我國政府應(yīng)參考美國經(jīng)驗，出臺系統(tǒng)性合作教育政策，將各個層次的合作教育納入其中，明確各參與方的權(quán)利義務(wù)，為各省市推行具有區(qū)域特色的合作教育提供基本制度框架。

三是健全政策實施機制。諾斯指出，制度需要具有“實施特性”才有效。這種實施特性體現(xiàn)為制度應(yīng)具有較精細的約定即機制促使人們遵守制度，機制的核心是在人們的利益與制度預(yù)設(shè)的具體目標之間建立起動態(tài)的行為關(guān)聯(lián)，使制度可實施。當(dāng)前我國《高等教育法》《職業(yè)教育法》等僅對合作教育做了原則性要求，缺乏配套的實施辦法，操作與執(zhí)行性差。其他合作教育政策文件以教育部門意見、通知等為主，對高校行政約束力強，但對企業(yè)和政府管理部門的約束力有限。企業(yè)是參與合作教育的重要主體，當(dāng)前我國合作教育出現(xiàn)高校熱、企業(yè)冷的情況，主要在于企業(yè)參與熱情和積極性不高。參考美國做法，政府應(yīng)當(dāng)做好贊助者和規(guī)范者的角色，在立法、稅收等方面提供政策保障，充分發(fā)揮公共財政的稅收杠桿調(diào)節(jié)作用，構(gòu)建以政府和市場為主共同承擔(dān)教育投資的機制，并完善合作教育質(zhì)量保障機制，推動各方積極參與，促使合作教育真正落實。

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（責(zé)任編輯 陳志萍）