沈亞平 田秀娟

摘 要：“放管服”改革的主要目的是從政府和社會層面解決激發(fā)社會活力、維護市場秩序和提升公共服務(wù)質(zhì)量的問題，根本在于政府職能轉(zhuǎn)變?！胺殴芊备母镯攲釉O(shè)計過程，既體現(xiàn)了我國行政改革階段性和連續(xù)性的特征，也內(nèi)含了行政理念、行政方式和行政模式轉(zhuǎn)變的深刻邏輯。通過總結(jié)T市“放管服”改革經(jīng)驗做法，發(fā)現(xiàn)T市存在觀念轉(zhuǎn)變不徹底、放權(quán)過程不到位、配套政策供給不足、技術(shù)應(yīng)用流于形式等現(xiàn)實問題，由此提出嚴格政府放權(quán)過程，優(yōu)化權(quán)責配置;擴大監(jiān)管政策供給，加強審管聯(lián)動;優(yōu)化營商環(huán)境，推動政策落實;依托供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動公共服務(wù)供給多元化的“放管服”改革優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：簡政放權(quán);放管結(jié)合;優(yōu)化服務(wù);職能轉(zhuǎn)變

中圖分類號：D630 ? ? 文獻標識碼：A ? ? 文章編號：1003-1502（2019）05-0029-08

2015年5月12日，李克強總理在全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議上提出，當前和今后一個時期，深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能總的要求是：簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)同推進，即“放、管、服”三管齊下。這是政府從中央層面首次正式提出“放管服”改革。放，即簡政放權(quán)。這不僅是取消、下放權(quán)力的問題，更是為政府“瘦身”，明確政府權(quán)責，煥發(fā)活力。管，即放管結(jié)合。“放”本身不是目的，而是調(diào)整政府權(quán)責、激發(fā)各方活力的手段。伴隨著政府的簡政放權(quán)，有關(guān)行為主體獲得了自由的空間，它們可以在其理性算計下自主地從事逐利行為，如果對其放任自流，有可能使經(jīng)濟活動陷入無序狀態(tài)。因此，在簡政放權(quán)過程中，政府應(yīng)當遵循權(quán)責保留原則，即加強市場監(jiān)管。服，即優(yōu)化服務(wù)。這本身是提高政府服務(wù)質(zhì)量和效率的一種方法，同時，也是“放管服”改革的目標和追求。目前我國公共服務(wù)供給中仍然存在著諸如供需不匹配、供不應(yīng)求、供給效率較低等問題，因此，需要重點優(yōu)化公共服務(wù)。優(yōu)化公共服務(wù)不僅可以通過加大財政投入、政策資源傾斜的方式增加公共服務(wù)供給，同時也需要充分發(fā)揮市場機制和社會力量的積極作用，創(chuàng)新供給方式，為社會提供更加多元化的服務(wù)資源。從本質(zhì)上來看，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)是一個有機整體，其以簡政放權(quán)為核心，以搞好社會管理和社會服務(wù)為目的，根本在于轉(zhuǎn)變政府職能。

一、“放管服”改革的頂層設(shè)計

簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)改革作為一項重大的行政體制改革內(nèi)容，是從改革開放后的精簡機構(gòu)、政府放權(quán)、企業(yè)擴大自主權(quán)逐步發(fā)展而來的。改革開放之初，為了解決計劃經(jīng)濟條件下政企不分、企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)和活力缺失等問題，政府開始推進政企分開，給予企業(yè)更多的自主權(quán)，以增強其發(fā)展活力。在調(diào)整政企關(guān)系的同時，政府職能也開始隨之轉(zhuǎn)變。1998年3月，九屆人大一次會議通過的《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定》在繼續(xù)強調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能、實現(xiàn)政企分開和繼續(xù)調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)、實行精兵簡政基礎(chǔ)上，提出要“按照權(quán)責一致的原則，調(diào)整政府部門的職責權(quán)限”。

2001年9月，行政審批改革工作領(lǐng)導小組成立，該領(lǐng)導小組成為國務(wù)院全面負責行政審批制度改革工作的中央領(lǐng)導機構(gòu)，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、持續(xù)推進行政審批制度改革。2001—2013年間，中央政府取消和調(diào)整行政審批事項達上千項，通過減權(quán)、限權(quán)來規(guī)范政府行政權(quán)力行使，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。行政審批制度改革過程中清單管理制度、審批服務(wù)標準化等新方法逐步應(yīng)用。具體來看，各部門通過制定權(quán)力清單、責任清單、負面清單，明確行政權(quán)限以及政府管制和企業(yè)自主發(fā)揮作用的邊界;借鑒企業(yè)管理中精細化管理的方法，結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，對行政審批事項設(shè)定統(tǒng)一標準，實現(xiàn)行政審批事項程序化、規(guī)范化和無紙化操作。這不僅規(guī)范了行政權(quán)力行使，放寬了對市場的限制，并給予其更多自主權(quán)，同時提高了行政效率。

“放管服”作為新時代我國政府改革的頂層設(shè)計和重要的改革思路，是在深化行政體制改革、進一步轉(zhuǎn)變政府職能、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化初見成效的背景下形成的。自2015年5月明確提出“放管服”之后至2018年6月，李克強總理先后在相關(guān)會議上提出“深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革是推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。各級政府要樹立大局意識，以政府減權(quán)限權(quán)換來市場活力和社會創(chuàng)造力的發(fā)揮”。

應(yīng)當指出，“放管服”改革設(shè)計是我國行政改革的階段性和連續(xù)性的統(tǒng)一，既體現(xiàn)了我國行政改革的歷史傳承，也彰顯了新時代行政發(fā)展的時代創(chuàng)新。自改革開放始，我國行政改革經(jīng)歷了初期的精簡機構(gòu)和簡政放權(quán)階段、20世紀90年代社會主義市場經(jīng)濟建立后的加強宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管階段以及21世紀初以來強化公共服務(wù)的服務(wù)型政府建設(shè)階段?！胺殴芊备母镌谛姓母?0年經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將以往針對特定時期行政改革的階段性理念和舉措加以創(chuàng)造性整合，使其體現(xiàn)出改革設(shè)計的整體性、改革要素的關(guān)聯(lián)性和改革實踐的協(xié)調(diào)性。

二、“放管服”改革的內(nèi)在邏輯

從時代發(fā)展的角度來看，“放管服”改革具有階段性與連續(xù)性相統(tǒng)一的特征;從具體內(nèi)容來看，改革開放以來“放管服”改革通過不同的實踐探索積極轉(zhuǎn)變政府職能，歸根結(jié)底，體現(xiàn)了行政理念、行政方式和行政模式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯。

（一）傳統(tǒng)行政理念向現(xiàn)代行政理念的轉(zhuǎn)變

有學者指出，行政理念是行政的“靈魂”，深刻影響著行政目標、行政組織、行政人員以及行政機制的運行[1]。在傳統(tǒng)行政管理之下，政府部門及行政人員通常奉行一種“權(quán)力至上”的行政理念，主要表現(xiàn)為強權(quán)力，弱服務(wù);強審批，弱監(jiān)管。一些政府部門“以批代管”或自行擴大審批使用范圍，在主體準入階段設(shè)置較高門檻，限制企業(yè)或個人獲得市場主體資格，而對于已獲準進入市場的主體，監(jiān)管責任落實不到位，另外，政府工作人員的服務(wù)意識相對較弱。現(xiàn)代行政強調(diào)政府“服務(wù)至上”和責任意識和服務(wù)意識。推行“放管服”改革以來，政府持續(xù)減少行政審批事項，簡化行政審批程序。同時，政府將審批職能和監(jiān)管職能相分離，實行審管分離，相對集中行使行政審批權(quán)， 探索高效、快捷的便民服務(wù)方式，降低市場準入門檻，方便市場主體準入。數(shù)據(jù)顯示，2018年全國各類市場主體比2012年底增加了80%以上。[2]“放管服”改革體現(xiàn)了政府行政理念的轉(zhuǎn)變和更新。

（二）粗放式行政方式向精細化行政方式的轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)行政管理之下，行政人員一般掌握著較大程度的自由裁量權(quán)，權(quán)力尋租、以權(quán)謀私等現(xiàn)象時常發(fā)生;行政過程相對缺乏量化標準，人治特征明顯;行政方法較為單一，行政技術(shù)手段較為落后且較缺乏智能化，表現(xiàn)為粗放式行政。與之相對的是精細化行政。精細化具有精、細、準、嚴的特征[3]，即精確、細化、準確、嚴格，主要包括精準對象、細化標準、嚴格考核、強化問責和反饋等內(nèi)容?！胺殴芊备母镞^程中，通過設(shè)定各種審批標準和操作規(guī)程，減少政府工作人員自由裁量和不規(guī)范操作的可能性;借助大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)平臺，電子化執(zhí)法信息，推動執(zhí)法過程和執(zhí)法行為的規(guī)范化和嚴格化;強化市場監(jiān)管職責，加強對執(zhí)法人員的監(jiān)督與問責等諸多舉措均體現(xiàn)精細化的特征。“放管服”改革推動行政方式從粗放式走向精細化、智能化。

（三）分散行政模式向協(xié)同行政模式的轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)行政管理之下，審批權(quán)力多分散于各個職能部門，對于審批環(huán)節(jié)較多、流程復雜的事項，市場主體進行項目審批時往往需要跑很多部門去蓋章，有時多部門對同一審批事項均有審批權(quán)，由于所需要件的雷同，會出現(xiàn)要求市場主體重復提交材料、部門重復審批的現(xiàn)象。以前工商管理局、食品藥品監(jiān)督管理局和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理局均有市場監(jiān)管權(quán)，形成了“九龍治水”的局面，更是由于監(jiān)管部門之間的職責交叉、權(quán)責不清造成了監(jiān)管力量弱化，監(jiān)管效果不佳的問題。政府通過“放管服”改革，統(tǒng)籌分散的權(quán)力行使和服務(wù)供給，積極探索協(xié)同行政模式，轉(zhuǎn)變以前的分散式行政模式，提高行政效率。例如天津市統(tǒng)合行政審批職能，建立行政審批局;深圳市整合監(jiān)管力量，建立行政大監(jiān)管系統(tǒng)。

三、T市“放管服”改革的經(jīng)驗舉措與現(xiàn)實問題

黨的十八大以來，T市積極推動“放管服”改革，把行政審批制度改革作為重要抓手，減少審批事項，優(yōu)化審批流程，實施承諾制標準化智能化便利化（“一制三化”）審批制度改革，提高審批效率，優(yōu)化營商環(huán)境，強化事中事后監(jiān)管，規(guī)范市場運行和政府權(quán)力運行，提高政府服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，進行了一系列的重點改革和模式創(chuàng)新。筆者通過對T市行政審批管理辦公室、行政許可服務(wù)中心、B區(qū)行政審批局和J區(qū)市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局四部門的實地調(diào)研，獲得了一手的資料，總結(jié)了T市“放管服”改革的典型做法，并討論了其在改革過程中存在的現(xiàn)實問題。

（一）T市“放管服”改革的經(jīng)驗舉措

T市“放管服”改革重點采取了10項措施：一是提出并全面實現(xiàn)取消非許可審批;二是建設(shè)項目聯(lián)合審批流程再造;三是審批單一事項的標準化;四是便民專線中心整合熱線;五是行政審批局改革模式;六是直轄市層面的工商整合;七是街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革;八是行政執(zhí)法權(quán)力監(jiān)督;九是企業(yè)總錄，其中權(quán)責清單，“一證一碼一章一票一天辦結(jié)”屬于全國首例;十是“政務(wù)一網(wǎng)通”?；旧闲纬闪艘跃W(wǎng)格化、多層次的審批部門;標準化、高效率的行政審批服務(wù)標準體系;智能化、便民化的審批服務(wù)平臺;嚴格化、開放式的營商環(huán)境為特點的“放管服”改革格局。

1.整合行政審批職能，形成“行政審批處+行政審批局”模式

在市一級層面，T市專門設(shè)立了市行政審批管理辦公室，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、監(jiān)管全市“放管服”改革工作。在區(qū)一級層面，現(xiàn)轄的16個區(qū)均已建立了行政審批局（行政許可服務(wù)中心），采用審批局“一枚印章管審批”的審批方式。在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，已經(jīng)建立了236個街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政服務(wù)中心、3688個社區(qū)和村便民服務(wù)代辦點。由此形成了 “市—區(qū)—街鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的三級中心和“市—區(qū)—街鄉(xiāng)鎮(zhèn)—社區(qū)和村”的四級服務(wù)體系，行政審批部門不斷網(wǎng)格化、層次化。通過將審批職能和監(jiān)管職能的分離，集中行使審批權(quán)，方便了公眾辦事，大大提高了行政審批效率。

2.建立地方審批標準，形成“2+1+N”審批服務(wù)標準體系

T市首創(chuàng)審批操作規(guī)程地方標準，建成了行政審批服務(wù)的“2+1+N”標準化體系。“2+1+N”標準化體系中，“2”指的是《行政許可服務(wù)中心運行基本規(guī)范》和《行政許可服務(wù)中心服務(wù)規(guī)范》，“1”指的是《T市行政許可事項操作規(guī)程總則》（DB12/T629-2016），“N”指的是按照 “一事項一標準、一流程一規(guī)范”原則編制的單一行政許可事項操作規(guī)程地方標準，包括18個專項標準、435個技術(shù)規(guī)范制定。通過量化細化各個審批環(huán)節(jié)、統(tǒng)一服務(wù)操作標準，T市行政許可事項申請材料數(shù)量大幅度減少，由8325件減少到3945件，減少了4380件，降低了52.6%，行政審批效率大幅度提高，平均辦理時間由21.5天降低到6.6天，極大地減少了辦事人重復提交材料、“奇葩證明”，審批人員權(quán)力尋租的情況。

3. 搭建智能化服務(wù)平臺，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)

T市打破區(qū)域部門的條塊分割，搭建統(tǒng)一的社會服務(wù)平臺，加強政府、公眾與企業(yè)之間的聯(lián)系。T市先后整合60條政府熱線號碼和服務(wù)資源，建成了集政府服務(wù)、公共服務(wù)和社會服務(wù)于一體的“便民專線服務(wù)平臺”，為公眾提供政策法規(guī)和公共服務(wù)信息咨詢、求助、反映問題等服務(wù);2019年，T市依托本市政務(wù)網(wǎng)和網(wǎng)上辦事大廳，重點建設(shè)全市一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺，主要包括“政務(wù)一網(wǎng)通”和部門業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)[4]。通過政務(wù)數(shù)據(jù)共享、部門業(yè)務(wù)共享，實現(xiàn)“全面一網(wǎng)通辦”，提高政務(wù)電子化水平，讓公眾和企業(yè)“就近辦”“網(wǎng)上辦”“一次辦”，享受到高效、統(tǒng)一的便利化服務(wù)。

4.改革商事制度，優(yōu)化營商環(huán)境

根據(jù)《中國城市營商環(huán)境報告2018》數(shù)據(jù)顯示，T市營商環(huán)境全國綜合排名位列前十，多項指標評價排名靠前，T市優(yōu)化營商環(huán)境改革在全國走在前列。T市試點推行企業(yè)簡易注銷登記辦法、企業(yè)名稱自主申報制度，推行先照后證“雙告知”制度、“五證合一、一照一碼”登記制度等，完善企業(yè)進入和退出市場的各種保障機制[5] 。壓縮企業(yè)從申請到開辦的時間，節(jié)約時間成本。尤其是近兩年來，T市推行的“一制三化”審批制度改革，以承諾制為基礎(chǔ)，以標準化和智能化為依托，以便民化為目標，為營造一流的營商環(huán)境提供了重要保障。

（二）T市“放管服”改革中存在的現(xiàn)實問題

由上可知，T市在“放管服”改革過程中形成了一些地方經(jīng)驗，并且有些做法在全國得到了復制推廣，可以說，“放管服”改革取得了明顯成效。但是T市在深化“放管服”改革中仍面臨一些問題。

1.責任擔當不足，改革勇氣有待提高

從某種意義上講，政策執(zhí)行效果取決于政策執(zhí)行者的作為。政府改革亦然，改革的成功離不開政府人員的積極作為。在對T市四部門的調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)有的部門的“一把手”和管理人員對改革存在畏難情緒和消極心理，出于自身利益和其他因素考慮，缺乏主動作為的擔當和勇氣。例如，T市建設(shè)項目聯(lián)合審批中明確提出“容缺候補”制度，但是該政策執(zhí)行效果并不理想，一個主要原因就是一些公職人員不敢為，擔心出現(xiàn)過失而承擔責任。同時政策執(zhí)行和公務(wù)員問責過程中的“雙重標準”問題，在一定程度上也限制了公務(wù)人員主動作為的積極性。

2.放權(quán)不到位，權(quán)責配置有待優(yōu)化

在簡政放權(quán)方面，T市開展了數(shù)輪依法清理減少行政審理事項工作，市級行政許可事項數(shù)量大幅度減少。但是仍存在著 “變相審批”“隱形許可”“放權(quán)懸浮化”“壟斷性中介”“紅頂中介”的問題。具體來看，一些地方將一些事項由審批改為備案，名義上減少了審批事項，但是在實際操作層面還是遵循“不予備案不能干”的原則，借備案之名行審批之實[6] 。還有一些地方讓中介機構(gòu)成為了審批的必要環(huán)節(jié)，中介制約了審批。這些舉措表面上看減少了審批事項，符合改革的要求，但實質(zhì)上并沒有真正減少企業(yè)的負擔，也沒有方便公眾辦事。中介成了串聯(lián)審批的一個環(huán)節(jié)，并一票否決，換句話說，中介報告不出來，中介評估結(jié)果不出來，審批就進行不下去。審批的獨立性受到影響。

3. 監(jiān)管政策供給不足，政策配套有待完善

目前簡政放權(quán)和審批便民化方面的政策數(shù)量相對較多，但是相對應(yīng)的監(jiān)管配套政策明顯較少，T市尚未建立起與相對集中行政許可權(quán)改革相適應(yīng)的監(jiān)管體制?！胺拧钡臏嗜腴T檻降低，大量的企業(yè)涌入市場，注冊資本總額節(jié)節(jié)攀升，很多區(qū)局甚至出現(xiàn)連續(xù)兩位數(shù)的增長，但是在簡政放權(quán)過程中明顯出現(xiàn)了監(jiān)管政策沒有跟上，沒有與審批改革政策很好配套的問題。“放管服”改革對市場監(jiān)管提出了一些新的要求，但是這種監(jiān)管要求的改變沒有建立相應(yīng)的配套政策支持，反而產(chǎn)生了一系列新的問題，加大了監(jiān)管的風險。例如現(xiàn)在政府不允許去企業(yè)巡查，改為企業(yè)自主年報，要發(fā)揮企業(yè)的自主權(quán)，自己管理自己，達到企業(yè)自律的目的。但是有些企業(yè)社會責任感很低，再加上企業(yè)違法的成本太低，政府對企業(yè)違法行為懲處力度不夠，很多企業(yè)就會鉆空子，監(jiān)管風險變大了許多。

4.技術(shù)應(yīng)用流于形式，智能政務(wù)服務(wù)有待提升

現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用到行政審批、監(jiān)管服務(wù)過程中，其最終目的和落腳點是提高公共服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量，“互聯(lián)網(wǎng)+”等現(xiàn)代信息技術(shù)手段是提升政務(wù)人員服務(wù)水平的一種先進工具。如何很好地將現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用到行政服務(wù)管理過程中，與傳統(tǒng)行政服務(wù)模式相融合，是一個難點。 在現(xiàn)實中，一些單位在推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”過程中，過度重視網(wǎng)站和客戶端形式化建設(shè)，對業(yè)務(wù)人員的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)培訓和服務(wù)能力的培養(yǎng)尚有不足，為了互聯(lián)網(wǎng)而互聯(lián)網(wǎng)的傾向較為明顯。

四、“放管服”改革的優(yōu)化路徑

“放管服”改革設(shè)計以簡政放權(quán)為重點，放管結(jié)合同時推進，并與優(yōu)化公共服務(wù)相統(tǒng)籌，其最根本之處是轉(zhuǎn)變政府職能。2017年6月13日，李克強總理在全國深化放管服改革電視電話會議上指出，放管服改革從根本上是要轉(zhuǎn)變政府職能，是一場從觀念到體制機制的深刻革命。因此，政府深化“放管服”改革不論是進行頂層設(shè)計還是具體的政策執(zhí)行都應(yīng)牢牢把握“政府職能轉(zhuǎn)變”這一根本和前提。簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)目標的實現(xiàn)，首先必須轉(zhuǎn)變政府職能，包括職權(quán)職責的限定、管理理念角色的調(diào)整、手段方式方法的更新等。同時，解決“放管服”改革過程中出現(xiàn)的種種問題，亦必須通過政府職能轉(zhuǎn)變這一根本途徑。任何具體優(yōu)化策略的實行，必須基于政府職能轉(zhuǎn)變的前提。政府職能轉(zhuǎn)變的過程也是“放管服”改革政策精準落實的過程。

隨著“放管服”改革工作進入“深水區(qū)”，許多深層次問題暴露出來，改革的難度和阻力亦愈來愈大。因此，針對改革過程中出現(xiàn)的以上問題，在堅持政府職能轉(zhuǎn)變的根本前提之下，具體優(yōu)化路徑應(yīng)包括：

（一）嚴格政府放權(quán)過程，優(yōu)化權(quán)責配置

首先，在觀念意識層面上，政府部門應(yīng)該真正做到轉(zhuǎn)變觀念，增強服務(wù)意識，充分認識到行政審批不只是一種權(quán)力，更應(yīng)該是一種服務(wù)。切實將該放的權(quán)落到實處。

另外，在具體制度機制層面上，可以建立必要的他律機制，完善上級政府對下級政府簡政放權(quán)的督查制度，督促地方政府真正將審批權(quán)力下放到位或者完全取消，對于“假借它名行審批之實”的行為應(yīng)進行嚴格的問責和懲罰。具體來看，一方面應(yīng)該放寬中介服務(wù)的市場準入，允許和鼓勵各類中介進入市場，參與競爭，提供服務(wù)，杜絕某些中介機構(gòu)的壟斷。切斷某些中介機構(gòu)與政府之間的利益關(guān)聯(lián)，使其在權(quán)力、財務(wù)、人員等方面保持獨立[7]。對于需要經(jīng)由中介機構(gòu)的審批事項應(yīng)作出詳細、具體規(guī)定，同時建立相應(yīng)的監(jiān)管配套舉措，使得中介的參與和服務(wù)過程公開和透明，避免將中介審批成為前置審批的必要環(huán)節(jié)。另一方面，簡政放權(quán)過程中上級政府應(yīng)該充分評估地方政府的事權(quán)承接能力，可以結(jié)合地方實際，建立相應(yīng)的動態(tài)調(diào)整機制。政府不能為了放權(quán)而放權(quán)，“簡政放權(quán)涉及政府部門縱橫關(guān)系，影響政府與市場和社會的關(guān)系調(diào)整，如果協(xié)同不夠、銜接不緊，勢必會影響改革的成效?！?[8]同時應(yīng)該統(tǒng)籌推進地方政府的財權(quán)、編制改革，在財政、人員方面建立相應(yīng)的配套支持，避免“責放權(quán)不放”。

（二）擴大監(jiān)管政策供給，加強審管聯(lián)動

審批和監(jiān)管分別從市場準入和市場管理兩方面規(guī)制市場主體行為，彼此聯(lián)系緊密?！皩掃M嚴管”政策之下，良好的制度保障是實現(xiàn)“嚴管”的重要條件。因此，政府應(yīng)擴大監(jiān)管政策供給，為實現(xiàn)“嚴管”提供相應(yīng)的政策支持。例如，“審管分離”后如何實現(xiàn)審批和監(jiān)管無縫對接的政策、多部門交叉施政領(lǐng)域的監(jiān)管政策、監(jiān)管人員免責政策等。同時，現(xiàn)有監(jiān)管政策規(guī)范等應(yīng)該盡量精細化。另外，當前有一些地方政府中的一些部門已經(jīng)實現(xiàn)了審批和監(jiān)管的分離，但是受到專業(yè)性、特殊性等影響，有一些部門仍然實行審管一體。對于一些已經(jīng)實現(xiàn)了審批和監(jiān)管分離的部門，應(yīng)該加強審管聯(lián)動，避免審批和監(jiān)管的脫節(jié)。在當前改革模式下，行政審批局只負責審批不負責監(jiān)管，監(jiān)管權(quán)力還在各委辦局，現(xiàn)在強化事中事后監(jiān)管，因此各委辦局要積極主動地履行好監(jiān)管責任，改變原來只批不管、以批代管和重審批輕監(jiān)管的問題。審管聯(lián)動之下，一方面監(jiān)管的職責不再完全依托于行政審批環(huán)節(jié)，而是明晰審批和監(jiān)管這兩個環(huán)節(jié)的各自職責，另一方面審批和監(jiān)管之間又緊密溝通和聯(lián)系，而非完全分離和割裂。例如應(yīng)加快整合市場監(jiān)督、稅務(wù)、國土、安監(jiān)、公安、銀行等有關(guān)部門和企業(yè)的核心數(shù)據(jù)和信息，真正實現(xiàn)部門間核心數(shù)據(jù)、信息的互聯(lián)互通和共享共用。

（三）優(yōu)化營商環(huán)境，推動政策落實

根據(jù)世界銀行發(fā)布的《全球營商環(huán)境報告》顯示，我國的營商環(huán)境仍處于中等水平，企業(yè)在獲得施工許可、電力建設(shè)、稅收、跨境貿(mào)易等方面仍然面臨著一些顯性或隱性的市場準入壁壘和發(fā)展限制。因此，優(yōu)化營商環(huán)境應(yīng)該重點破除這些方面的障礙。首先，政府應(yīng)該加強營商環(huán)境的制度設(shè)計和制度供給，包括具體政策、動態(tài)機制、法律法規(guī)等。例如市場準入的相關(guān)便利條件、創(chuàng)業(yè)發(fā)展方面的政策支持、稅收征管機制和稅收執(zhí)法制度、知識產(chǎn)權(quán)保護、司法保障等。通過相關(guān)制度為企業(yè)，尤其是民營企業(yè)、中小企業(yè)、創(chuàng)業(yè)型企業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。另外，推動建設(shè)營商環(huán)境國際化。隨著全球化的快速發(fā)展，我國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟的聯(lián)系日益密切，并且隨著中國加入世界貿(mào)易組織，中國企業(yè)參與世界競爭的機會和程度也日益深入。在這樣的背景下，中國必須建立起與國際投資、貿(mào)易、金融等方面相匹配的營商環(huán)境，即營商環(huán)境的國際化。一方面應(yīng)該充分利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，提高電子化和信息化水平，同時，可以嘗試總結(jié)自貿(mào)區(qū)在營商環(huán)境國際化建設(shè)方面可復制、可推廣的經(jīng)驗做法，提高全國范圍內(nèi)營商環(huán)境的國際化水平。

（四）依托供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動公共服務(wù)供給多元化

隨著社會多元化的發(fā)展，人們對于公共服務(wù)的需求也日益多元化。為了滿足公眾多元化的需求，政府應(yīng)該通過多種途徑供給公共服務(wù)。政府和社會資本合作（Public Private Partnership簡稱PPP）模式作為一種新型的公共產(chǎn)品（服務(wù)）供給模式，在滿足公眾需求多樣化方面具有明顯優(yōu)勢。因此，“放管服”改革在優(yōu)化服務(wù)方面，可以采用PPP模式，允許社會資本和行業(yè)協(xié)會等主體通過更加自愿和平等的合作方式參與到公共服務(wù)供給過程中來，例如T市建立的便民服務(wù)平臺不僅包括政府各部門，還包括18個行業(yè)協(xié)會、30000家加盟企業(yè)。讓社會組織和企業(yè)參與到政府公共服務(wù)中來不僅能夠增加公共服務(wù)供給數(shù)量，一定程度上緩解當前我國公共服務(wù)供不應(yīng)求的狀況，“補短板”“兜底線”，同時能夠滿足多元化服務(wù)需求，刺激公共服務(wù)供給競爭，進而提高公共服務(wù)供給質(zhì)量。并且，在多元主體合作共治的新時期，更多更好地讓市場和社會主體參與到公共服務(wù)供給過程中來，發(fā)揮其積極作用，有利于推動實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化和可持續(xù)發(fā)展。

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[8] 沈榮華. 簡政放權(quán)改革的走向[J]. 行政管理改革， 2016，（7）：29-32.

Abstract：“Streamline Administration and Delegating Power，Strengthening Regulation ， Improving Services” reform is meant to solve the problems of stimulating social vitality， maintaining market order and improving service quality. And the transformation of government functions is fundamental. Through field research on four departments in T city and summarizing the experience and practice of "Streamline Administration and Delegating Power，Strengthening Regulation ， Improving Services" reform in T city， it is found that there are some practical problems in the conceptual change， decentralization process， supporting policies and technology application in T city. Therefore，“Streamline Administration and Delegating Power，Strengthening Regulation ， Improving Services” reform in the future should have the characteristics of the new era and focus on the following aspects： tighten the process of decentralization to optimize the allocation mechanism of authority and accountability; strengthen the linkage of administrative approval and market supervision to achieve synergistic effect; promote policy implementation to improve business environment; rely on the supply-side structural reforms to diversify the supply of public services.

Key Words：streamline administration and delegating powers;strengthening regulation;improving services; transformation of government functions

責任編輯：翟 ? 祎