徐天

參加中考體育考試的深圳中學生。圖/視覺中國

“非深戶，考了380分（總分460分），會不會真的沒有高中讀？”

“公辦學校可能真的沒得讀?！?/p>

今年7月中旬，深圳中考成績發(fā)布后，一名沒有深圳戶口的考生家長在某論壇發(fā)問，得到了這樣的回答。

一條在深圳廣為流傳的信息，更是戳中了無數(shù)家長的痛點：平均分96，勉強踏入錄取線最高的深圳中學;平均分94，進不了深圳高中四大校;對于非深戶來說，平均分85基本是他們邁入公辦高中的最低線。

據(jù)統(tǒng)計，2019年深圳市公辦普高招生計劃35531人，報考人數(shù)78300人，錄取率僅45.38%。

這意味著在深圳有近55%的初中畢業(yè)生，將進入辦學水平不高、收費卻更高的民辦高中或者職業(yè)院校。對很多人而言，這無異于提前被“宣判”與重點大學失之交臂。

提前三年到來的人生分野，讓不少家長難以接受：“在深圳，中考太殘酷了，比高考還難?！?/p>

與之相似的，還有上海。最近幾年，上海已不再公布公辦、民辦、職業(yè)院校的具體招生名額。但幾年前有媒體根據(jù)歷年數(shù)據(jù)分析，上海中考的公辦普高錄取率已不到50%。

包括上海、深圳在內(nèi)的一線城市，聚集了大量受過良好教育的人才，但他們的下一代面臨著其他城市無法想象的激烈競爭。

今年夏天，深圳中考之難的討論持續(xù)發(fā)酵，難題也擺在了城市管理者的桌上。9月10日，深圳市委市政府召開全市教育大會，發(fā)布了《關于推進教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》，提出將通過現(xiàn)有高中挖潛、新改擴建和重點建設“高中城”等多渠道推進高中學校建設，到2022年新改擴建30所公辦普通高中，新增學位6萬個，增幅將超過60%。

不過，多名接受《中國新聞周刊》采訪的業(yè)內(nèi)人士均表示，深圳并不缺乏公辦高中的規(guī)劃，如何推進、如何落地，才是真正需要解決的難題。

激增的非戶籍人口

“來了就是深圳人?！边@是深圳向外來人士發(fā)出的最誠摯的邀請口號，顯示了這座城市的包容與開放。然而，激增的人口也成為深圳中考之難的重要原因之一。

深圳市羅湖區(qū)教育局黨組書記賓華告訴《中國新聞周刊》，在人口大規(guī)模增長的情況下，優(yōu)質(zhì)教育的缺口越來越凸顯。

據(jù)統(tǒng)計，2019年深圳中考報名人數(shù)是78300，此前兩年，這一數(shù)字分別是72100和67800。也就是說，三年內(nèi)，深圳參加中考的人數(shù)增加了1萬，增幅15%。若放到更長的時間軸里看，2009年深圳中考報名人數(shù)是51852，10年間增長了51%。

中考報名人數(shù)的快速增長與常住人口的增長有著直接關系，而這其中更多來自于非戶籍人口的高速增長。

深圳大學經(jīng)濟學院副教授楊光輝曾撰文分析，1987年之前，深圳非戶籍人口的年平均增長速度是110.4%，1987年后增速開始放緩，1987年至1992年增速僅為24.73%。但因人口基數(shù)龐大，絕對增量并不小。

據(jù)統(tǒng)計，從1990年到2000年，常住非戶籍人口從99.13萬增至576.32，翻了四倍多。

與之形成鮮明對比的是戶籍人口。1988年，深圳戶籍人口60.14萬，非戶籍人口60萬。此后，非戶籍人口飛速增長，將戶籍人口遠遠甩下，深圳成為唯一一個人口倒掛且倒掛十分嚴重的國內(nèi)一線城市。1998年，深圳非戶籍人口與戶籍人口比例達4：1。

矛盾就此凸顯。深圳市光明區(qū)教育局局長黃漢波向《中國新聞周刊》介紹，一般來說，政府公共資源與服務是按照戶籍人口配置的，比如教育、醫(yī)療等。人口倒掛的結構使得這類社會保障、社會福利所覆蓋人群十分有限，導致公共資源短缺。

事實上，深圳早就意識到這一問題。本世紀初，該市就明確了人口管理方面的工作思路，提出人口總量增長過快、結構不盡合理，應“穩(wěn)步、適當擴大戶籍人口規(guī)模，提高城市發(fā)展的穩(wěn)定性”。

2012年，深圳提出明確目標，當年將新增戶籍人口24萬人。此后，增長始終保持在每年20萬以上。2016年，深圳再次拓寬入戶渠道，當年新增戶籍人口50萬。

不過，因為非戶籍人口的基數(shù)龐大，截至2018年，深圳的戶籍人口占常住人口的比重為34.9%，人口倒掛現(xiàn)象依然存在。

相較之下，同為一線城市的北京、上海都不存在這個問題。兩地對于入戶政策都限制得比較嚴格，戶籍人口始終多于外來人口。目前，北京市戶籍人口與外來人口的比例維持在1.7：1左右，上海市維持在1.5：1左右。

而且與北京上海不同的是，深圳對于外來人口子女享受義務教育及中高考報名條件卻更為寬松。深圳大學師范學院附屬中學（以下簡稱深大附中）校長劉為基告訴《中國新聞周刊》，在一線城市中，深圳是最包容的，“給非戶籍人口包括外來務工人員的子女，都提供了進入公辦普高的機會。”

2005年，深圳市發(fā)布相關文件，規(guī)定父母在該市連續(xù)居住一年以上，其子女就可在該市享受義務教育。而這類非深戶的初中應屆畢業(yè)生，也可以在該市參加中考。

不過這批考生的招生計劃多數(shù)情況下均單列，與深戶相比，計劃數(shù)較少，占各?？備浫?shù)的10%到40%不等，部分高中對非深戶的錄取分數(shù)線也會稍高一些。

可以說，深圳已基本實現(xiàn)了異地中高考，報名的門檻并不高。上海、北京則與此不同。

截至2018年，深圳的非戶籍人口占常住人口比重超過65%。圖/新華

上海規(guī)定，家長的居住證積分必須滿120分才能享受和本市戶籍孩子同等待遇，即可以在公辦學校就讀，并參加上海市的中考、高考。積分的要求包括年齡、學歷、納稅或社保繳納時間等。

北京市的要求則更為嚴格。外來人口子女只能在京參加中職、高職考試，且有三年或六年的工作時限、社保繳納記錄等要求。

因此，不難理解，雖然深圳2017年末常住人口為1252.83萬，遠低于同期上海的2418.33萬和北京的2170.7萬，但深圳2019年中考報名人數(shù)卻是最高的，達7.8萬，上海和北京則分別是7.2萬和6.4萬。

隨著二胎的放開，城市吸引力的上升，深圳的人口壓力還將持續(xù)數(shù)年。根據(jù)2018年的數(shù)據(jù)，深圳初一新生超過10萬人，小學一年級新生在20萬人左右，幼兒園在園總人數(shù)達51萬人?？梢灶A見，未來幾年內(nèi)，深圳的高中學位必然會更加緊缺。

在這一情況下，大力拓展高中學位，是深圳必須要走的一條路。

寸土寸金

2007年，深圳在意識到初中畢業(yè)生激增以及學位緊缺的問題后，制定了《教育發(fā)展“十一五”規(guī)劃暨2020年遠景目標》，提到“人口快速增長帶來巨大學位壓力”，并預測到2010年，全市高中在校生達到14萬人，新增5萬人，學位供給壓力大。

一語成讖。2010年，時任深圳市教育局政策法規(guī)處處長胡新天對媒體表示，當年高中學位的需求是近年來壓力最大的一年。為此，《廣州日報》在報道里喊出“考公辦普高比考大學本科還難”——這一年，公辦普高錄取率已經(jīng)只有48%，而本科錄取率有52%。

深圳并非沒有規(guī)劃。2007年深圳提出，三年內(nèi)，將新建高中10所，需預留用地220萬平方米。原則上，每所高中都是60個班的規(guī)制，可提供3000學位，占地面積10萬平方米。深圳市預測，到“十一五”規(guī)劃結束時，普通高中優(yōu)質(zhì)學位供給率為80%以上。

然而，據(jù)《深圳特區(qū)報》2009年的報道，以市屬高中為例，自1997年到2009年，除原有的幾所高中規(guī)模有所擴大外，僅新建了一所高中。深圳市在“十五”期間即規(guī)劃新建8所全寄宿高中，但建成交付使用的僅3所，另外5所當時還未動工。

直至今年，仍有深圳市人大代表提出，深圳的公辦高中難建的問題。高中難建，最核心的原因是什么？對深圳來說，不是財政，而是土地。

今年，深圳市教育局在答復深圳“兩會”期間代表議案時坦言，擴大公辦高中學位建設“已迫在眉睫”。但是，高中建設存在“落地難”問題。教育局提出了三方面問題，均與土地有關，分別是“用地選址難、土地整備慢、規(guī)劃條件限制”。

據(jù)了解，去年，深圳市規(guī)劃資源局對全市的高中建設用地進行了梳理，發(fā)現(xiàn)在全市范圍內(nèi)共規(guī)劃高中用地120塊，其中已建成56塊，余下的用地中因存在規(guī)劃未穩(wěn)定、城市更新時序不確定、土地待整備拆遷等問題而較難實施，當前僅有兩塊用地適合啟動建設。

這一問題已經(jīng)無法依靠教育部門來解決，而需要規(guī)劃、國土等部門的協(xié)調(diào)配合。據(jù)《中國新聞周刊》了解，今年深圳市人大代表提交這一議案經(jīng)過了深圳市教育局的許可，因為后者也希望通過多部門合作，盡快解決高中學位的問題。

深圳是一個地少、城市開發(fā)程度又接近飽和的城市。據(jù)住建部2019年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2017年底，深圳市區(qū)面積1997.5平方公里，建成區(qū)面積925.2平方公里，后者占比46.3%。相較而言，北京市區(qū)面積16410平方公里，而建成區(qū)面積1445.54平方公里，后者占比8.8%;上海市區(qū)面積6340.5平方公里，建成區(qū)面積998.75平方公里，后者占比15.8%。

同為國內(nèi)一線城市，深圳可開發(fā)的國土面積已經(jīng)不多，遠遠小于北京、上海，用“寸土寸金”來形容毫不為過。而高中的建設，又需要比小學、初中都更大的土地面積。

根據(jù)深圳2007年印發(fā)的《深圳市普通中小學校建設標準指引》，因涉及生均面積、高中教學樓不能是高層等原因，建設一所42個班的寄宿制高中，用地面積至少需要62061平方米，建設60個班的寄宿制高中，則至少要92854平方米。

擴大學位，就需要更多的班額，但高中所需用地面積，卻是個實實在在的門檻。地少的深圳在2016年出臺了新修訂的《中小學校建設標準指引》，規(guī)定60個班的寄宿制高中用地面積至少需66000平方米，比原先的規(guī)定減少了三分之一。

不過即便如此，深圳市教育局表示，市規(guī)劃部門之前反饋，該市目前已難以提供60個班全寄宿制高中的建設用地。比如深圳市第十五高級中學，原準備建設60個班的規(guī)模，規(guī)劃部門于2017年10月提供的選址位于大亞灣核電站10公里影響范圍內(nèi)，市教育局綜合各方意見后，于2018年12月申請重新選址，但被明確回復無合適用地。最后只能將辦學規(guī)模由60個班壓縮為36個班，重新選址于光明區(qū)。

哪怕是已經(jīng)選址的學校，其建設過程也進展遲緩。

一方面來說，有的高中學校建設用地受到土地規(guī)劃調(diào)整、涉及生態(tài)線、涉及城市更新時序等限制，導致項目前期工作推進緩慢或規(guī)劃手續(xù)不完善，難以開工或建設受阻。

另一方面來說，已規(guī)劃選址的高中還面臨著土地整備慢的問題，其背后涉及深圳所有高中更深層次的管理問題——事權。

據(jù)統(tǒng)計，深圳市目前有公辦普通高中52所，其中市直屬普高15所，其他均為區(qū)屬普高。前后兩類高中的財政撥款、事權等，分屬市里和區(qū)里。深圳市教育系統(tǒng)多位不愿具名的受訪對象告訴《中國新聞周刊》，十余年前，各區(qū)有很高的積極性建區(qū)屬高中，一方面市里對此比較重視，另一方面各區(qū)在積極引進企業(yè)、人才，在落實子女入學時，區(qū)屬高中安排起來比較便利。

深圳地鐵站內(nèi)等車的乘客。政府公共資源與服務通常是按照戶籍人口配置的，超大城市的非戶籍人口群體凸顯了公共資源的短缺現(xiàn)象。攝影/徐文閣

據(jù)《中國新聞周刊》了解，在過去20年中，深圳市至少有兩任主要領導希望將所有高中的事權統(tǒng)一到市里。一名采訪對象回憶，十余年前，一位市領導曾推進此事，但一些面積較大的區(qū)對此強烈反對。

最終，雙方達成妥協(xié)——已建成的普高，市屬和區(qū)屬仍按此前的事權劃分，而新建高中的事權則基本歸市里。但核心問題在于，土地整備由該用地所在區(qū)來推進——費時費力地進行土地整備，最終建設一所自己并沒有話語權的市屬高中，區(qū)里的積極性并不高。

據(jù)深圳市教育局年初介紹，已規(guī)劃選址的高中學校，其建設用地大多由于“土地未征轉、現(xiàn)狀已建、涉及權屬用地”等因素，須開展征地拆遷等土地整備。如深圳市第十三高級中學，2016年已確定選址，但土地整備至2018年底才完成，嚴重影響建設進度;觀瀾中學擴建項目受拆遷賠償影響，遲遲無法開工。

很顯然，想要解決公辦高中少的問題，需統(tǒng)籌市相關部門以及市、區(qū)兩級政府。

今年9月，深圳市委市政府發(fā)布《關于推進教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》，提出通過現(xiàn)有高中挖潛、新改擴建和重點建設“高中城”等多渠道推進高中學校建設，解決公辦普高短缺的問題。

據(jù)悉，深圳市規(guī)劃和自然資源局已規(guī)劃了4處“高中城”用地，其中3處在深圳經(jīng)濟特區(qū)，1處在深汕特別合作區(qū)。每處“高中城”用地面積約20萬平方米，可安排3所寄宿制高中。

高中城是當前深圳市對于新建公辦普高的一種探索。以深汕特別合作區(qū)來說，此處位于深圳和汕尾兩市之間，距離深圳市區(qū)頗有一段距離。而與大學城不同，高中城的管理必然更加嚴格，并且面臨著每周末大量學生將往返于家與學校之間。

因此，高中城的探索，對執(zhí)政者而言，不僅僅指幾所高中的新建，還包括交通配套、安全保障等各方面問題的一一落實以及因?qū)W位大量新增，帶來的相關教師等人才引進的問題。

另一方面，深大附中校長劉為基認為，新建高中若要最快速度的提供符合大家預想的優(yōu)質(zhì)學位，已有公辦高中辦分校的模式勢必要推行，集團化是許多高中必然走的路徑。深圳市光明區(qū)教育局局長黃漢波則認為，未來三年，深圳的公辦高中將迎來新機會。

民辦普高與職高之困

在擴大公辦普高規(guī)模的同時，深圳也在嘗試大力發(fā)展民辦高中。2007年深圳提出，應大力鼓勵和支持社會團體及個人舉辦優(yōu)質(zhì)高中，至2010年，力爭民辦高中在校生達到5萬人，占高中在校生比例30%以上。

為了這一目標，深圳市還提出，將民辦高中建設用地納入政府公益用地規(guī)劃予以安排，民辦高中教師培訓、課程改革、學校評級、招生等與公辦高中同等對待。

然而，經(jīng)過這些年的發(fā)展，多位受訪對象指出，深圳數(shù)十所民辦高中，雖然在招生規(guī)模上尚可，但在招生質(zhì)量、教學水平上都遠遠比不過公辦普高。

首先，收費標準就成了第一道門檻。眾所周知，民辦教育的收費歷來高于公辦教育。在深圳，民辦普高的收費基本在每學期5000元到20000元之間，多數(shù)均在一萬元以上。

相較之下，公辦普高的收費是其幾分之一，一般來說每學期不超過2000元。對于大多數(shù)外來務工人員來說，送孩子去民辦普高就讀不是一筆小開支。

而與高收費不匹配的是，深圳民辦普高的教學水平遠遠不如公辦普高。深圳市教育系統(tǒng)一位不愿具名的受訪對象告訴《中國新聞周刊》，首要的問題在于，深圳的民辦普高存在一種錯誤定位，即認為自己是公辦普高的補充。公辦普高學位不夠，剩下的學生若想繼續(xù)讀高中，只能去民辦。這批學生成為深圳民辦普高的固定生源，轉化為學校穩(wěn)定的收入，為何要投入更多的人力物力來改變定位、改善教學水平？

數(shù)名采訪對象都提到，深圳教育領域并不缺錢，也很愿意投入資金。深大附中校長劉為基告訴《中國新聞周刊》，深圳公辦普高的教師工資水平，穩(wěn)定在月均一萬以上，而民辦普高為了控制成本，工資水平未必有這么高，哪怕能保持相同的標準，教師也必然會選擇就職于讓其更有成就感的公辦校，而非民辦校。

這帶來了深圳民辦高中的第二重難題——師資不穩(wěn)定。上述不愿具名的受訪對象告訴《中國新聞周刊》，一些年輕老師會選擇進入民辦高中作為職業(yè)起點，一旦有了經(jīng)驗，就會跳槽到公辦高中。

深圳市教育部門曾專門針對民辦高中的教師進行培訓，但愿意來參加的老師不到一半。一些民辦普高給出的理由是，老師少，一個蘿卜一個坑，不能讓學生缺課。但深諳其中門道的人則看出，這是因為民辦高中的領導不希望本校教師參加這類教研活動，怕教師們在這類活動中提升個人水平、嶄露頭角，最終跳槽去公辦高中。

深圳民辦普高的生存困境在國內(nèi)較為普遍。以上海來說，上海有大約40所民辦普高，除了極個別教學水平較好，多數(shù)都不如公辦普高。

深滬兩地的公辦普高都有著一樣的先天體制優(yōu)勢，起步早、師資穩(wěn)定，在多年發(fā)展中得到了地方財政的穩(wěn)定支持。相比之下，起步晚、師資不穩(wěn)定、有資金壓力的民辦普高則處于劣勢。

分析認為，深圳的民辦普高亟須政策傾斜，加大扶持力度，而其自身也應重新定位，比如走高端化路線，與公辦普高形成差異化競爭。

今年7月，深圳市招生考試辦公室在回答考生及家長提問時說，深圳今年普通高中與職業(yè)高中的招生比例約6：4。而按照教育部和省教育廳相關文件，要求普職比大體相當。

與民辦普高一樣，深圳的職高所面臨的問題，不是學校少，而是學生不愿意去讀。

多名受訪對象告訴《中國新聞周刊》，深圳建市時間較短，吸引來的都是接受過良好教育的年輕人，自然他們對自己孩子也有更高的期待。再加上職業(yè)教育在國內(nèi)的發(fā)展和普及都不夠好，深圳的許多家長都不愿意送自己的孩子進職業(yè)高中。

事實上，這一現(xiàn)象在人才聚集的一線城市十分普遍。北京、上海的普職比也同樣做不到5：5。2019年，北京市中招普職比是5：2，進入普通高中的學生是后者的2.5倍。上海市上一次明確公開中考學生的具體流向是2015年，當年的普職比也基本接近5：2。

這種情況下，如果能在學生的求學階段進行正確引導，讓更多的學生和家長理解，如果高考只是勉強考上本科，恐怕最后出路也不見得比掌握一門技能更好，從而形成一種更多元的成才觀，會對普職比的改變有一定的作用。

當然，這種成才觀的形成，還需要國家將職業(yè)教育發(fā)展擺在與普通教育更平等的位置，需要全社會逐漸改變對職業(yè)教育的既有偏見，所需時間仍然很長。

對深圳來說，規(guī)劃已有，如何強力推進和執(zhí)行，才是近段時間的破題重點。