解建倉，陳小萬，趙 津，錢凱旋，左崗崗，梁驥超

（西安理工大學(xué)水利水電學(xué)院，陜西 西安710048）

1 “河湖長制”遇上了“強監(jiān)管”

在江蘇等地，經(jīng)歷了近十年的探索與實踐之后，2016年12月11日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》。習(xí)近平總書記強調(diào)，保護江河湖泊，事關(guān)人民群眾福祉，事關(guān)中華民族長遠(yuǎn)發(fā)展。李克強總理指出，江河濕地是大自然賜予人類的綠色財富，必須倍加珍惜。部分地區(qū)的十年實踐成效顯著，成功經(jīng)驗要在全國推廣，“河長制”全面推行、快速落地，期望全國河湖健康、生態(tài)環(huán)境面貌變樣。

解決河湖問題，不管有多少困難，領(lǐng)導(dǎo)帶頭沒有做不成的。新華社在“制度”頒布的第二天（2016年12月12日）就發(fā)表了關(guān)于“河長制”的8個亮點：黨政一把手管河湖，“首長負(fù)責(zé)、部門共治”；問題導(dǎo)向、因河施策、對癥下藥；社會參與、共同保護、人人負(fù)責(zé)；部門聯(lián)防、區(qū)域共治；岸線有界，不得圍湖；綜合防治，管住排污口；抓住重點生態(tài)保護區(qū)；定好時間表，兩年之內(nèi)全面建立河湖長制。

兩年多來，河長制、湖長制引起了廣泛關(guān)注，人財物投入不少，建成了怎樣的河湖長制？雖然全國“一河一策”方案基本編制完成［1-3］，但形式大于內(nèi)容，局限于“靜態(tài)化”文本，大多數(shù)將會成為“歷史文獻(xiàn)”，并不能完全按照“方案”指導(dǎo)實施、見實效。

2018年10月9日，水利部印發(fā)《關(guān)于推動河長制從“有名”到“有實”的實施意見》，明確“見河長”只是萬里長征第一步，要讓河長制充分發(fā)揮作用，切實維護河湖健康，必須厘清河長制管理中的問題［2，4-5］，依靠信息化手段和技術(shù)，完善河長制管理模式，推動河長制盡快從“有名”向“有實”轉(zhuǎn)變。

2018年10月18日，在中國水利水電科學(xué)研究院組建60周年現(xiàn)代治水與科技創(chuàng)新高端論壇上，鄂竟平部長提出了“水利行業(yè)強監(jiān)管”：要針對河湖管理中的突出問題，聚焦管好“盛水的盆”和“盆里的水”［1，6］；要建立全國統(tǒng)一分級的監(jiān)管體系，運用現(xiàn)代化監(jiān)管手段，通過強有力的監(jiān)管發(fā)現(xiàn)問題，通過嚴(yán)格的問責(zé)，推動調(diào)整人的行為，糾正人的錯誤行為。2019年1月全國水利工作會議以來，“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”已成為水利改革發(fā)展的總基調(diào)。

河湖長制及“強監(jiān)管”的關(guān)鍵在于“人與人”“人與河（湖）”之間的協(xié)調(diào)管理，在河湖長制中落實“強監(jiān)管”是名實相副的重要舉措。

依靠信息化手段和技術(shù)，建立強有力的監(jiān)管手段，應(yīng)在信息化上“補短板”。2018年1月1日全國河長制湖長制管理信息系統(tǒng)上線運行。2018年1月12日水利部印發(fā)《河長制湖長制管理信息系統(tǒng)建設(shè)指導(dǎo)意見和技術(shù)指南》，強調(diào)了信息資源的整合共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，從頂層部署河長制湖長制管理信息系統(tǒng)平臺建設(shè)［7-8］。作為一個相對明確的任務(wù)，各級河長對此平臺都有很高期望，但又非常擔(dān)心：像大多數(shù)信息門戶網(wǎng)站或信息平臺一樣，給大家提供的是結(jié)構(gòu)化、單調(diào)的信息服務(wù)。平臺上有的就用，沒有的就等等；平臺管人，人被動用；找自己能用的卻不好用，或者增加了用的包袱；要想解決問題主動用時，找不到相對應(yīng)能用的。在不斷消除擔(dān)心與失望的過程中，逐步認(rèn)識到了平臺建設(shè)的難處和問題的復(fù)雜性，要面對動態(tài)變化這一本質(zhì)問題［9-10］。

把信息技術(shù)與前述8大亮點對接融合，實踐中有難度，“河湖長制”及“強監(jiān)管”其實就是“過程化”管理，是“面向問題的、動態(tài)化過程管理及過程化的決策服務(wù)”，大家普遍在做的“信息服務(wù)”僅僅是一個很小的子集。問題導(dǎo)向、解決方案、任務(wù)指派、指揮聯(lián)動、在線評價、人人負(fù)責(zé)等如何用信息技術(shù)實現(xiàn)［11-12］，才是本質(zhì)、也是難題。

“強監(jiān)管”會讓各級管理人員背上更多的管理包袱，“叫苦連天”很快就會成為常態(tài)。要“強監(jiān)管”，但完全“依賴人”的“強監(jiān)管”會大打折扣。強監(jiān)管是過程化的，靠信息化來支撐是最有效的辦法。河湖長制、強監(jiān)管，過程化管理的業(yè)務(wù)化需求分析設(shè)計如何來做？面向“問題導(dǎo)向、解決方案、任務(wù)指派、指揮聯(lián)動、在線評價、人人負(fù)責(zé)”等要提出可行的解決辦法。

2 “河長制”及“強監(jiān)管”是“過程化”管理

河長制本身就是強監(jiān)管，要實現(xiàn)河長制及強監(jiān)管，必須注重對人、對事的全過程及過程化管理。用流程化、過程化使河長制管理步驟清晰化、過程透明化、治理全民化。把“問題導(dǎo)向、解決方案、任務(wù)指派、指揮聯(lián)動、在線評價、人人負(fù)責(zé)”歸納為三類：“問題導(dǎo)向”，建立河湖水問題識別機制，以問題為導(dǎo)向，會商獲得問題解決的初步方案；“指揮聯(lián)動”，從初步方案中分解任務(wù)并指派到人，根據(jù)部門及相關(guān)人員所指派的任務(wù)，聯(lián)動、協(xié)同指揮，發(fā)揮人的主觀能動性，完成任務(wù)、解決問題；“在線評價”，以實時在線考核為抓手，聯(lián)動河湖新問題發(fā)現(xiàn)及考核追蹤機制，反饋、跟蹤，循環(huán)往復(fù)，把評價及考核分解到問題處理的過程中，讓“過程化管理”落實、“強監(jiān)管”對上問題解決過程中的每個環(huán)節(jié)。

2.1 過程化管理從“問題導(dǎo)向”開始

過程化管理要以問題為導(dǎo)向，確立“分析研究—發(fā)現(xiàn)問題—制定方案—解決問題”的技術(shù)路線，找到存在的問題或隱患，根據(jù)“是什么問題—需要做什么—需要怎么做—由誰來做—做的怎么樣”的問題解決過程，在特定的時期解決特定的問題，對癥下藥，使河長制治理過程清晰明了，能夠“強監(jiān)管”。把問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向結(jié)合，無論是問題還是目標(biāo)，都是分析和解決問題的前提，“導(dǎo)向”就是為了克服“就當(dāng)前論當(dāng)前”和“就問題論問題”的“短視”現(xiàn)象，讓問題得到解決。問題導(dǎo)向更關(guān)注和引導(dǎo)如何解決問題，見圖1。

2.2 過程化管理在“指揮聯(lián)動”中落地

“指揮聯(lián)動”是河長制及強監(jiān)管過程中的重要環(huán)節(jié)，通過相關(guān)責(zé)任部門及相關(guān)人員的協(xié)調(diào)與配合，將“人與人”“人與河（湖）”“人與問題”相關(guān)聯(lián)，用流程保證“部門協(xié)作”，用流程把一系列離散任務(wù)在多個部門之間、不同人之間指派、共享。任務(wù)從劃分到指派根據(jù)各部門乃至個人的職責(zé)及責(zé)任實時協(xié)商發(fā)布；根據(jù)任務(wù)完成情況，再形成新問題和新任務(wù)；反復(fù)進行、滾動修正、協(xié)同合作。在聯(lián)動過程中，打破部門間的傳統(tǒng)職責(zé)分工和層級界限，把傳統(tǒng)計劃性、串聯(lián)性、部門分散性、文件式的工作方式引導(dǎo)為動態(tài)化、并聯(lián)化、部門集成化、流程化的過程化工作方式，形成能聯(lián)動各級政府、協(xié)調(diào)多個部門、借助全社會力量、讓人人參與人人負(fù)責(zé)的指揮聯(lián)動機制，打破部門壁壘，形成能夠動態(tài)滾動、循環(huán)深入的河長制，見圖2。

2.3 過程化管理讓“考核評估”融入過程

實時在線考核評估是實現(xiàn)河長制強監(jiān)管的重要利器，貫穿于整個河長制管理過程之中。基于國家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，建立河湖水問題的考核標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)范指標(biāo)的計算模型及方法；與指揮聯(lián)動過程相適應(yīng)，在過程化的各個環(huán)節(jié)，正確選用不同指標(biāo)及計算方法，針對任務(wù)，與完成情況掛鉤，強化對個人任務(wù)完成情況的考核，強化監(jiān)督針對實際問題在不同階段的解決程度；隨時鏈接新情況、發(fā)現(xiàn)新問題；促進對個人、對問題、對任務(wù)的有效監(jiān)管；對河湖治理成效及新問題進行實時跟蹤與反饋，實現(xiàn)過程化動態(tài)管理。在信息技術(shù)的支撐下，從多渠道獲取實時在線數(shù)據(jù)，讓各級河長都時時刻刻明白所管轄河湖有無新問題，在問題處置過程中同步強化任務(wù)執(zhí)行情況的過程化監(jiān)管。通過在過程化中的評估與監(jiān)管，保障“問題導(dǎo)向”流程能順利實施、“指揮聯(lián)動”過程能有效開展，讓考核評估可視可信、有跡可循。過程化管理就是要有相適應(yīng)的考核評價辦法，對比傳統(tǒng)的階段綜合評價，在綜合評價的基礎(chǔ)上，更加重視過程中的隨時隨地、針對性考核評價，把問題解決、任務(wù)執(zhí)行的真實性提高，讓強監(jiān)管與真績效對應(yīng)。河湖治理成效與人的工作績效同時在過程中動態(tài)考核，同時體現(xiàn)河長制“過程化治理”就是過程化“強監(jiān)管”。

3 以“流程化服務(wù)”實現(xiàn)“過程化管理”

過程化管理強調(diào)在過程中對問題解決、任務(wù)執(zhí)行的監(jiān)管，是諸多業(yè)務(wù)在過程上的動態(tài)集成，用流程表述過程，在過程化的流程上把管理業(yè)務(wù)銜接起來，并且一定是按照流程節(jié)點、過程中的各個環(huán)節(jié)，融入具體業(yè)務(wù)。流程及節(jié)點、過程中的各個環(huán)節(jié)看上去是事先表述好的，是靜態(tài)的、規(guī)范過的，但這僅僅是流程化或過程化模式的基礎(chǔ)?？俊胺?wù)”把過程化管理“變活”，一方面流程節(jié)點上的業(yè)務(wù)內(nèi)容是活的（不同河段、不同節(jié)點有不同內(nèi)容）；另一方面流程節(jié)點的多少、流程關(guān)聯(lián)關(guān)系是可以通過“人或人工智能”修改變動的，目前這些變動要靠服務(wù)快速響應(yīng)來實現(xiàn)?？糠?wù)實現(xiàn)流程及業(yè)務(wù)的動態(tài)化、靠服務(wù)適應(yīng)問題及過程的變化、靠服務(wù)獲得緊跟問題變化的問題解決方案。

河長制的“過程化管理”是針對每一個河湖對象（有大有小、有長有短）的，從獲取數(shù)據(jù)信息到識別河湖問題，再到聯(lián)動指揮解決問題，都有實時在線評價，可以了解問題的解決程度。有新問題隨時反饋，“流程化處置、流程化服務(wù)”支撐“過程化管理”，并體現(xiàn)有效的強監(jiān)管。數(shù)據(jù)信息的獲取是多線程、多方面的，有固定監(jiān)測站點，也有移動監(jiān)測站點和定期定點巡測，還有全社會群眾的監(jiān)督等，獲取河湖動態(tài)變化信息是“強監(jiān)管”的基礎(chǔ)，通過對數(shù)據(jù)信息的分析評價，識別存在的問題。對問題協(xié)同相關(guān)部門會商，并擬定問題的解決方案；將方案進行任務(wù)分解，并把任務(wù)指派到具體的部門及個人；實時評價任務(wù)執(zhí)行情況，有無新問題、任務(wù)執(zhí)行達(dá)標(biāo)程度。以此循環(huán)往復(fù)，直至河湖問題解決。過程化管理就是一個流程化、滾動性的管理過程。河長制流程化服務(wù)及過程化管理見圖3。

河長制流程化服務(wù)與過程化管理一直對接著對應(yīng)河湖的動態(tài)發(fā)展變化，用流程圖在線掌握河湖水資源、水域岸線、水污染、水環(huán)境、水生態(tài)等動態(tài)變化信息，發(fā)現(xiàn)問題就啟動和導(dǎo)向解決問題程序，讓問題、部門、人員、任務(wù)都在流程圖上協(xié)同、有序、規(guī)范化開展，減輕忙亂、減少工作量，快速服務(wù)，提高監(jiān)管時效。有了效率、就能見效。

3.1 “問題導(dǎo)向”的過程化服務(wù)

“問題導(dǎo)向”是“河長制”工作核心之一，要求不斷強化找問題、識別問題、解決問題的意識，突出“發(fā)現(xiàn)問題—解決問題”這一主線。對問題導(dǎo)向的服務(wù)可以歸納為以下幾方面。

（1）基于國家制度、地方規(guī)定或流域治理要求，以及“一河一策”，確定河湖治理目標(biāo)及相應(yīng)的指標(biāo)體系。

（2）依據(jù)數(shù)據(jù)及技術(shù)對河湖現(xiàn)狀在水資源、水域岸線、水環(huán)境、水污染和水生態(tài)等方面存在的問題進行定性和定量分析評價，并歸類整理。

（3）針對具體問題，參考治理經(jīng)驗（過去的或相關(guān)的），會商制定解決方案，部署行動計劃，分解任務(wù)、指派任務(wù)。順應(yīng)管理流程，將任務(wù)下達(dá)到具體的部門和個人，對應(yīng)責(zé)權(quán)利。

“問題導(dǎo)向”服務(wù)流程見圖4。

3.2 “指揮聯(lián)動”的過程化服務(wù)

“指揮聯(lián)動”是以河長作為領(lǐng)導(dǎo)者和組織者，聯(lián)動各相關(guān)責(zé)任部門，共同處理河湖問題的核心環(huán)節(jié)。聯(lián)動過程是線上和線下會商協(xié)同的過程，對問題處置過程時刻監(jiān)督，從任務(wù)分解到任務(wù)指派，更為關(guān)鍵的是對任務(wù)執(zhí)行程度的評價與考核，以及執(zhí)行效果的反饋和調(diào)整改進任務(wù)和方案。“指揮聯(lián)動”服務(wù)流程見圖5。

在建立各級河長制組織機構(gòu)后，縱向和橫向協(xié)調(diào)是聯(lián)動指揮的關(guān)鍵，分清楚輕重緩急，并不是都參與、多參與，要進行信息溝通，把反饋信息和派發(fā)任務(wù)作為銜接的紐帶，在問題導(dǎo)向過程中，把“責(zé)權(quán)利”在“指揮聯(lián)動”過程中明晰，把任務(wù)在過程中分解到人、到位，針對流程中的各個環(huán)節(jié)，用快速的服務(wù)把相關(guān)業(yè)務(wù)跟蹤到位，讓業(yè)務(wù)有序服務(wù)、高效協(xié)同。河長制多級管理的協(xié)調(diào)見圖6。

3.3 “考核評估”的過程化服務(wù)

過程化治理離不開實時在線的考核評估，基于新情況、發(fā)現(xiàn)的新問題，評價問題程度，判別問題性質(zhì)等。“考核評估”貫穿于整個管理過程，讓“強監(jiān)管”有目的、有方向?！翱己嗽u估”是“問題導(dǎo)向”流程的監(jiān)督和向?qū)?，也是“指揮聯(lián)動”過程的診斷和驅(qū)動力。在線考核評估是過程的可監(jiān)測、可監(jiān)督、可考核，將河湖與人、與事連接起來，實現(xiàn)人管人、人管河湖、河湖管人的互動效應(yīng)。針對考核對象，用“實時在線指標(biāo)評價”和“實時在線績效考核”提高考核的執(zhí)行力?！翱己嗽u估”的過程化或流程化融合見圖7。

“實時在線指標(biāo)評價”強調(diào)從河湖信息來評價河湖存在的問題；具體問題會商過程中，通過在線評價就能夠模擬仿真出擬定方案的效果，同樣通過評價也能夠在線支持決策；任務(wù)執(zhí)行過程中跟蹤評價任務(wù)執(zhí)行程度，為滾動的閉環(huán)流程化決策服務(wù)。

“實時在線績效考核”強調(diào)對人完成任務(wù)的階段成效管理和過程管理，不僅僅是簡單的最后的綜合考核。監(jiān)督問題處理過程中各環(huán)節(jié)的效果，并有效與管理者和執(zhí)行者的績效聯(lián)系起來，克服上對下的單向考核，體現(xiàn)對每個人（包括管理者、河湖長）的考核，讓“責(zé)權(quán)利”在評價過程中隨時都是明確的，考核也能夠準(zhǔn)確到位。

3.4 “強監(jiān)管”的過程化服務(wù)

用過程化流程把管理業(yè)務(wù)銜接起來，按照流程，在過程中融入具體業(yè)務(wù)，保證“強監(jiān)管”科學(xué)有效，對“強監(jiān)管”的過程化服務(wù)（見圖8）可以歸納為以下幾個方面。

（1）從問題識別、分析會商，到問題解決方案；對方案任務(wù)進行劃分并進行任務(wù)指派；任務(wù)到部門，再細(xì)化指派到具體的執(zhí)行人。

（2）按照指派的任務(wù)以及內(nèi)容要求、任務(wù)完成時間執(zhí)行任務(wù)、解決問題；執(zhí)行人完成任務(wù)、處理問題；對執(zhí)行過程中進展情況及新問題及時或定期反饋；評價任務(wù)完成效果。

（3）針對反饋的新情況新問題，各部門組織分析會商，制定新的解決方案，再對新方案中的新任務(wù)進行指派。

（4）逐級制定方案，逐級進行任務(wù)指派；具體任務(wù)完成隨時評價完成效果，逐級反饋執(zhí)行結(jié)果。

（5）發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，循環(huán)往復(fù)，問題得到解決。

4 結(jié) 語

目前，全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）“河長制”的組織體系、制度體系、責(zé)任體系等已初步形成，河湖長制推進快，正在由“有名”轉(zhuǎn)入“有實”。在“強監(jiān)管”新形勢下，對“河長制”實施和見效的要求更高，以問題導(dǎo)向、指揮聯(lián)動、在線評價為核心的過程化管理是需要強化的內(nèi)容和方向，在過程化中以人為本、“責(zé)權(quán)利”明晰到人，將普遍在做的河長制“信息服務(wù)”轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦騽討B(tài)變化的過程化“決策服務(wù)”是當(dāng)前的主要任務(wù)。按照2011年頒布的《水利信息處理平臺技術(shù)規(guī)定》（SL 538—2011），在綜合集成平臺上，靠統(tǒng)一集成的軟件系統(tǒng)，把“河長制”中“需要做什么”“怎么做”“由誰來做”貫穿在“強監(jiān)管”過程之中，問題導(dǎo)向、發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、指揮聯(lián)動、跟蹤反饋，循環(huán)深入，從一輪問題處置流程，根據(jù)問題發(fā)展變化，隨即轉(zhuǎn)入新一輪新問題處置流程，實時在線評估問題解決程度、任務(wù)完成情況以及績效考核結(jié)果，在規(guī)范化的流程上、過程中，面向動態(tài)變化的問題，為過程化的決策服務(wù)，讓管理有效、有水平。