張國磊 詹國輝

摘 要：“第一書記”是國家促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的代理人之一，是地方政府落實各項政策的承擔(dān)人，是回應(yīng)基層群眾訴求的執(zhí)行人。基于“情境-過程-結(jié)果”的分析框架對桂南P縣白鎮(zhèn)駐村考察發(fā)現(xiàn)：第一書記的嵌入對推動基層組織再造，吸納體制內(nèi)外資源與緩和基層社會矛盾具有積極的意義，但在壓力型體制、目標(biāo)責(zé)任制與晉升激勵機(jī)制的情境下，第一書記的行動邏輯傾向于重過程干預(yù)，輕彌補(bǔ)指導(dǎo);重爭資跑項，輕運(yùn)營管理;重走讀下沉，輕服務(wù)下移;重晉升條件，輕村莊發(fā)展。由此形成了以加強(qiáng)組織建設(shè)之名，干預(yù)基層自治之實;以提升基層社會治理水平之名，下基層“鍍金”之實;以提升公共服務(wù)供給之名，獲取晉升條件之實的異化現(xiàn)象，嚴(yán)重偏離了制度設(shè)計的初衷。因此，地方政府應(yīng)在選派前建立甄別機(jī)制，防止其“混基層工作經(jīng)歷”的投機(jī)行為;在下派中進(jìn)行不定期巡查，防止其“懸浮化”而導(dǎo)致基層問題“上不來”;在任期結(jié)束后實行村民參與評價和離任審計，防止其“不作為”與權(quán)力尋租的“亂作為”，進(jìn)而確保其駐村工作的名實統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：基層社會治理;第一書記;名實分離;精準(zhǔn)扶貧;情境-過程-結(jié)果

中圖分類號：C912.82 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2019）05-0025-08

一、問題的提出

傳統(tǒng)中國社會治理如費(fèi)孝通所言的“雙軌政治”[1]275-293，即通過自上而下的中央集權(quán)專制體制[2]和自下而上的基層組織自治[3]兩個平行軌道來完成的。由皇權(quán)與紳權(quán)所構(gòu)成的治理主體，代表著不同的制度運(yùn)作體系，不僅影響著基層社會治理行動策略的選擇，也反襯出制度權(quán)力分配的取向，有的加強(qiáng)統(tǒng)治者的地位，有的則鞏固基層自治。新中國基層社會治理是由黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、群眾參與社會公共事務(wù)，以實現(xiàn)公民利益最大化為目標(biāo)，促進(jìn)社會公平正義，完善各類體制機(jī)制，推動社會健康有序發(fā)展的全過程?；鶎由鐣卫淼男Ч麑苯佑绊懙絿抑卫砟芰ΜF(xiàn)代化的構(gòu)建。伴隨農(nóng)村稅費(fèi)改革，原本主要依靠農(nóng)村稅費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)的基層鄉(xiāng)村政權(quán)逐漸走向依賴上級財政轉(zhuǎn)移支付，但薄弱的財政供給難以維系新一輪的農(nóng)村發(fā)展，使得基層政權(quán)“懸浮化”[4]和基層社會治理“真空化”。同時，運(yùn)行三十多年的村民自治制度在推進(jìn)基層民主化建設(shè)、提升基層政治參與度、增強(qiáng)農(nóng)村居民主人翁意識方面雖具有顯著的作用，但制度運(yùn)行所顯現(xiàn)出的一些背離現(xiàn)象不容小覷，如村支兩委“領(lǐng)導(dǎo)”與“指導(dǎo)”之間的角色沖突，由基層政府過度干預(yù)而造成的“行政化”趨勢，由家族式黑灰勢力介入選舉而造成“權(quán)力鉗制”等問題。以上兩方面問題共同反映出當(dāng)前基層社會治理投入欠缺、責(zé)任推諉、力量渙散、執(zhí)行不力的現(xiàn)實現(xiàn)象，不僅異化了制度設(shè)計的初衷，也使得基層政權(quán)與其治理對象嚴(yán)重脫節(jié)。

為加強(qiáng)基層社會治理，解決部分農(nóng)村“軟、散、亂、窮”等突出問題。2015年，中組部等部門以《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》（以下簡稱“通知”）的制度化文件明確了第一書記的責(zé)任與義務(wù)，即“建強(qiáng)基層組織、推動精準(zhǔn)扶貧、為民辦事服務(wù)、提升治理水平”。具體而言，第一書記是指從各級機(jī)關(guān)優(yōu)秀年輕干部、后備干部，國有企業(yè)、事業(yè)單位的優(yōu)秀人員和以往因年齡原因從領(lǐng)導(dǎo)崗位上調(diào)整下來、尚未退休的干部中選派到村擔(dān)任黨組織負(fù)責(zé)人的黨員。制度運(yùn)行至今，被地方政府廣泛運(yùn)用于推動鄉(xiāng)村治理工作，也逐漸成為國內(nèi)學(xué)者探討的熱點(diǎn)話題，既有研究主要從三個層面進(jìn)行分析：（1）從宏觀層面，國家通過制度化供給的方式，試圖以第一書記制度嵌入的方式，加強(qiáng)基層社會治理。國家通過設(shè)置第一書記扶貧制度，旨在將自上而下“輸血式”與自下而上“造血式”扶貧進(jìn)行有效融合，進(jìn)而實現(xiàn)脫貧攻堅的目標(biāo)[5]。國家通過選派第一書記加強(qiáng)基層黨建來推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，能夠從根本上解決貧困地區(qū)的基層黨組織軟弱渙散問題，進(jìn)而提升基層社會治理能力[6]。（2）從中觀層面，地方政府將第一書記演化為一種治理工具，賦予其一定的權(quán)、責(zé)、利，以期完成國家與地方的各項制度安排。作為地方政府人格化的代表，第一書記在駐村的過程中，能夠運(yùn)用行政權(quán)力吸納社會資本投入到村莊治理中，因而他們是基層社會治理政策的重要實踐者[7]。雖然各級地方政府在第一書記的政策配套上具有顯著的差異性，但通過這一主體加強(qiáng)基層社會治理的目的具有高度的一致性，更希望看到第一書記能夠產(chǎn)生功能溢出效應(yīng)，實現(xiàn)更高的價值目標(biāo)[8]。即便第一書記任期有限，在完成駐村工作后，他們所拉動的項目的后期管理具有很強(qiáng)的不確定性[9]。（3）從微觀層面，基層政府通過積極跟進(jìn)，調(diào)適第一書記與村民自治制度之間的內(nèi)在沖突。作為嵌入鄉(xiāng)村社會的行政力量，雖然第一書記扮演著“國家”與“村莊”的雙重“代理人”角色，但并不意味著他們能夠?qū)r(nóng)村形成威權(quán)統(tǒng)治，更多的是起到輔助新農(nóng)村建設(shè)的作用[10]。雖然第一書記能夠推動村莊治理走向規(guī)范化，但作為一種外來的政治力量，普遍存在定位模糊的問題，甚至可能與村民自治產(chǎn)生制度沖突[11]。有些村干部甚至認(rèn)為第一書記進(jìn)行村務(wù)監(jiān)督威脅到了他們的謀利空間，因而不愿配合第一書記的工作，甚至通過各種方式進(jìn)行阻撓[12]?？梢?，第一書記嵌入村莊治理，可能會對村民自治制度形成擠壓效應(yīng)，基層政府既希望第一書記能夠銜接基層事務(wù)，但又擔(dān)憂其可能觸動他們的利益，因而常常處于被動的調(diào)適狀態(tài)。

總體而言，既有文獻(xiàn)側(cè)重于考究第一書記的應(yīng)然行為，尤其在國家形成制度文件后，學(xué)者們更多的是關(guān)注其在扶貧攻堅領(lǐng)域中的角色作用，而對于國家為何依賴這種治理技術(shù)，地方政府推崇這種治理工具的原因何在？在面臨不同的基層社會情境，他們的行動邏輯是否與制度設(shè)計相統(tǒng)一，能否實現(xiàn)國家治理的預(yù)期等探討相對較少。有鑒于此，本研究通過構(gòu)建“情境-過程-結(jié)果”的分析框架，基于田野調(diào)查，對第一書記的行動邏輯進(jìn)行考察，以此詮釋第一書記駐村“名實分離”的過程，進(jìn)而提出治理路徑的思考性建議，以期提升制度供給的有效性。

二、分析框架：第一書記駐村的“情境、過程和結(jié)果”

通過下派干部推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而形成的駐村制，是地方政府踐行“黨的群眾路線”與落實國家各項制度安排的路徑選擇，也是回應(yīng)基層群眾訴求的重要治理技術(shù)。因而干部駐村進(jìn)行基層社會治理是一個動態(tài)的過程，張靜提出的“結(jié)構(gòu)-制度分析”[13]能從宏觀的結(jié)構(gòu)和制度方面來解釋社會現(xiàn)象，但這種靜態(tài)分析框架難以描述動態(tài)事件的過程要素和內(nèi)在張力。孫立平提出的“過程-事件分析”[14]突破了“結(jié)構(gòu)-制度分析”靜態(tài)描述的局限性，但任何動態(tài)事件的過程分析都是以具體的情境為邏輯起點(diǎn)，因為不同的制度結(jié)構(gòu)、權(quán)力關(guān)系與組織框架會催生出不同行動者的行動邏輯與策略選擇。

本文嘗試構(gòu)建的“情境-過程-結(jié)果”分析框架包含三個要素：國家治理體系中的基層治理現(xiàn)狀（情境）、第一書記駐村的行動邏輯（過程）與化解第一書記駐村名實分離的治理路徑（結(jié)果），具體如下：

首先，國家治理體系中的基層社會治理現(xiàn)狀。十八屆三中全會將“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。國家治理是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民科學(xué)、民主、依法和有效地治國理政，強(qiáng)調(diào)通過法律、制度與政策等多種行政手段加強(qiáng)對社會的控制、引導(dǎo)與協(xié)調(diào)。作為國家治理體系中重要組成部分，基層社會治理的效果將會影響到國家治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。然而，在現(xiàn)行基層社會治理體系中，各級地方政府過度依賴于科層制的運(yùn)作方式，將更多項目資源與社會資本投入到鄉(xiāng)村建設(shè)，雖然短期效果明顯，但由于地區(qū)間的資源稟賦條件具有差異性，尤其是部分組織力量渙散的農(nóng)村地區(qū)難以承接紛至沓來的項目以及隨之而來的考核，使得基層社會治理陷入“內(nèi)卷化”困境。因此，國家治理體系的構(gòu)建需要與基層治理進(jìn)行銜接，而這個銜接的“中堅力量”正是由各級黨政機(jī)關(guān)選派而來的第一書記。

其次，第一書記駐村的行動邏輯。行動邏輯是支配行動者行為的內(nèi)在規(guī)律。作為國家治理與基層治理的承接主體，第一書記既是國家治理過程中權(quán)力運(yùn)作的代理人，也是地方治理過程中落實政策的執(zhí)行人，更是基層社會治理過程中回應(yīng)群眾訴求的發(fā)言人，因而不同層次（行政級別）的第一書記在行動邏輯上具有明顯的差異性。第一書記在基層社會治理的行動邏輯不僅蘊(yùn)含著基層利益最大化的追求，也肩負(fù)著委派單位完成指標(biāo)考核的壓力。

最后，化解名實分離的治理路徑。名實分離指的是地方政府在公權(quán)力行使中的“形式上走程序，實質(zhì)上走過場”的現(xiàn)象[15]。本文所指的“名”是指第一書記進(jìn)行基層社會治理的名義過程，“實”指的是第一書記進(jìn)行基層社會治理的實際過程。名實分離就是名義上按照國家治理的意圖進(jìn)行基層社會治理，但實際上的行動卻發(fā)生了偏離的現(xiàn)象，致使國家治理的目標(biāo)難以實現(xiàn)。原有的村民自治制度運(yùn)作體系的“結(jié)構(gòu)性矛盾”難以依靠基層組織自行化解，“村治”的局限性很多情況下需要“鄉(xiāng)政”的介入。作為另一種嵌入基層社會治理的外部力量，第一書記進(jìn)入農(nóng)村基層社會場域，不僅代表著國家治理的行動取向，也承擔(dān)著地方政府的指標(biāo)任務(wù)。在壓力型體制與目標(biāo)責(zé)任制的考核下，第一書記往往采取一定策略變通來實現(xiàn)國家治理和基層治理的目標(biāo)統(tǒng)一，在此過程中很可能與制度設(shè)計的初衷發(fā)生背離，呈現(xiàn)出名實分離的狀態(tài)。因此，通過何種治理路徑來規(guī)避這種名實分離的狀態(tài)是本文所要探討的重點(diǎn)。

三、第一書記駐村的制度情境：國家治理基層社會需要新的代理人

第一書記改變了以往統(tǒng)攬一切基層事務(wù)的做法，更多的是以輔助者的角色服務(wù)于基層群眾。在嵌入基層社會治理過程中，第一書記是一種任期有限、權(quán)力有限與責(zé)任放大的國家治理、地方治理與基層治理的新代理人。

（一）國家治理目標(biāo)的實現(xiàn)需要第一書記推動

國家治理目標(biāo)的實現(xiàn)不僅需要科層制體系自上而下進(jìn)行推動，也需要各級政府進(jìn)行政策配套和資源匹配，更需要一個能夠承擔(dān)國家治理的實踐主體。在革命時期的“工作隊”與新中國建立初期的包村干部，雖然在開展土改運(yùn)動、建立人民公社等方面起到主導(dǎo)作用，但在人民公社體制消解后，其主導(dǎo)角色逐漸減弱，難以應(yīng)對接踵而來的各項國家治理任務(wù)，亟需一種強(qiáng)大的外部力量進(jìn)行“嵌入式”治理。正因為如此，以第一書記作為基層社會治理的新代理人逐漸興起，尤其在2015年中組部形成的制度化文件后在全國范圍內(nèi)得到廣泛推廣。一方面，第一書記制度是國家治理的一種常態(tài)化表達(dá)，不僅優(yōu)化了治理資源的配置，也有效解決因資源匱乏而導(dǎo)致治理“擱淺”等問題，進(jìn)而保障基層社會治理的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。另一方面，《通知》進(jìn)一步明確了第一書記的考核與激勵機(jī)制，對做得好的將會給予一定的晉升與獎勵，對于治理不力的將進(jìn)行召回、問責(zé)和罷免等處罰。國家以制度化的方式賦予第一書記一定的權(quán)利和義務(wù)，以此推動國家權(quán)力向基層滲透，從而確保國家治理目標(biāo)能夠從上到下的貫通，使基層社會治理走向正規(guī)化、合理化和制度化。

（二）地方政府的制度安排需要第一書記銜接

作為國家治理與基層社會治理的銜接橋梁，地方政府一方面要結(jié)合本地實際，對國家治理的各項方針政策進(jìn)行配套;另一方面要整合部門資源，及時回應(yīng)基層社會的訴求，以此緩解政府與民眾之間的緊張關(guān)系。在政治晉升錦標(biāo)賽的體制下，塑造了地方政府以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的行動邏輯。在經(jīng)濟(jì)下行的壓力之下，“唯GDP論英雄”的政績觀逐漸回歸。地方政府官員往往只關(guān)注那些能夠被考核的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而難以重視那些不在考核范圍（如基層社會治理）的“軟指標(biāo)”[16]。

出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的考量，地方政府甚至還向農(nóng)村基層過度汲取資源，由此導(dǎo)致了地區(qū)間公共服務(wù)非均等化。雖然通過加大財政投入會有助于提高基層社會治理績效與鞏固基層政權(quán)，但對經(jīng)濟(jì)的拉動效應(yīng)并不明顯，因而地方政府更傾向于通過擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資規(guī)模來提高GDP的增長速率，從而吸納更多的外部投資。尤其在地方官員任期有限的情況下，更傾向于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來獲取晉升的砝碼，而不是增加基層社會治理的開支來獲取民眾的支持。雖然國家以制度文件要求地方政府履行基層社會治理職能，但地方政府卻采取“趨利性選擇”的策略執(zhí)行政策，使得一些好的惠民政策只能懸浮于文件上而難以真正落地。地方官員或是通過層層加碼的方式將一些原屬于本職的工作推諉至下級部門，由此形成職能缺位、錯位的現(xiàn)象折射出當(dāng)下地方政府治理的自利性樣態(tài)，也反襯出基層社會治理失靈的歸因所在。正因為如此，《通知》要求各級地方政府通過選派優(yōu)秀機(jī)關(guān)干部擔(dān)任駐村第一書記，加強(qiáng)對一些組織羸弱、力量渙散的農(nóng)村進(jìn)行治理，進(jìn)而使地方政府回歸至提升公共服務(wù)的供給上，確保國家與地方政府的各項制度安排得到落實。

（三）基層社會治理的落實需要第一書記執(zhí)行

從政策運(yùn)行機(jī)制來看，一項政策從國家層面的提出到基層層面的落實都不離開各級地方政府通過責(zé)任下壓、行政包干的原則進(jìn)行推動，而政策的落腳點(diǎn)最終歸集于基層干部身上。由于不同行政級別的干部執(zhí)行能力具有差異性，在自上而下的政策執(zhí)行過程中，并非都能將國家政策貫徹到底，選擇性執(zhí)行的政策“變通”成為他們的主要策略，這就使得政策資源內(nèi)耗、政策執(zhí)行偏差與政策反饋失真成為可能。在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的情境中，黨中央與國家一系列的制度文件不斷推出，如在扶貧攻堅領(lǐng)域的精準(zhǔn)扶貧，在生態(tài)文明領(lǐng)域的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展領(lǐng)域的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這些政策在融入基層社會治理的同時，也對各級地方政府提出更高的要求。雖然各級地方政府能夠因地制宜進(jìn)行政策配套，但政策的銜接與跟進(jìn)主要由“條塊”部門人員來完成的。由于政策分工模糊化與部門利益分化，使得政策執(zhí)行出現(xiàn)嚴(yán)重的“碎片化”，即一些職能部門充當(dāng)“傳話筒”，把原本屬于本部門的任務(wù)移交給下級部門的基層干部執(zhí)行。但權(quán)責(zé)有限的基層干部難以承擔(dān)上級層層加碼的“作業(yè)”。這種責(zé)任攤派的現(xiàn)實愿景典型表現(xiàn)為基層自治組織“行政化”的運(yùn)作方式，換言之，在基層政府的過度干預(yù)下，一些地區(qū)的村支兩委逐漸演變?yōu)樯霞壵摹巴取?。他們既是國家?quán)力的代理人，也是地方政策的執(zhí)行人，更是基層群眾的發(fā)言人。多重角色集一身的基層自治組織在政策執(zhí)行過程中難免會產(chǎn)生角色沖突，尤其在國家政策與地方政策發(fā)生偏離時難以抉擇，無論選擇哪一方都會得罪另一方，因而他們常常處于一種被動的選擇性執(zhí)行狀態(tài)，以此緩解不同政策之間的沖突，這就導(dǎo)致政策運(yùn)行偏離了設(shè)計的初衷。

正因為以上因素，中央要求各級地方政府選派第一書記下沉至基層，旨在輔助基層自治組織提升治理能力，進(jìn)而突破政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”的困境。與此同時，第一書記能夠依托地方政府權(quán)威督促基層干部履職到位，對防止政策“走樣”，加快政策落地起到推動作用。

四、第一書記駐村名實分離的過程與結(jié)果：基于桂南P縣個案考察

費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國》中對名實的分離進(jìn)行闡述，他認(rèn)為：“注釋的變動方式可以引起名實之間發(fā)生極大的分離，在長老權(quán)力下，傳統(tǒng)的形式是不準(zhǔn)反對的，但是只要表面上承認(rèn)這形式，內(nèi)容卻可以經(jīng)注釋而改變，結(jié)果不免是口是心非?！盵1]100本文所討論的第一書記行動邏輯的名實分離現(xiàn)象是指名義上第一書記嵌入基層社會治理的行動取向都具有合法性，但在壓力型體制、晉升激勵機(jī)制與目標(biāo)責(zé)任制的情境下，他們在實際的駐村過程中采取策略性變通具有潛在的不合法性。

筆者于2018年7-8月對桂南Q市P縣白鎮(zhèn)的一些村莊進(jìn)行田野考察，就第一書記在駐村過程中存在的一些問題與村民、村干部進(jìn)行深入訪談，在客觀描述的基礎(chǔ)上，詮釋第一書記行動邏輯的名實分離現(xiàn)象。白鎮(zhèn)位于P縣西南部，下轄12個村委，1個社區(qū)，其中L村、N村、W村、H村為貧困村。從各貧困村的第一書記來源來看，L村為Q市工商局LGS本文對地名和人物進(jìn)行了匿名化處理。、N村為P縣總工會的BJ、W村為P縣水利局的HJS、H村為P縣水利局的HHC。《通知》對第一書記的工作要求為“建強(qiáng)基層組織、推動精準(zhǔn)扶貧、為民辦事服務(wù)與提升治理水平”，并以通過強(qiáng)化考核的方式督促其開展治村工作。然而，在復(fù)雜多變的農(nóng)村場域，作為國家主導(dǎo)下的外部力量，第一書記的嵌入難免會遭遇各種不利于政策執(zhí)行的因素阻撓，尤其在目標(biāo)責(zé)任考核壓力之下，他們的行動取向往往與制度設(shè)計的初衷發(fā)生偏離，具體表現(xiàn)如下。

（一）組織工作方面：重過程干預(yù)，輕彌補(bǔ)指導(dǎo)

隨著市場化改革的深入推進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會得到一定的發(fā)展，但伴隨而來的“空心化”問題不斷累加。當(dāng)前農(nóng)村基層黨組織面臨著“選人難、無人選”的困境。而現(xiàn)有的一些基層黨組織存在戰(zhàn)斗力薄弱、凝聚力不強(qiáng)、紀(jì)律性缺失等問題，加上高齡化的老黨員難以承擔(dān)國家治理和基層社會治理的重任，使得基層黨組織陷入人浮于事、脫離群眾的“原子化”狀態(tài)。面對如今發(fā)生巨變的農(nóng)村社會，基層黨組織能否發(fā)揮其應(yīng)有的社會治理功能將會直接關(guān)系到基層政權(quán)的鞏固。

第一書記的嵌入，改變了村莊治理格局，打破了村支兩委的權(quán)力運(yùn)作體系，但在組織再造的過程中，可能會導(dǎo)致以第一書記為代表的“莊外人”與以村支兩委為代表的“莊內(nèi)人”之間的權(quán)威沖突。一方面，村支書需要借助第一書記的行政力量來改變基層組織渙散的局面，因而對第一書記的態(tài)度則表現(xiàn)為依賴。另一方面，雖然第一書記代表的是地方政府權(quán)威，但處于陌生的農(nóng)村場域，其行政相對人較為模糊，以權(quán)威進(jìn)行動員的作用較小。如若不借助村支書等基層自治力量，也難以對基層黨組織進(jìn)行有效地組織化動員，既希望他們能夠配合自己工作，但又擔(dān)心自己遭到村干部的排斥。實踐中，第一書記在駐村初期往往依附于村支兩委的非正式力量開展政治動員和組織再造工作，在中期和后期則變成村支兩委依賴于第一書記的正式力量獲取外部資源來改變村莊面貌。正如W村第一書記HJS所言：

“雖然我有基層工作經(jīng)驗，但到一個不熟悉的村莊駐村難免會擔(dān)心工作開展不了，前期許多工作只能依靠村支書幫忙完成，后續(xù)的工作通過指導(dǎo)和動員村支兩委完成?！保ㄔL談記錄，20180717）

在正式行政權(quán)力與非正式自治力量互動的過程中，第一書記的介入雖然能夠快速將渙散的基層組織動員起來，但卻對村民自治制度產(chǎn)生一定的沖擊，進(jìn)而加劇基層組織的“行政化”。雖然《通知》明確第一書記作為“指導(dǎo)者”輔助村支兩委開展治村工作，但在任期有限性與工作復(fù)雜性的情境下，難以按照現(xiàn)有的行政運(yùn)作方式進(jìn)行輔助性指導(dǎo)，更多的是依托村支兩委組織動員，由此不可避免陷入以加強(qiáng)基層組織建設(shè)之名，行干預(yù)基層自治之實。

（二）精準(zhǔn)扶貧方面：重爭資跑項，輕運(yùn)營管理

黨中央將扶貧攻堅納入“四個全面”戰(zhàn)略布局進(jìn)行部署，提出到2020年所有貧困人口實現(xiàn)脫貧，實施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。國家賦予第一書記一定的行政權(quán)力，允許其在推動精準(zhǔn)扶貧工作的過程中發(fā)揮主觀能動性，以獲取必要的體制內(nèi)外資源投入到村莊。這就使得項目制[17]運(yùn)作方式成為精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域內(nèi)不可或缺的治理手段。因而通過爭資跑項獲取體制內(nèi)與體制外資源是第一書記的“工作任務(wù)”，這樣，不僅能夠增加扶貧資源的總量來緩解村莊貧困的劣勢，也能促使第一書記與村民形成積極的互動，進(jìn)而提高扶貧攻堅的工作效率。

在壓力型體制和目標(biāo)責(zé)任制的雙重情境下，第一書記在推動扶貧項目實施的過程中，往往追求“短、平、快”，或是采取選擇性的執(zhí)行方式，使得項目運(yùn)作呈現(xiàn)出嚴(yán)重的碎片化。加上不同級別的委派單位所形成的“分利秩序”，促進(jìn)其過于追求短期的政績，而忽視農(nóng)村發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)，許多扶貧項目缺乏可持續(xù)化管理。正如N村第一書記BJ所言：

“我駐扎的村莊屬于邊遠(yuǎn)地區(qū)，交通不便，一直發(fā)展不起來，前面兩期的第一書記雖然拉到一些項目，但他們調(diào)走后，這些項目沒人管了，有的建設(shè)到一半就停工了，我的行政級別低，也不好過問和干涉?！保ㄔL談記錄，20180718）

第一書記依附于科層制運(yùn)作體系，拉動扶貧項目進(jìn)駐村莊，但項目落地后難以得到可持續(xù)管理，造成項目制的經(jīng)濟(jì)功能式微，使得扶貧攻堅的任務(wù)難以達(dá)到預(yù)期。

（三）為民辦事方面：重走讀下沉，輕服務(wù)下移

農(nóng)村稅費(fèi)減免推動了鄉(xiāng)村管理體制的變革，確保了國家權(quán)力在鄉(xiāng)村的行使，卻弱化了村支兩委的自治功能。村支兩委與村民之間的關(guān)系逐漸弱化，其工作重心取向于以“維穩(wěn)”為中心，為民辦事方面則表現(xiàn)出力不從心。在面對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)衰敗與基層組織自治功能弱化的情境下，第一書記不僅要承擔(dān)重構(gòu)基層自治體系的任務(wù)，更要逐步解決村莊發(fā)展的諸多核心問題。P縣建立一種村務(wù)代辦制，要求第一書記依托村級“一辦三中心”“農(nóng)事代辦點(diǎn)”等公共服務(wù)平臺代理村級事務(wù)，如有超過權(quán)限的事務(wù)則逐級向上申報和處理。這樣，不僅重建了村級公共服務(wù)供給體系，也在一定程度上提升公共服務(wù)水平。

雖然第一書記能夠依托體制內(nèi)的權(quán)威和資源處理村莊事務(wù)，但長此以往，很可能會陷入包攬一切村務(wù)并忽視本職工作的困境，甚至?xí)吘壔逯晌刹?，弱化其基層社會治理主體的功能。地方政府通過選派第一書記駐村代辦基層事務(wù)是黨的群眾路線工作的延伸，對解決國家各項方針政策“最后一公里”問題具有明顯的推動作用。然而，第一書記來源于各級職能部門，大多數(shù)身兼要職（科級領(lǐng)導(dǎo)干部），其雙重身份將會在駐村的過程中產(chǎn)生責(zé)任沖突。當(dāng)單位的本職工作與駐村的額外任務(wù)發(fā)生沖突時，第一書記往往會優(yōu)先選擇單位工作，而將駐村的一些事務(wù)委托于村支兩委代辦。正如L村第一書記LGS所言：

“作為市直部門的領(lǐng)導(dǎo)，單位一些文件只能由我來簽發(fā)，如果我不在單位的話，一些政府的緊急來文就難以及時答復(fù)，其后果將會很嚴(yán)重。所以大多數(shù)駐村常規(guī)工作我都是委托村委幫忙打理，除非有上級考核才會下去?！保ㄔL談記錄，20180811）

可見，雖然《通知》對第一書記駐村時間進(jìn)行嚴(yán)格要求，但許多第一書記難以“全天候”扎根基層，更多的是象征性地下沉進(jìn)行工作“交代”，通過“遠(yuǎn)程遙控”來指導(dǎo)村支兩委工作。除非遇到上級政府督查、考核等緊急情況時，他們則會提前下村進(jìn)行應(yīng)對，或是向村干部“打招呼”，表明并未離開過村莊。這種“走讀式”駐村的工作方式，雖然有利于完成單位本職工作，但難以及時解決村民事務(wù)，加劇村民對第一書記的不信任感。

（四）治理水平方面：重晉升條件，輕村莊發(fā)展

通過提升基層社會治理水平來鞏固基層政權(quán)是各級地方政府選派第一書記駐村的最終取向，正如《通知》要求第一書記：“幫助村干部提高依法辦事能力，指導(dǎo)完善村規(guī)民約，弘揚(yáng)文明新風(fēng)，促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定”。換言之，第一書記不僅要在經(jīng)濟(jì)層面上帶領(lǐng)貧困地區(qū)走向脫貧致富，更要在社會層面上積極化解基層矛盾糾紛來增加社會穩(wěn)定因素，因而第一書記的職責(zé)幾乎涵蓋農(nóng)村工作的各個領(lǐng)域，他們扮演著全能型的角色。

第一書記在嵌入農(nóng)村基層場域中難免會遭遇“封閉型”的鄉(xiāng)土社會抵御，加上基層組織治理能力的不足，使得第一書記不得不通過行政手段組織和動員體制內(nèi)資源投入村莊，由此塑造出一種嵌入式治理邏輯。加上村莊資源的匱乏給第一書記駐村工作帶來巨大的挑戰(zhàn)，尤其在“政緣關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”過窄的情境下，他們完成任務(wù)的難度系數(shù)將會加大，這就迫使其采取“委托-代理”的方式將治村的權(quán)限下放給村支兩委。《通知》對第一書記完成駐村工作后給予“評選先進(jìn)、提拔使用、晉升職級”的期許。這就使得許多干部趨之若鶩，同時也可通過駐村獲取基層工作經(jīng)驗來增加晉升的砝碼。由此，許多第一書記只注重上級政府考核的“硬指標(biāo)”，而對于服務(wù)基層民眾的“軟指標(biāo)”難以顧及，這就形成了第一書記以加強(qiáng)基層工作經(jīng)驗之名，行獲取晉升砝碼之實。由于權(quán)責(zé)不匹配，駐村第一書記在結(jié)束任期后，其所駐的村莊難以得到正式制度的可持續(xù)化支持，以致回歸到“原子化”狀態(tài)。正如H村第一書記HHC所言：

“之前的第一書記來自財力薄弱的單位，對村莊發(fā)展的貢獻(xiàn)作用不大，治理效果不明顯，中途被召回。單位也是擔(dān)心完不成脫貧攻堅任務(wù)而被市里‘點(diǎn)名批評，中途派我來救火的?！保ㄔL談記錄，20180820）

五、治理路徑：差異化選派與均衡性監(jiān)督協(xié)同

國家對選派第一書記形成制度化文件后，各級地方政府也相應(yīng)地進(jìn)行政策配套和人員跟進(jìn)，將第一書記作為一種特殊的治理工具，在明確其責(zé)任與義務(wù)的同時，賦予其一定的權(quán)力指導(dǎo)村支兩委開展村莊治理工作。

首先，第一書記制度是國家加強(qiáng)基層社會治理而做出的一項應(yīng)然的制度安排。作為委派單位的代表，第一書記通常被基層群眾視為上級政府下派的“父母官”抑或“欽差大臣”，因而在介入村莊治理的過程中，理應(yīng)對村莊事務(wù)進(jìn)行管轄，管得好就能獲得群眾的擁護(hù)，如若管得不好很可能遭到群眾的排斥。如第一書記具備一定的行政權(quán)威與治理資源，那將對村莊的發(fā)展起到?jīng)Q定性作用。

其次，在壓力型體制、目標(biāo)責(zé)任制與晉升激勵的情境下，不同層級的第一書記在駐村過程中的行動邏輯呈現(xiàn)出明顯的差異性，進(jìn)而顯現(xiàn)出多種名實分離的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為：一是在壓力型體制下，第一書記為完成上級不斷加碼的“硬指標(biāo)”任務(wù)，他們更傾向于運(yùn)用個人合法性權(quán)威進(jìn)行基層動員和組織再造，以期提升基層自治組織的行動績效，但這種科層制的運(yùn)作方式很可能會沖擊村民自治制度，加劇基層自治組織的“行政化”，故而形成以加強(qiáng)基層組織建設(shè)之名，行干預(yù)基層自治之實。二是在目標(biāo)責(zé)任制的考核下，由于基層社會的復(fù)雜性與任期的有限性，第一書記在駐村的過程中可能會遭到基層黑灰勢力抵制而導(dǎo)致任務(wù)“擱淺”，因而他們更傾向于通過“遙控”基層自治組織代理村務(wù)工作，由此形成以提升基層社會治理水平之名，下基層“鍍金”之實。三是在晉升激勵的驅(qū)動下，第一書記的行動邏輯更多的是偏向于“短、平、快”的項目制運(yùn)作，通過積極游走上層來拓寬治理資源渠道，以此增加資源總量，但項目的后期管理卻難以跟進(jìn)，由此形成了以提升公共服務(wù)供給之名，行獲取晉升條件之實。

第一書記駐村的名實分離，不僅造成地方政府的各項制度安排難以落實到位，也導(dǎo)致國家加強(qiáng)基層社會治理的目標(biāo)難以實現(xiàn)。各級地方政府在因地制宜選派第一書記的過程中，應(yīng)通過差異化選派與均衡性監(jiān)督協(xié)同的方式，實行第一書記駐村的全過程管理（前期、中期和后期），具體如下：一是在選派第一書記的前期，各職能部門應(yīng)從個人政治素質(zhì)、下基層動機(jī)與崗位匹配度等方面加強(qiáng)對初選人員的甄別，以防止一些“混基層工作經(jīng)歷”的干部的投機(jī)行為;在給予一些具有較強(qiáng)工作能力與責(zé)任心的中青年干部下基層駐村機(jī)會的同時，也要對選派過程進(jìn)行全程監(jiān)督，以防止一些部門領(lǐng)導(dǎo)利用選派機(jī)會進(jìn)行權(quán)力尋租;應(yīng)加強(qiáng)對選派出來的駐村第一書記進(jìn)行崗前業(yè)務(wù)培訓(xùn)與駐村任務(wù)告知，以防止因工作能力不足或業(yè)務(wù)不熟悉而導(dǎo)致駐村任務(wù)失敗。二是在第一書記駐村的中期，地方政府應(yīng)加強(qiáng)對轄區(qū)內(nèi)各駐村點(diǎn)進(jìn)行不定期巡查，通過從側(cè)面了解群眾所反饋的意見和建議，以防止第一書記駐村“懸浮化”而導(dǎo)致基層問題“上不來”的困境;應(yīng)通過構(gòu)建“條塊”部門資源整合與跨部門協(xié)作平臺，加大對駐村第一書記的人、財、物的優(yōu)化配置和供給力度，以防止“各自為政”而導(dǎo)致“碎片化”治村困境;應(yīng)通過動態(tài)調(diào)整的方式加強(qiáng)對任期內(nèi)第一書記治村行為的監(jiān)管，在召回一些難以勝任治村工作的第一書記的同時，及時選派具有基層工作經(jīng)驗的干部，以防止因駐村第一書記變更而導(dǎo)致“人走政息”的任務(wù)銜接失靈困境。三是在第一書記結(jié)束任期后，應(yīng)打破自下而下的科層制考核體系，實行自下而上的村民參與評價機(jī)制，以村支兩委與村民評價為主導(dǎo)的多維度考核來提升第一書記的工作績效;應(yīng)建立責(zé)任倒查機(jī)制，加強(qiáng)對于第一書記引入的項目進(jìn)行后期評估，以防止重爭資跑項，輕后期管理的短期行為;應(yīng)建立離任審計制度，對第一書記駐村過程中出現(xiàn)的權(quán)力尋租行為給予追究，以防止與民爭利的行為，進(jìn)而增強(qiáng)其基層社會治理主體的責(zé)任意識。

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