劉曉慧

摘 要：PPP模式是公共服務領域中一種新型的供給模式。在職業(yè)教育領域推進PPP模式，可優(yōu)化職教投融資體制，創(chuàng)新管理模式，提升職業(yè)教育供給質(zhì)量，促進職教改革發(fā)展。近年來PPP模式在職教領域備受關注，但實際應用時卻困難重重。因此，通過闡述職教領域推行PPP模式的理論基礎a與現(xiàn)實契機，分析PPP模式在職教領域中面臨的挑戰(zhàn)，進而提出具有針對性的政策建議。

關鍵詞：職業(yè)教育;政府與社會資本合作;挑戰(zhàn);對策研究

中圖分類號：F812.2? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）23-0115-02

政府與社會資本合作（Public-Private Partnerships，簡稱PPP）模式，是我國在公共服務供給建設中的一項重要制度創(chuàng)新。鼓勵社會資本參與到公共服務供給領域，既能減輕政府的財政支出壓力，優(yōu)化公共服務的供給績效，還能幫助國內(nèi)企業(yè)的拓展投融資發(fā)展空間，深化政企合作，使社會資本“盈利但不暴利”。教育是公共服務的重要組成部分，在職教領域推行PPP模式，實現(xiàn)教育性與經(jīng)濟性相統(tǒng)一，對于改善職教公共服務與優(yōu)化職教資源配置具有重要意義。

一、職業(yè)教育領域推行PPP模式的理論基礎與現(xiàn)實契機

（一）理論基礎

1.公共產(chǎn)品理論

1954年，薩繆爾森根據(jù)競爭性和排他性原則將人類社會中的產(chǎn)品分為純公共產(chǎn)品、純私人產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品三大類。在準公共產(chǎn)品的供給上，社會資本供給比純公共供給具有更高的經(jīng)濟效率與社會效益。從國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗來看，準公共產(chǎn)品的供給更適合采用公私合作模式，而職業(yè)教育恰好是典型的準公共產(chǎn)品。在推進中，公私部門之間通力合作，形成優(yōu)勢互補，改善教育服務質(zhì)量。因此，在職教領域推行PPP模式是可行的。

2.新公共管理理論

新公共管理理論提倡縮減政府部門的干預范圍，強調(diào)采用多樣化手段來提高公共服務的供給效率，并主張由公私合作或者私人部門承接公共服務。作為“新公共管理主義”的最佳形式，PPP模式供給職業(yè)教育一方面可充分發(fā)揮社會資本在融資、建設、運營、維護公共服務項目等方面的顯著優(yōu)勢;另一方面，政府作為“掌舵者”，能夠全面監(jiān)督PPP項目的質(zhì)量、進程和成本等。

3.項目區(qū)分理論

項目區(qū)分理論的核心思想是區(qū)分項目的特征屬性，以此確定投資主體、資金來源、運營模式、利潤分配以及產(chǎn)權歸屬等內(nèi)容，并選擇合適的建設模式。根據(jù)市場發(fā)揮作用程度的大小，可將項目分為經(jīng)營性項目、非經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目三大類。職業(yè)教育屬于典型的準經(jīng)營性項目，需要公共部門與私人部門協(xié)作建設，而PPP模式正是最為理想的供給模式。

（二）現(xiàn)實契機

首先，《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》指出，要“創(chuàng)新民辦職業(yè)教育辦學模式，積極支持各類辦學主體采用多種形式舉辦民辦職業(yè)教育”。這為職教領域引入PPP模式奠定了良好的政策基礎。其次，教育領域政府與社會資本合作早有開展且實踐效果顯著，比如教育股份制、國有民辦、民辦公助、教育券實驗、中外合作等多種形式，為職教領域引入PPP模式提供了豐富的經(jīng)驗借鑒。再次，當前職業(yè)教育集團化已成為發(fā)展趨勢，職教集團在資源整合、資金籌措辦學經(jīng)驗、管理模式等方面具有公辦教育不可比擬的優(yōu)勢;另外，部分職教集團的發(fā)展已不局限于本區(qū)域內(nèi)，亟須拓展市場范圍，這又為職教PPP奠定了一定的市場基礎。

二、職業(yè)教育領域推進PPP模式面臨的困難與挑戰(zhàn)

（一）職業(yè)教育在我國教育體系中認可度較低

與普通公辦高等教育相比，職業(yè)教育在我國教育體系中認可度較低，故在教育經(jīng)費投入方面處于劣勢，且政府對職業(yè)教育的經(jīng)費支出逐年下降。在此形勢下，職業(yè)教育本應培養(yǎng)技能與應用型人才的功能就缺乏財力保證。多重原因的共同作用致使我國職業(yè)教育十分艱難。由此一來，高職院校建設與運營類PPP 項目對社會資本的吸引力較弱，特別是對于非職教行業(yè)的企業(yè)而言，在目前政策環(huán)境與教育體制等問題未得到解決之前，直接投資PPP 項目風險較高、不確定因素太多，這嚴重阻礙了職教領域PPP供給模式的進展。

（二）缺乏職教類PPP項目的法律法規(guī)保障

PPP項目涵蓋全生命周期，是政府和社會資本基于契約精神所建立的一種長期合作關系。在這期間，政府與社會資本均可能發(fā)生變化。因此，應當建立完備的法律法規(guī)體系來支撐職業(yè)教育的良性發(fā)展，鼓勵合同各方均按照規(guī)定承擔各自的責任，并共享收益。雖然當前國家連續(xù)頒布了一系列相關 PPP 項目管理辦法和實施意見，但都是針對PPP 模式的原則性、指導性規(guī)范安排，缺乏系統(tǒng)完整的PPP項目法律法規(guī)體系。由此一來，在具體PPP 項目過程中對社會資本的吸引力不足，使得部分社會資本仍然持觀望態(tài)度。

（三）相關主體的PPP項目實施經(jīng)驗不足

PPP 項目的工作環(huán)節(jié)復雜，涉及項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交等多個環(huán)節(jié)，涉及多方實施主體，如政府、社會資本、金融機構、咨詢機構等。職業(yè)教育領域缺少類似示范性的豐富經(jīng)驗，尤其是整體運營類職教PPP項目，使得各實施主體均缺乏相關經(jīng)驗借鑒。以選擇合作伙伴為例，公辦院校需對伙伴的投融資能力、管理經(jīng)驗、辦學能力、費用價格等方面進行綜合考量，但是如何對合作伙伴的綜合能力進行評價缺乏一套規(guī)范客觀的指標體系與方法，這在一定程度上給職業(yè)教育領域PPP 模式的順利推進形成了阻礙。

三、職業(yè)教育領域推進PPP模式的對策

（一）建立實施職教PPP項目的法律制度

從公共經(jīng)濟學層面來看，作為一種涉及多學科的公共服務供給機制，PPP模式必然受到制度條件、社會環(huán)境差異的制約。然而我國目前尚未出臺針對職業(yè)教育PPP 模式的系統(tǒng)性與指導性的法律法規(guī)，故急需建立實施職教PPP項目的法律制度，尤其是社會資本的準入制度、風險分擔制度、利益保障制度、監(jiān)管制度以及退出制度等。通過政策性優(yōu)惠有效降低交易與投資成本，形成促進職業(yè)教育PPP模式可持續(xù)發(fā)展的法律制度保障。

（二）構建PPP模式推進的良好氛圍

政府與社會資本建立平等的合作關系，厘清雙方的工作界限，明確項目投資的利益分配。政府一是要通過政策科學掃除PPP模式的發(fā)展障礙，解決政策條文模糊、政府招標信息不透明、扶持力度較弱等問題，降低社會資本的心理防線，騰出合作空間。另一方面，加大宣傳力度，推動形成合法有序的市場環(huán)境。既要下工夫、出力氣去招攬社會資本積極參與到合作共建中來，更要將契約精神、誠實守信、遵法守法注入脊髓，為整個合作鋪設一條技術過硬、質(zhì)量過關的道路。

（三）審慎選擇職業(yè)教育PPP項目的合作伙伴

職業(yè)教育PPP項目成功的重要因素在于選擇有社會責任感且綜合實力強的私人合作伙伴。由于社會資本的目標是追求利益最大化，直接的合作動因就是追求投資回報，讓它以何種形式進入職教領域事關PPP 模式是否會與政策設計初衷相一致的問題。因此，選擇合作伙伴的原則除了包括優(yōu)勢互補、目標一致、分險共擔、互利共贏等之外，還要從文化耦合層面考察社會資本的合作適宜性，建立一套規(guī)范客觀合作伙伴選擇的指標體系與方法。同時，對職教PPP項目的監(jiān)督管理也是不可或缺的。

（四）積極引入風險評估機制和預防監(jiān)督機制

一方面，政府需要主動作為，發(fā)揮公權力的責任擔當，充分調(diào)動資源對PPP模式運行中潛藏的發(fā)展問題進行長期性、制度化的評估設計，提高風險應對能力，對可能存在的信用度喪失、資金鏈斷裂、投資可信度等問題及時預警，并將責任壓實，層層落到負責部門和人員;另一方面，從社會資本的角度，需要提高供給質(zhì)量，從項目設計到后期維護運營，都需要投入合理的資本和科技人力。同時也要主動接受政府、公眾監(jiān)督，適應市場調(diào)配模式，及時調(diào)整發(fā)展方向，力求規(guī)范管理、透明服務、穩(wěn)步發(fā)展。

結語

在職業(yè)教育領域推進PPP模式的進程中，雖然會面臨認可度較低、缺乏法律法規(guī)保障以及相關主體實施經(jīng)驗不足等問題，但是通過建立實施相關法律制度、推進相適應的組織機構、審慎選擇合作伙伴等方式，PPP模式在職業(yè)教育領域中一定會越走越好。

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