馮猛 楊旭 趙碧坤 吳子明

[摘 要]基本管理單元是在城市化快速推進(jìn)背景下，設(shè)立在鎮(zhèn)與村居之間的非行政層級，在創(chuàng)新社會(huì)治理與加強(qiáng)基層建設(shè)方面發(fā)揮著重要作用。通過對浦東新區(qū)基本管理單元的實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)基本管理單元的制度定位已經(jīng)形成共識，公共服務(wù)設(shè)施配置逐步到位，運(yùn)作機(jī)制進(jìn)一步理順，但也出現(xiàn)權(quán)力職能不清晰、治理主體關(guān)系不順、組織保障薄弱等問題。為此，需要協(xié)調(diào)推進(jìn)基本管理單元建設(shè)，建立長效管理機(jī)制，加強(qiáng)人財(cái)物資源保障，凸顯多元治理特征。

[關(guān)鍵詞]基本管理單元;社區(qū)建設(shè);社會(huì)治理;公共服務(wù)

作為推進(jìn)扁平化社會(huì)管理的非行政層級，基本管理單元在加強(qiáng)基層建設(shè)與創(chuàng)新社會(huì)治理方面扮演了重要角色。本文在對浦東新區(qū)實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上，以浦東新區(qū)基本管理單元為例，探討基本管理單元建設(shè)與治理的總體情況、經(jīng)驗(yàn)成效、存在問題，提出針對性的政策建議。

一、基本管理單元建設(shè)與治理的總體情況

1.對設(shè)置基本管理單元的制度定位形成共識，但不同基本管理單元的差異非常明顯

浦東新區(qū)從1993年在全市率先探索“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式，2015年、2017年開展基本管理單元的申報(bào)和建設(shè)工作。在最初設(shè)計(jì)“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式時(shí)，浦東新區(qū)明確其定位為以社區(qū)共治為方向，以基層自治為基礎(chǔ)，在鎮(zhèn)與居村委之間搭建覆蓋各居住區(qū)的綜合性管理平臺(tái)、網(wǎng)格化服務(wù)平臺(tái)和協(xié)商式共治平臺(tái)。2015年，浦東新區(qū)出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范基本管理單元基本公共服務(wù)資源配置的若干意見》，規(guī)定基本管理單元是推進(jìn)扁平化社會(huì)管理的非行政層級基本單元，明確基本管理單元的設(shè)置條件。在調(diào)查中，基本管理單元的負(fù)責(zé)人普遍反映，認(rèn)同基本管理單元是非行政層級，其首要功能是加強(qiáng)基本公共服務(wù)配置，提升公共服務(wù)的可及性和便捷度，提升城市精細(xì)化管理和自治、共治水平。

基本管理單元依據(jù)城市化地區(qū)面積、人口規(guī)模、服務(wù)需求、區(qū)域文化等標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，截至2018年年底，浦東新區(qū)設(shè)有46個(gè)基本管理單元，占全市93個(gè)基本管理單元的49.5%，其中已建成第一批基本管理單元35個(gè)。這些基本管理單元包含撤制鎮(zhèn)、大型居住區(qū)、原鎮(zhèn)管社區(qū)等三種類型，不同類型基本管理單元之間的表現(xiàn)形態(tài)有著非常明顯的差異。

在已建成的35個(gè)基本管理單元中，轄區(qū)面積最大的南匯新城鎮(zhèn)申港社區(qū)面積為67.76平方公里，而最小的周浦鎮(zhèn)周南社區(qū)面積為2.01平方公里，剛剛滿足2平方公里的最低設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。在常住人口上，人口最多的六里社區(qū)為12.12萬人，人口最少的申港社區(qū)為1.3萬人，尚達(dá)不到2萬人口的最低設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。以人口/面積之間的比例作為測量城市化程度的標(biāo)準(zhǔn)，人口集中度在2萬人/平方公里以上的基本管理單元有7個(gè)，而人口集中度不足0.3萬人/平方公里的基本管理單元有8個(gè)。因人口規(guī)模、轄區(qū)面積、城市化程度差異形成的各基本管理單元管理服務(wù)需求規(guī)模存在著較大差異，由此不同類型基本管理單元形成了與之適應(yīng)的基本功能配備和管理服務(wù)模式。

2.“三中心”與“三站所”配備齊全，公共管理、公共服務(wù)和公共安全的功能日趨完善

已建成的首批35個(gè)基本管理單元都按照公共服務(wù)方便、可及的原則，并考慮人口和面積因素，設(shè)置社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)文化活動(dòng)中心或分中心、服務(wù)站、延伸點(diǎn)。其中首批基本管理單元的社區(qū)事務(wù)受理設(shè)施新建8個(gè)，改擴(kuò)建18 個(gè);衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施新建5 個(gè)，改擴(kuò)建14 個(gè);文化服務(wù)設(shè)施新建8 個(gè)，改擴(kuò)建19 個(gè)，累計(jì)投入8.9億元。第二批基本管理單元社區(qū)事務(wù)受理設(shè)施改擴(kuò)建10個(gè);衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施改擴(kuò)建7個(gè);文化服務(wù)設(shè)施新建1個(gè)，改擴(kuò)建7個(gè)。從硬件設(shè)施配備看，社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)文化活動(dòng)中心等3個(gè)服務(wù)中心，派出所、城管、市場監(jiān)管等3個(gè)城市管理站所已基本配備齊全，讓社區(qū)居民在家門口就能方便辦事、看病和文化休閑娛樂。

與全市基本管理單元數(shù)據(jù)相比，浦東新區(qū)內(nèi)基本管理單元社區(qū)文化活動(dòng)中心的配置規(guī)模略高于全市總體水平，但社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的配置規(guī)模略低于全市總體水平。浦東新區(qū)各基本管理單元的執(zhí)法力量、管理力量配備有著較大差異，為滿足城市精細(xì)化管理需求，各社區(qū)紛紛探索綜合管理做法。如祝橋鎮(zhèn)四個(gè)基本管理單元通過整合城管、公安、市容、土地巡查等多支隊(duì)伍，分別建立了綜合執(zhí)法中隊(duì)，建立城市綜合管理“大聯(lián)動(dòng)”機(jī)制。

3.基本管理單元運(yùn)作機(jī)制進(jìn)一步理順，縱向聯(lián)動(dòng)和橫向整合的作用更加凸顯

根據(jù)“鎮(zhèn)-基本管理單元-村居”縱向運(yùn)作結(jié)構(gòu)中的層級關(guān)系，浦東形成了基本管理單元的三種運(yùn)作模式：（1）以三林鎮(zhèn)、康橋鎮(zhèn)、周浦鎮(zhèn)為代表，劃塊，村、居分開。三林鎮(zhèn)將城市化區(qū)域劃分為6個(gè)基本管理單元，實(shí)行“鎮(zhèn)-社區(qū)-居委”管理模式，對農(nóng)村地區(qū)沿用“鎮(zhèn)-村”模式?；竟芾韱卧繕?biāo)設(shè)定為：構(gòu)建社區(qū)生活共同體、加強(qiáng)社區(qū)管理、改善社區(qū)服務(wù)、協(xié)調(diào)各方利益、促進(jìn)社會(huì)和諧。在鎮(zhèn)黨委、政府下增設(shè)“社區(qū)管理辦公室”，直接對接6個(gè)社區(qū)，該辦公室與其他傳統(tǒng)職能科室并列。（2）以川沙新鎮(zhèn)、北蔡鎮(zhèn)、惠南鎮(zhèn)、張江鎮(zhèn)、祝橋鎮(zhèn)為代表，劃塊，村、居不分開。川沙新鎮(zhèn)在鎮(zhèn)域內(nèi)以原撤制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，所有區(qū)域劃塊為6個(gè)社區(qū)，農(nóng)村區(qū)域也歸入社區(qū)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一。6個(gè)社區(qū)之下既有村委會(huì)，也有居委會(huì)，由此形成“新鎮(zhèn)-社區(qū)-村、居”3個(gè)層級的管理架構(gòu)。各社區(qū)部門設(shè)置、人員配備實(shí)行全鎮(zhèn)統(tǒng)一模式，各社區(qū)分別建立社區(qū)黨委和社區(qū)管理委員會(huì)。

（3）以航頭鎮(zhèn)、曹路鎮(zhèn)為代表，大型居住區(qū)。除鎮(zhèn)層面原有的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組及其下設(shè)的社區(qū)管理辦公室外，社區(qū)層面設(shè)“兩委一中心”體制架構(gòu)。設(shè)立“社區(qū)工作指導(dǎo)站”作為鎮(zhèn)政府層面設(shè)定的社區(qū)工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，受鎮(zhèn)政府委托，由社區(qū)辦業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)具體實(shí)施指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌全鎮(zhèn)居委會(huì)“四自”建設(shè)，基層政權(quán)建設(shè)，資源整合以及涉及共商共治的相關(guān)事務(wù)。

基本管理單元積極整合區(qū)域內(nèi)“條”的垂直組織，如學(xué)校、醫(yī)院、公安、城管等各方面的資源，通過網(wǎng)格化的聯(lián)動(dòng)與橫向的互動(dòng)共同開展社區(qū)建設(shè);按照統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、便民利民要求，整合學(xué)校、文化中心、菜場等公共硬件資源，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共設(shè)施互補(bǔ)。祝橋鎮(zhèn)東海社區(qū)黨委針對基層組織建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，形成了“鐵三角”新型治理模式，通過建立社區(qū)共商共治工作平臺(tái)，走出了一條社區(qū)、村（居）民自治管理的新路子，下一步還將著手將民主議事的“鐵三角”打造成離老百姓最近的“一米服務(wù)平臺(tái)”。高橋鎮(zhèn)凌橋社區(qū)黨委牽頭鎮(zhèn)職能部門、駐區(qū)單位與居民區(qū)等16家單位進(jìn)行黨建共建簽約，聯(lián)手海警支隊(duì)、凌橋衛(wèi)生服務(wù)中心、屬地居民區(qū)黨支部共建結(jié)對，開展以“相約二十日 攜手志愿行”為主題的特色便民志愿服務(wù)等活動(dòng)，以社區(qū)黨建推動(dòng)社區(qū)發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧。通過協(xié)調(diào)鎮(zhèn)、社區(qū)與居村之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)與轄區(qū)單位、共建單位的關(guān)系，基本管理單元實(shí)現(xiàn)了社區(qū)資源和社會(huì)資源的共建共享。

4.社委會(huì)組織建設(shè)與制度化建設(shè)逐步規(guī)范，社區(qū)共治與居民自治活動(dòng)積極開展

浦東現(xiàn)行基本管理單元組織架構(gòu)基本統(tǒng)一為“兩委一中心”，已建成的基本管理單元已普遍設(shè)立社委會(huì)，作為組織動(dòng)員社區(qū)多元主體共同參與社區(qū)建設(shè)的共治議事平臺(tái)。對29個(gè)基本管理單元進(jìn)行的問卷調(diào)查顯示，在有社委會(huì)的管理單元中，有3個(gè)管理單元設(shè)置3個(gè)專委會(huì)，18個(gè)管理單元設(shè)置了4個(gè)或4個(gè)以上專委會(huì)。這些專委會(huì)主要依據(jù)社區(qū)公共事務(wù)類型設(shè)定，如平安建設(shè)委員會(huì)、社會(huì)保障委員會(huì)、綜合治理委員會(huì)、文教衛(wèi)生委員會(huì)、社區(qū)服務(wù)委員會(huì)等。社委會(huì)較多開展的活動(dòng)包括調(diào)查研究、協(xié)商議事、征詢意見、實(shí)施社區(qū)項(xiàng)目等4項(xiàng)，其中有20個(gè)管理單元的社委會(huì)實(shí)施過社區(qū)項(xiàng)目，占比為80%。依托社委會(huì)，三林世博家園社區(qū)開展社區(qū)實(shí)事項(xiàng)目，針對市民中心周邊亂停車、市民活動(dòng)區(qū)域護(hù)欄損壞較多、地下車庫住人、陽臺(tái)護(hù)欄和小區(qū)圍欄年久失修等現(xiàn)象，社委會(huì)聯(lián)合永泰路派出所、東寶市政、浦房物業(yè)等駐社區(qū)單位，采取積極措施，消除安全隱患。

川沙新鎮(zhèn)、三林鎮(zhèn)、航頭鎮(zhèn)等鎮(zhèn)的基本管理單元及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，注重社委會(huì)制度化建設(shè)。川沙新鎮(zhèn)探索制定《社區(qū)代表會(huì)議試行辦法》《關(guān)于實(shí)行社區(qū)重大事務(wù)共商共決制度的暫行辦法》等相關(guān)規(guī)定，并形成了一整套社區(qū)代表會(huì)議的實(shí)施制度。三林世博家園社區(qū)在修訂《社委會(huì)章程》的基礎(chǔ)上，形成社委會(huì)工作會(huì)議制度、社區(qū)代表接待制度、調(diào)查巡訪制度、評估考核制度、項(xiàng)目小組管理制度等7項(xiàng)工作制度。鶴沙航城社區(qū)建立“三議三制”議事制度，利用微信議事平臺(tái)“即時(shí)議”，對“即時(shí)議”解決不了的問題，邀請居民代表“集中議”，“集中議”解決不了的問題，約請上級領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)職能部門協(xié)商解決，形成平等協(xié)商、逐級上報(bào)、聯(lián)合推進(jìn)的共議共決方法。

二、基本管理單元目前存在的問題

1.基本管理單元職能定位不清晰

在實(shí)地開展工作過程中，城市化程度較高的地區(qū)和大型居住區(qū)的基本管理單元職能重心偏重于公共管理、公共服務(wù)、公共安全，組織引導(dǎo)社區(qū)力量共駐共建和居民共治。相比之下，撤制鎮(zhèn)基礎(chǔ)上建立的基本管理單元，職能重心更偏重完成上級委托的行政事務(wù)，行政化色彩依然嚴(yán)重。不少基本管理單元坦誠，要完成上級交辦的任務(wù)，只能依靠行政化手段，通過“鎮(zhèn)-基本管理單元-居（村）”的層級渠道，一層層下達(dá)任務(wù)開展工作。如一些撤制鎮(zhèn)的基本管理單元要承接鎮(zhèn)里下放的行政職權(quán)達(dá)42項(xiàng)，同時(shí)還要完成上級下達(dá)的各項(xiàng)臨時(shí)任務(wù)。

由于基本管理單元職能履行的差異，有的偏重完成上級行政任務(wù)，性質(zhì)類似“準(zhǔn)行政層級”，在做實(shí)社委會(huì)工作的同時(shí)設(shè)立凸顯行政功能的專委會(huì)，表現(xiàn)出明顯的行政化傾向;有的則比較注意防范行政化，在“小政府、大社會(huì)”的理念指導(dǎo)下致力構(gòu)建共治議事平臺(tái)，通過積極發(fā)動(dòng)群眾力量探索社會(huì)化運(yùn)作機(jī)制?；竟芾韱卧毮芏ㄎ徊町惤o統(tǒng)一基本管理單元的管理造成難度，如不少基本管理單元反映，市、區(qū)頒布的基本管理單元各項(xiàng)制度規(guī)定并不完全適合本地基本管理單元的實(shí)際情況，同時(shí)也發(fā)現(xiàn)，如果允許基本管理單元自行探索，基本管理單元又會(huì)走上行政化老路。

2.圍繞基本管理單元的各類關(guān)系不夠理順

在基本管理單元實(shí)際運(yùn)行過程中，鎮(zhèn)政府職能部門、基本管理單元、居（村）之間的分工仍存在著較多模糊性，各項(xiàng)具體工作究竟是屬于政府職能部門的職責(zé)，還是屬于基本管理單元的職責(zé)難以界定，基本管理單元應(yīng)當(dāng)具體承擔(dān)哪些功能也難以準(zhǔn)確把握。在鎮(zhèn)管理職能范圍的大盤子內(nèi)，有些事務(wù)是鎮(zhèn)職能部門經(jīng)過基本管理單元這一層級下達(dá)到居（村）的，有些事務(wù)又繞過基本管理單元這一層級由鎮(zhèn)職能部門與居（村）直接對接，哪些事務(wù)需要經(jīng)過基本管理單元這一層級并不清楚。特別是那些由鎮(zhèn)、居（村）直接對接的事務(wù)，鎮(zhèn)職能部門還要求基本管理單元進(jìn)行指導(dǎo)和督查，而基本管理單元根本不了解具體情況，這就大大增加了鎮(zhèn)、基本管理單元、居（村）的溝通成本。

目前，新區(qū)基本管理單元普遍建立健全了“兩委一中心”的組織架構(gòu)，但在實(shí)際運(yùn)作中，主要是社區(qū)黨委在發(fā)揮作用，社區(qū)黨委不僅是基本管理單元各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者，是區(qū)域化黨建的推進(jìn)者，在各項(xiàng)行政事務(wù)處理乃至具體業(yè)務(wù)開展中也沖在前面。相比之下，社區(qū)委員會(huì)的建設(shè)長期處在薄弱狀態(tài)，發(fā)揮作用的空間受到局限，調(diào)查訪談中得知，即便是城市化較高的地區(qū)，在社委會(huì)建設(shè)和管理上，基本管理單元全年投入的精力也不到10%，社委會(huì)建設(shè)亟待加強(qiáng)。

3.基本管理單元運(yùn)行機(jī)制有待加強(qiáng)

社區(qū)代表會(huì)議是基本管理單元多元協(xié)商共治機(jī)制的重要載體，根據(jù)對浦東28個(gè)基本管理單元問卷調(diào)查結(jié)果，社區(qū)代表類型中由居民區(qū)推選出的代表占代表總?cè)藬?shù)50%以上的共有16個(gè)管理單元，占比不到50%的共有12個(gè)管理單元，表明對管理單元社區(qū)代表會(huì)議的基本要求，缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和明確規(guī)范。

調(diào)查問卷顯示，基本管理單元社區(qū)代表會(huì)議完成情況最好的是聽取社區(qū)、職能部門工作報(bào)告，對回應(yīng)并協(xié)商居民關(guān)心事務(wù)、動(dòng)員社區(qū)代表參與社區(qū)公共事務(wù)、協(xié)商制定社區(qū)章程公約等任務(wù)執(zhí)行情況也較為理想;但針對社區(qū)建設(shè)開展交流、社區(qū)公共事務(wù)開展民主協(xié)商、對駐社區(qū)單位的監(jiān)督評議等任務(wù)執(zhí)行，做到非常好的基本管理單元不足60%。說明基本管理單元的社區(qū)代表通常能夠執(zhí)行行政安排的工作，但在開展社區(qū)工作的主動(dòng)性和豐富性上稍顯薄弱。如何讓更多元的社區(qū)主體積極參與各項(xiàng)社區(qū)事務(wù)，使社區(qū)成為各類人群真正參與的公共活動(dòng)空間，是基本管理單元面臨的現(xiàn)實(shí)課題。

4.基本管理單元組織保障較為薄弱

浦東新區(qū)基本管理單元普遍存在的情況是，工作人員缺乏編制保障，由于編制的統(tǒng)一管理權(quán)上收，社區(qū)黨委和社區(qū)中心沒有法定身份、沒有編制的工作人員大有人在，鎮(zhèn)黨委也無法給相關(guān)工作人員下達(dá)任職命令，只能以“編制在鎮(zhèn)、崗位在社區(qū)”的辦法解決，導(dǎo)致“混崗混編”問題的發(fā)生。除了社區(qū)黨委、社區(qū)中心人力資源缺口較大，城管、公安等也因編制問題導(dǎo)致力量緊缺。一個(gè)鎮(zhèn)要建立多個(gè)“三中心”的分中心或功能窗口，除了需要一次性投入建設(shè)資金外，還需要長期運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。盡管目前有關(guān)鎮(zhèn)對基本管理單元建設(shè)資金投入力度比較大，但是長期運(yùn)行及有關(guān)公共設(shè)施建設(shè)維護(hù)顯得力不從心。市級財(cái)政配備的300萬財(cái)政經(jīng)費(fèi)并沒有完全落在基本管理單元層面，區(qū)級財(cái)政對撤制鎮(zhèn)社區(qū)、城郊接合部大鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)基本沒有傾斜機(jī)制。

近年來，浦東新區(qū)盡管加大了城鄉(xiāng)接合部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，但仍跟不上城市化推進(jìn)速度，滯后于社會(huì)發(fā)展需求，導(dǎo)致基本管理單元所處的快速城市化地區(qū)交通、教育、醫(yī)院、養(yǎng)老、商業(yè)、文化體育等設(shè)施，配套不全、優(yōu)質(zhì)度不高。特別是對異質(zhì)性較強(qiáng)和人口流動(dòng)性較大的地區(qū)，如康橋鎮(zhèn)橫沔社區(qū)既有城市化程度較高的區(qū)域，也有農(nóng)村區(qū)域，還有橫沔古鎮(zhèn)區(qū)域，社區(qū)內(nèi)的火箭村一個(gè)村子就有六七萬人，高峰時(shí)期可達(dá)十幾萬人，由于文化程度、生活習(xí)慣、收入水平、興趣愛好等方面存在較大差異，居民們對社區(qū)有不同需求，如何配備基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施需要頂層設(shè)計(jì)。

三、基本管理單元建設(shè)和治理的政策建議

1.建立基本管理單元聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)調(diào)推進(jìn)規(guī)范管理

建立基本管理單元聯(lián)席會(huì)議制度，負(fù)責(zé)區(qū)級層面基本管理單元建設(shè)的申報(bào)驗(yàn)收、政策協(xié)調(diào)、工作推進(jìn)及督查檢查。制定并出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)做實(shí)基本管理單元的實(shí)施意見》，為全區(qū)基本管理單元的建設(shè)和管理提供規(guī)范化制度依據(jù)。

充實(shí)基本管理單元管理服務(wù)力量，下?lián)艿男姓幹埔龅健皩＞帉Ｓ谩?，足額配置到基本管理單元，不足部分可以通過派駐事業(yè)編制人員、專業(yè)化社區(qū)工作者或者政府購買服務(wù)方式配備。切實(shí)推動(dòng)執(zhí)法力量下沉到基本管理單元，確保城管執(zhí)法、公安、市場監(jiān)管等管理力量落實(shí)到位，有條件的基本管理單元疊加配置城市網(wǎng)格化綜合管理分中心、房管工作站等機(jī)構(gòu)，建立管理服務(wù)力量聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)基本管理單元區(qū)域內(nèi)信息的溝通共享。明確基本管理單元執(zhí)法管理責(zé)任，加強(qiáng)執(zhí)法輔助力量的指導(dǎo)和培訓(xùn)，提升執(zhí)法管理的規(guī)范性和有效性。

2.強(qiáng)化基本管理單元工作抓手，建立長效管理機(jī)制

建立基本管理單元的考核標(biāo)準(zhǔn)和考核機(jī)制，在前期調(diào)查基礎(chǔ)上，從基本管理單元資源配置、職能定位、運(yùn)行機(jī)制、組織保障、工作實(shí)績、群眾滿意度等方面，細(xì)化基本管理單元考核內(nèi)容，由浦東新區(qū)層面組織落實(shí)，采取行政評估和第三方專業(yè)評估相結(jié)合的方式，對基本管理單元實(shí)施常態(tài)化考核，并將考核結(jié)果作為指導(dǎo)、管理、推進(jìn)基本管理單元建設(shè)的重要依據(jù)。

在“做強(qiáng)社區(qū)黨委、做活社區(qū)委員會(huì)、做實(shí)社區(qū)中心”總體原則指導(dǎo)下，進(jìn)一步強(qiáng)化“兩委一中心”組織架構(gòu)，對基本管理單元內(nèi)的居民區(qū)（村）實(shí)施管理。社區(qū)黨委統(tǒng)籌基本管理單元內(nèi)的區(qū)域化黨建、居民區(qū)黨建和“兩新”組織黨建工作，促進(jìn)推動(dòng)社區(qū)建設(shè)、協(xié)調(diào)社區(qū)事務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)共治及指導(dǎo)居（村）民自治。社區(qū)委員會(huì)要發(fā)揮議事協(xié)商平臺(tái)作用，對涉及社會(huì)性、公益性、群眾性的社區(qū)事務(wù)，進(jìn)行議事協(xié)商、動(dòng)員整合和評議監(jiān)督。社區(qū)中心要梳理覆蓋有關(guān)政府職能部門的各項(xiàng)服務(wù)功能，注重發(fā)揮辦理公共事務(wù)、開展社區(qū)服務(wù)、組織居（村）民活動(dòng)、履行城市管理等功能。各基本管理單元進(jìn)一步明確社區(qū)黨委、社區(qū)委員會(huì)、社區(qū)中心的基本定位，各司其職，職能配合，共同推進(jìn)社區(qū)管理。

3.理順基本管理單元主體關(guān)系，加強(qiáng)人財(cái)物配置

明確基本管理單元與鎮(zhèn)黨委政府的關(guān)系，鎮(zhèn)黨委與社區(qū)黨委是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，鎮(zhèn)居民區(qū)黨委、綜合黨委與社區(qū)黨委是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。社區(qū)中心是鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府服務(wù)社區(qū)群眾的工作平臺(tái)，在社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，承接并受理延伸至基本管理單元的各類黨務(wù)、政務(wù)、事務(wù)、服務(wù)項(xiàng)目。明確社區(qū)委員會(huì)是社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展居民自治、社區(qū)共治的協(xié)商議事平臺(tái)，探索鎮(zhèn)人大代表會(huì)議、社區(qū)黨代表會(huì)議對社區(qū)委員會(huì)的會(huì)議精神輻射功能。

以政府與社區(qū)的定位為基礎(chǔ)，理順鎮(zhèn)職能部門、基本管理單元與居（村）的事權(quán)劃分，做到責(zé)任主體明確，避免在工作中形成基本管理單元作為鎮(zhèn)職能承接方來履職的現(xiàn)象。按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、事費(fèi)配套”的原則，進(jìn)一步完善區(qū)、鎮(zhèn)兩級財(cái)力保障?；竟芾韱卧娜藛T經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等專項(xiàng)納入鎮(zhèn)級財(cái)政預(yù)算?！?+3”資源配置職能部門應(yīng)根據(jù)基本管理單元的資源配置標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)設(shè)施的添置情況，行政執(zhí)法和專業(yè)管理力量的配備實(shí)際，加大經(jīng)費(fèi)支持傾斜力度，確保各類配置資源的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。設(shè)立區(qū)級財(cái)政基本管理單元專項(xiàng)資金，通過試點(diǎn)“籌款配套”等機(jī)制推進(jìn)基本管理單元自籌款項(xiàng)、自找資源，支持基本管理單元購買社會(huì)力量服務(wù)，增強(qiáng)居（村）解決問題的能力。

4.遏制基本管理單元行政化取向，凸顯社區(qū)治理功能

遏制基本管理單元走行政化老路，強(qiáng)化鎮(zhèn)職能部門的行政職能履行，規(guī)范鎮(zhèn)與基本管理單元、鎮(zhèn)與居（村）、基本管理單元與居（村）的職能劃分，避免基本管理單元成為政府的“二傳手”或鎮(zhèn)政府的行政代理單位。加強(qiáng)基本管理單元社區(qū)委員會(huì)對下沉基本管理單元職能部門行政執(zhí)法、社會(huì)管理、公共服務(wù)等工作進(jìn)行職能評議，探索社區(qū)委員會(huì)對鎮(zhèn)職能部門的工作開展評議。明確基本管理單元的職能定位為“協(xié)調(diào)、管理、服務(wù)、監(jiān)督”，既能承接鎮(zhèn)級層面的部分管理任務(wù)，加強(qiáng)對條線部門、職能部門的監(jiān)督，又能為居委會(huì)減負(fù)，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的服務(wù)資源。針對浦東新區(qū)區(qū)域面積大、基本管理單元類型多樣等實(shí)際特點(diǎn)，要著眼長遠(yuǎn)，從轉(zhuǎn)變政府職能的高度，以社區(qū)共治、居民自治為方向，逐步引導(dǎo)居民參與自治管理，不斷強(qiáng)化基本管理單元的社區(qū)治理功能。

基本管理單元要發(fā)揮居（村）委會(huì)貼近居民、聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，以群眾需求為導(dǎo)向，創(chuàng)新自治內(nèi)容和形式，激發(fā)自治活力。探索多樣化的自治實(shí)現(xiàn)途徑，加強(qiáng)區(qū)、鎮(zhèn)層面對基本管理單元自治項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的投入，健全自下而上的自治議題和自治項(xiàng)目形成機(jī)制，提高自治議題的廣泛性和代表性。廣泛吸收不同類型的社區(qū)成員參與社區(qū)共治，發(fā)揮社區(qū)成員的相對優(yōu)勢，建立社區(qū)共治的有效機(jī)制，提升社區(qū)共治的專業(yè)技能，不斷提升社區(qū)主體的自治共治能力。

5.健全基本管理單元運(yùn)行機(jī)制，確保高效順暢運(yùn)作

加強(qiáng)社區(qū)委員會(huì)制度化建設(shè)，規(guī)范社區(qū)委員會(huì)的決策機(jī)制，在社區(qū)中通過組團(tuán)式服務(wù)、社區(qū)微信群等民意收集載體，鼓勵(lì)大家為社區(qū)建設(shè)和服務(wù)建言獻(xiàn)策，社區(qū)決策需提交社區(qū)委員會(huì)共同決策。建立社區(qū)咨詢委員會(huì)，委員會(huì)由社區(qū)內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域擁有較高專業(yè)技能或較高威望的人組成，主要就本專業(yè)委員會(huì)領(lǐng)域的社區(qū)事務(wù)進(jìn)行決策建議。完善聽證會(huì)制度，在政府、社區(qū)委員會(huì)等決策機(jī)構(gòu)決策重要事務(wù)前，需要進(jìn)行社區(qū)代表聽證，以充分了解民意，增加決策的民主化和科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)聽證制度常態(tài)化。

主動(dòng)培育和發(fā)展社會(huì)組織，通過制定政策、設(shè)立社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)資金、降低門檻等方式推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)育。有條件的基本管理單元可以成立社會(huì)組織服務(wù)中心，通過政府引導(dǎo)、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)等運(yùn)作機(jī)制，讓社會(huì)組織承接溢出政府職能的公共服務(wù)項(xiàng)目。進(jìn)一步加強(qiáng)基本管理單元隊(duì)伍建設(shè)，既要通過教育培訓(xùn)、交流培訓(xùn)、掛職鍛煉等手段加速提升現(xiàn)有隊(duì)伍的整體素質(zhì)，又要積極引進(jìn)、儲(chǔ)備骨干，包括面向社會(huì)招聘以及從居民中物色具有社區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)的合適人選，不斷充實(shí)基本管理單元人員隊(duì)伍。注重吸收專業(yè)的社會(huì)組織和社會(huì)工作人員參與社區(qū)建設(shè)，確?；竟芾韱卧鐣?huì)事業(yè)發(fā)展的多元參與、專業(yè)參與。

本項(xiàng)目受到浦東新區(qū)民政局、上海師范大學(xué)“城市社會(huì)學(xué)”創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)計(jì)劃（310-AC7031-19-004228）支持。

（作者馮猛系上海師范大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授，楊旭系上海浦東新區(qū)社區(qū)服務(wù)中心主任，趙碧坤系上海師范大學(xué)社會(huì)學(xué)系碩士研究生，吳子明系上海浦東新區(qū)社區(qū)服務(wù)中心干事）

（責(zé)任編輯 周 巍）