□ 山東航空集團(tuán)公司 郭才森/文

今年是十三五規(guī)劃實(shí)施的第四年，明年就要編制十四五規(guī)劃。準(zhǔn)確認(rèn)知行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)是制定一個(gè)好的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和企業(yè)發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)。“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”是我國(guó)民航近年實(shí)施的一個(gè)比較重要的政策，該政策的實(shí)施將對(duì)民航市場(chǎng)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。為此，本文試對(duì)“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策對(duì)民航市場(chǎng)的影響進(jìn)行分析。

政策背景

根據(jù)中國(guó)民航局《2017年全國(guó)民航航班運(yùn)行效率報(bào)告》公布的數(shù)據(jù)，2006年到2017年各類飛行起降架次持續(xù)增長(zhǎng)，11年間增長(zhǎng)了178%，年均增長(zhǎng)10.39%。2006～2015年，航班正常率隨航班量增長(zhǎng)呈持續(xù)下滑趨勢(shì)，2016年止跌回升，但2017年又有所下降。如圖1所示。

為提升航班正常性，民航局采取了多種措施。一是加大外部協(xié)調(diào)、爭(zhēng)取更有利的運(yùn)行環(huán)境。二是采取了多種內(nèi)部挖潛措施，提高現(xiàn)有空域容量和運(yùn)行效率。雖然做了很多工作，但仍無(wú)法適應(yīng)流量年均兩位數(shù)的快速增長(zhǎng)需要，內(nèi)部挖潛的努力成果很快被流量增長(zhǎng)所淹沒。機(jī)場(chǎng)地面保障也是影響航班延誤的重要因素。民航航班持續(xù)高位運(yùn)行，保障系統(tǒng)滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，運(yùn)行安全風(fēng)險(xiǎn)累積疊加。社會(huì)公眾對(duì)民航航班正常率低廣泛詬病。運(yùn)輸機(jī)隊(duì)規(guī)模不斷擴(kuò)大，可用空域資源改善有限，持續(xù)增長(zhǎng)的航空運(yùn)輸需求與民航綜合保障能力之間的矛盾愈加突出。提高航班正常性成為民航局的重要任務(wù)。

在這樣的大背景下，中國(guó)民航局精準(zhǔn)研判當(dāng)前形勢(shì)，果斷決策行業(yè)應(yīng)對(duì)，于2017年9月發(fā)布了《關(guān)于把控運(yùn)行總量調(diào)整航班結(jié)構(gòu) 提升航班正點(diǎn)率的若干政策措施》（以下簡(jiǎn)稱《措施》）。

政策內(nèi)容

航班正常性低的根本原因是航班時(shí)刻資源不能滿足運(yùn)行需求。提高航班正常性的措施方向有兩個(gè)。一是增加供給，包括增加空域資源，提升空管和地面運(yùn)行效率，增加地面保障設(shè)施等，關(guān)鍵措施是增加空域資源。二是減少航班時(shí)刻需求，關(guān)鍵是降低航班量增長(zhǎng)速度。

在我國(guó)目前的體制機(jī)制下，民航局難以采取有效措施增加空域資源。因此，減少航班時(shí)刻需求，降低航班時(shí)刻增速就成為民航局提高航班正常性的主要措施。當(dāng)然，提升空管和地面運(yùn)行效率也是民航局可以采取的措施。

根據(jù)民航局規(guī)定，從2017年冬春航季開始，對(duì)航班時(shí)刻進(jìn)行運(yùn)行總量控制和航班結(jié)構(gòu)調(diào)整。基本原則是嚴(yán)格時(shí)刻增加標(biāo)準(zhǔn)，取消正點(diǎn)率低的航班時(shí)刻，降低航班量增速，對(duì)機(jī)場(chǎng)提升航班正常率采取激勵(lì)措施。

“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策主要包括要嚴(yán)把時(shí)刻協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)的容量標(biāo)準(zhǔn)，主協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)實(shí)行24小時(shí)協(xié)調(diào)管理；擴(kuò)大輔協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)范圍，增加時(shí)刻協(xié)調(diào)時(shí)段；降低機(jī)場(chǎng)始發(fā)航班量，對(duì)機(jī)場(chǎng)和航空公司實(shí)施激勵(lì)機(jī)制，正常率高的機(jī)場(chǎng)可以增加航班時(shí)刻，取消正點(diǎn)率低的航班時(shí)刻等。

2018、2019年航班換季時(shí)，民航局延續(xù)“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策，實(shí)施較低的航班時(shí)刻增速。例如，2019年夏秋換季時(shí)，民航局規(guī)定主、輔協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)06～24時(shí)段航班時(shí)刻增量控制在3%以內(nèi)。

政策效果與實(shí)施的長(zhǎng)期性

“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策取得了非常顯著的效果。政策實(shí)施半年后，民航局在2018年4月18日召開的新聞發(fā)布會(huì)上表示，自《措施》實(shí)施以來(lái)，2017年冬春航季全國(guó)民航航班正點(diǎn)率達(dá)到83.4%，始發(fā)航班機(jī)場(chǎng)放行正點(diǎn)率達(dá)到85.18%，民航供給側(cè)改革取得了實(shí)實(shí)在在的成效。2019年上半年，全國(guó)航班正常率達(dá)到80.35%，同比提高0.83個(gè)百分點(diǎn)，航班正常率持續(xù)保持較高水平。

中國(guó)民航局馮正霖局長(zhǎng)在全國(guó)民航2019年年中工作會(huì)上指出：航空運(yùn)輸持續(xù)增長(zhǎng)和運(yùn)行保障能力不足的矛盾依然是民航發(fā)展中的主要矛盾，“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”是堅(jiān)守安全底線和航班正常紅線的重要舉措，是堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)總基調(diào)、正確把握好“安全與發(fā)展、安全與服務(wù)、安全與正常、安全與效益”四個(gè)關(guān)系的關(guān)鍵手段，已被行業(yè)發(fā)展實(shí)踐證明是行之有效的。只要行業(yè)發(fā)展的主要矛盾沒有變化，就要始終保持定力，堅(jiān)持“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策不動(dòng)搖。

由于“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策取得了顯著成效，短時(shí)期內(nèi)沒有其他政策措施能夠有效提升航班正點(diǎn)率，根據(jù)影響航班正常性的各種客觀情況以及中國(guó)民航局的政策取向，可以預(yù)見，“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策將在未來(lái)一段時(shí)間持續(xù)實(shí)施。

對(duì)民航市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的影響

（一）民航業(yè)的發(fā)展速度會(huì)受到抑制

民航業(yè)的發(fā)展速度受到需求和供給兩方面的影響。運(yùn)輸需求從需求端影響民航發(fā)展速度。航班時(shí)刻限制其他管制措施從供給端影響民航發(fā)展速度?！翱乜偭?、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策的實(shí)施導(dǎo)致航班時(shí)刻增速下調(diào)，將降低行業(yè)發(fā)展增速。

在此之前，民航局和發(fā)改委主要通過(guò)控制飛機(jī)引進(jìn)速度來(lái)控制民航業(yè)的發(fā)展速度。由于“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”導(dǎo)致引進(jìn)的飛機(jī)難以找到有價(jià)值的時(shí)刻向社會(huì)提供服務(wù)，航空公司會(huì)在時(shí)刻供給限制下主動(dòng)降低飛機(jī)引進(jìn)的速度，“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策一定程度上具有代替引進(jìn)飛機(jī)管制措施的作用。 2018年我國(guó)民航增加運(yùn)輸飛機(jī)343架，增速為10.41%，低于前5年的飛機(jī)引進(jìn)速度，這個(gè)變化已經(jīng)反映了這一影響。

從當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及國(guó)家政策看，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)增速一直受到較大的下行壓力，經(jīng)濟(jì)增速在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)將持續(xù)走低并逐漸趨于穩(wěn)定。

“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策和宏觀經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)下降因素相疊加，將導(dǎo)致未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)民航業(yè)增長(zhǎng)速度降低。

（二）繁忙機(jī)場(chǎng)航班時(shí)刻價(jià)值提高

表1是2018年國(guó)內(nèi)前十五大機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量與起降架次增速對(duì)比。從表1中可以看出，前15大機(jī)場(chǎng)2018年旅客吞吐量增速比起降架次增速高2至4個(gè)百分點(diǎn)，高于全國(guó)平均增速差，說(shuō)明運(yùn)輸需求增速大大高于運(yùn)力供給增速。

我國(guó)旅客吞吐量排名靠前的繁忙機(jī)場(chǎng)運(yùn)輸需求增速大大超過(guò)運(yùn)力供給增速，導(dǎo)致運(yùn)力供過(guò)于求程度降低，機(jī)票價(jià)格和客座率提高，航班時(shí)刻產(chǎn)生超額收益，價(jià)值提高。三大航的盈利水平較高，主要原因之一是其占有一線機(jī)場(chǎng)的大量時(shí)刻。在“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策影響下，機(jī)場(chǎng)航班時(shí)刻增速持續(xù)走低，隨著旅客吞吐量的持續(xù)增加，繁忙機(jī)場(chǎng)的航班時(shí)刻將更加緊張，價(jià)值會(huì)更高。

（三）國(guó)內(nèi)寬體機(jī)航班和飛機(jī)數(shù)量增加

由于繁忙機(jī)場(chǎng)的航班時(shí)刻增速與旅客吞吐量的增速差距較大，航班客座率和機(jī)票價(jià)格較高，航空公司為了提高經(jīng)濟(jì)效益，就會(huì)在一些航線上用寬體機(jī)代替窄體機(jī)。這種變化，首先在長(zhǎng)航距的繁忙機(jī)場(chǎng)之間發(fā)生，然后擴(kuò)展到航距較短和繁忙程度稍低的機(jī)場(chǎng)之間。

例如，2019年7月18日查詢攜程網(wǎng)，2019年7月19日北京飛廣州的35個(gè)航班中，寬體機(jī)執(zhí)飛的航班是29個(gè)，占航班總量的82.9%；北京飛上海的52個(gè)航班中，寬體機(jī)執(zhí)飛的航班是37個(gè)，占航班總量的71.2%；北京飛成都的36個(gè)航班中，寬體機(jī)執(zhí)飛的航班是25個(gè)，占航班總量的69.4%；上海飛西安的30個(gè)航班中，寬體機(jī)執(zhí)飛的航班是5個(gè)，占航班總量的16.7%;上海飛成都的37個(gè)航班中，寬體機(jī)執(zhí)飛的航班是11個(gè)，占航班總量的29.8%。這些繁忙機(jī)場(chǎng)之間的寬體機(jī)航班比例比幾年前有較大幅度的增加。

可以預(yù)見，隨著民航業(yè)的持續(xù)發(fā)展和“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策的實(shí)施，在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，北京、上海、廣州、成都、重慶、西安等繁忙機(jī)場(chǎng)間的寬體機(jī)航班比重將持續(xù)增加，將會(huì)有越來(lái)越多的機(jī)場(chǎng)增加寬體機(jī)航班。

與寬體機(jī)航班數(shù)量和比重增加的趨勢(shì)相同，我國(guó)民航機(jī)隊(duì)中的寬體機(jī)數(shù)量也在增加。中國(guó)民航局公布的《2018年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中首次公布了寬體飛機(jī)的數(shù)量，這說(shuō)明中國(guó)民航運(yùn)輸機(jī)隊(duì)中寬體機(jī)的數(shù)量達(dá)到了比較高的水平。根據(jù)該統(tǒng)計(jì)公報(bào)公布的數(shù)字，截止到2018年末，我國(guó)運(yùn)輸飛機(jī)中共有寬體機(jī)409架，占運(yùn)輸飛機(jī)總量的11.2%，2018年增加寬體機(jī)47架，增速為12.98%，比機(jī)隊(duì)規(guī)模總體增速高2.57個(gè)百分點(diǎn)。

隨著我國(guó)民航市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大與“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策的持續(xù)實(shí)施，我國(guó)民航機(jī)隊(duì)中的寬體機(jī)數(shù)量會(huì)持續(xù)增加，比例也會(huì)在一定時(shí)間內(nèi)持續(xù)提升。

(四) 支線飛機(jī)獲得更大發(fā)展空間

伴隨著繁忙機(jī)場(chǎng)航班時(shí)刻越來(lái)越供不應(yīng)求，支線飛機(jī)難以獲批從支線機(jī)場(chǎng)直飛到一線樞紐的航班時(shí)刻，一些原有的用支線飛機(jī)執(zhí)飛繁忙機(jī)場(chǎng)的航班也會(huì)逐漸改用窄體機(jī)執(zhí)飛，還有一些支線航班會(huì)停飛。

在這種發(fā)展態(tài)勢(shì)下，會(huì)逐漸形成支線機(jī)場(chǎng)——二線樞紐——一線樞紐的航線網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu)，為支線飛機(jī)提供了更大的發(fā)展空間。

在這一點(diǎn)上，我國(guó)與美國(guó)將會(huì)產(chǎn)生較大差異。美國(guó)一線樞紐機(jī)場(chǎng)的航班時(shí)刻供求關(guān)系不如我國(guó)緊張，支線機(jī)場(chǎng)的支線飛機(jī)也可以飛到芝加哥、亞特蘭大等一線樞紐。這種差異是由兩國(guó)的人口總量、人口密度、空域結(jié)構(gòu)和管理模式等決定的。

表1：2018年前十五大機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量與起降架次增速對(duì)比表

（五）更多航空公司會(huì)在一線繁忙機(jī)場(chǎng)設(shè)立分公司

大約在2008年前，北京、上海、廣州、深圳等一線機(jī)場(chǎng)的航班時(shí)刻還不是特別緊張，在這些機(jī)場(chǎng)增加航班時(shí)刻的難度較低，這些機(jī)場(chǎng)的航班時(shí)刻價(jià)值也相應(yīng)較低。此時(shí)，國(guó)內(nèi)大多數(shù)航空公司在設(shè)立分公司時(shí)更多考慮基地布局和航線網(wǎng)絡(luò)的合理銜接，沒有更多關(guān)注一線繁忙機(jī)場(chǎng)以后會(huì)帶來(lái)的超額利潤(rùn)，也就沒有更多在一線樞紐機(jī)場(chǎng)設(shè)立分公司和增加航班時(shí)刻。

隨著“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策的持續(xù)實(shí)施，一線繁忙機(jī)場(chǎng)的航班時(shí)刻價(jià)值會(huì)進(jìn)一步凸顯。更多航空公司會(huì)進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到繁忙機(jī)場(chǎng)時(shí)刻的價(jià)值，更加傾向于在相對(duì)繁忙機(jī)場(chǎng)設(shè)立分公司和運(yùn)行基地。

由于一線繁忙機(jī)場(chǎng)的航班時(shí)刻已經(jīng)飽和，目前難以增加新的航班時(shí)刻，設(shè)立分公司的難度也比較大。各航空公司會(huì)充分利用機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建和建設(shè)第二、第三機(jī)場(chǎng)的機(jī)會(huì)，以及政策放松的窗口期，找到設(shè)立分公司和增加時(shí)刻的適當(dāng)時(shí)機(jī)，在一線機(jī)場(chǎng)設(shè)立分公司，調(diào)整分公司布局。

值得一提的是，在一線機(jī)場(chǎng)設(shè)立分公司的目的是增加在一線機(jī)場(chǎng)的航班時(shí)刻，是針對(duì)原有的基地公司優(yōu)先的航班時(shí)刻分配辦法采取的措施。2018年公布的新《民航航班時(shí)刻管理辦法》規(guī)定，航班時(shí)刻分配將實(shí)行新進(jìn)入公司優(yōu)先原則，不再實(shí)行基地公司優(yōu)先原則。如果新《民航航班時(shí)刻管理辦法》能夠完全實(shí)施，航空公司就沒有必要在一線機(jī)場(chǎng)設(shè)立分公司，但仍要抓住時(shí)機(jī)增加在一線機(jī)場(chǎng)的航班時(shí)刻，并需設(shè)立相應(yīng)的運(yùn)行保障機(jī)構(gòu)。

（六）航班時(shí)刻分配辦法亟需改革

誠(chéng)然，增加民航可用空域是提升航班正常性的最重要措施，但提升航班時(shí)刻的分配和使用效率也是從需求端提升航班正常性的重要措施。為此，民航局在實(shí)施“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”政策的同時(shí)，也在優(yōu)化航班時(shí)刻管理辦法，并于2018年1月印發(fā)了新的《民航航班時(shí)刻管理辦法》。

按照中國(guó)民航局的解釋，新《民航航班時(shí)刻管理辦法》制定的背景是，中國(guó)民航進(jìn)入快速發(fā)展期，機(jī)隊(duì)規(guī)模日臻龐大，航班運(yùn)量持續(xù)增長(zhǎng)，快速增長(zhǎng)的市場(chǎng)需求與航班時(shí)刻之間的矛盾愈加明顯。新《民航航班時(shí)刻管理辦法》的目標(biāo)是有效管理和配置航班時(shí)刻，實(shí)現(xiàn)時(shí)刻資源配置的公平、高效、競(jìng)爭(zhēng)和廉政，讓時(shí)刻資源分配機(jī)制與高速發(fā)展的民航業(yè)相匹配。

新《民航航班時(shí)刻管理辦法》圍繞上述政策目標(biāo)進(jìn)行了大量制度創(chuàng)新，例如：將原有的基地公司優(yōu)先原則改為世界通行的新進(jìn)入公司優(yōu)先原則；建立了航班時(shí)刻優(yōu)先配置量化規(guī)則，實(shí)現(xiàn)了由定性管理向定量管理的重大轉(zhuǎn)變；航班時(shí)刻的分配實(shí)行效率優(yōu)先原則。

新《民航航班時(shí)刻管理辦法》對(duì)原有的利益格局造成較大沖擊，而且其本身也有一些系統(tǒng)性缺陷。因此，新《航班時(shí)刻管理辦法》雖然規(guī)定從2018年4月1日實(shí)施，但直至2019年6月底，新《民航航班時(shí)刻管理辦法》確定的規(guī)則還沒有嚴(yán)格落實(shí)。

隨著我國(guó)民航市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大，我國(guó)繁忙機(jī)場(chǎng)的航班時(shí)刻供求緊張程度將遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國(guó)、歐盟，優(yōu)化航班時(shí)刻分配辦法，提高航班時(shí)刻分配的效率與公平性，成為民航業(yè)發(fā)展的迫切需求。