蘇州市財政局課題組

內(nèi)容提要：本文分析了基本公共服務(wù)領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分現(xiàn)狀及特點，闡述了地方政府對接中央財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革工作難點，包括事權(quán)與支出責(zé)任不匹配，政策標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，轉(zhuǎn)移支付不完善等。在此基礎(chǔ)上，本文從理順政府間分配關(guān)系，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，保持現(xiàn)有體制穩(wěn)定，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及建立事權(quán)清單化管理等方面，提出相應(yīng)的對策措施。

建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，是完善現(xiàn)代化經(jīng)濟體系制度保障的重點之一，而在政府間財政關(guān)系中，在財力格局一定的前提下，各級政府的財政事權(quán)及支出責(zé)任如何劃分是關(guān)鍵。按照黨的十九大提出的改革要求，當(dāng)前和今后一個時期，重點從中央與地方財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分、收入劃分、中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度三個方面抓緊推進。在中央與地方財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革中，2016年出臺的《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》為指導(dǎo)性文件，明確了財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的基本原則、主要任務(wù)和要求。2018年出臺的《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（以下簡稱“方案”），明確了8大類18項共同財政事權(quán)事項的支出責(zé)任分擔(dān)方式、國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)等，為后續(xù)分領(lǐng)域改革提供了引領(lǐng)。外交、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域改革方案已經(jīng)出臺，以后還將出臺更多分領(lǐng)域改革方案。為對接好此次基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，蘇州市財政局由局主要負責(zé)人牽頭，預(yù)算、科研室相關(guān)人員組成局重點課題組，先后赴昆山市、太倉市、吳中區(qū)、姑蘇區(qū)及高新區(qū)專題調(diào)研，旨在立足蘇州市實際，研究中央、省與地方共同財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革影響，就如何劃分政府間事權(quán)與支出責(zé)任提出初步建議。

一、財政事權(quán)、支出責(zé)任與轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀分析

合理的政府間財政關(guān)系要求各級政府掌握的財力與事權(quán)相匹配。在財力格局一定的前提下，理順財政事權(quán)與支出責(zé)任，運用轉(zhuǎn)移支付，使得財力與事權(quán)相匹配，是確保政府間財政關(guān)系有效運轉(zhuǎn)的理性選擇。我國實行的是上下五級的多層級政府管理架構(gòu)，中央以下有四級地方政府。下面從中央、省以及省以下兩個層面對當(dāng)前基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財政事權(quán)、支出責(zé)任以及轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀進行分析。

（一）中央、省財政事權(quán)、支出責(zé)任與轉(zhuǎn)移支付分析

1.財政事權(quán)與支出責(zé)任現(xiàn)狀

結(jié)合國務(wù)院“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的相關(guān)要求，《方案》將涉及人民群眾基本生活和發(fā)展需要、現(xiàn)有管理體制和政策比較清晰、由中央與地方共同承擔(dān)支出責(zé)任、以人員或家庭為補助對象或分配依據(jù)、需要優(yōu)先和重點保障的主要基本公共服務(wù)事項，首先納入中央與地方共同財政事權(quán)范圍，主要是義務(wù)教育、學(xué)生資助、基本就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保障、基本衛(wèi)生計生、基本生活救助以及基本住房保障8大類18項共同財政事權(quán)事項（表1）。

表1 中央與地方共同財政事權(quán)事項

續(xù)表

《方案》明確了基本公共服務(wù)事項的共同財政事權(quán)范圍、相關(guān)基本公共服務(wù)事項保障標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了支出責(zé)任分擔(dān)方式，調(diào)整完善了轉(zhuǎn)移支付制度等，主要有如下優(yōu)勢：第一，《方案》的出臺，標(biāo)志著財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分取得了重大進展，為中央與地方合理安排公共服務(wù)領(lǐng)域共同財政事權(quán)和支出責(zé)任提出了可操作的依據(jù)，對加快建立現(xiàn)代財政制度，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化將產(chǎn)生積極的推動作用。第二，《方案》中的事項都涉及基本民生，支出穩(wěn)定性強，率先明確為中央與地方共同財政事權(quán)，并規(guī)范了相關(guān)保障標(biāo)準(zhǔn)和分擔(dān)比例，對重點民生項目予以優(yōu)先保障，提高基本公共服務(wù)的保障能力，促進基本公共服務(wù)均等化水平的提高。第三，《方案》對于推動解決中央與地方部分財政事權(quán)不夠清晰明確、責(zé)任落實不到位、部分基本公共服務(wù)事項保障沒有基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、部分基本公共服務(wù)地方支出責(zé)任偏重等問題具有深遠意義，進一步促進財政事權(quán)劃分的制度化、法治化、規(guī)范化。

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，蘇州市各市、區(qū)對基本公共服務(wù)領(lǐng)域央地共享事權(quán)經(jīng)費保障占比均高于《方案》中明確的地方分擔(dān)比例，原因主要是兩方面：第一，地方保障標(biāo)準(zhǔn)較高?！斗桨浮穼竟卜?wù)保障的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)并未明確，而就目前蘇州市區(qū)各級保障標(biāo)準(zhǔn)來看，普遍高于現(xiàn)有國家標(biāo)準(zhǔn)。以家庭經(jīng)濟困難學(xué)生生活補助為例，省級標(biāo)準(zhǔn)為小學(xué)1000元/人，初中1250元/人，蘇州市標(biāo)準(zhǔn)為小學(xué)1600元/人，初中2100元/人。第二，地方保障人口范圍較大。蘇州市承擔(dān)大量轉(zhuǎn)移人口的基本公共服務(wù)投入，上級測算補助人口口徑小于地方實際投入的人口口徑。

目前，江蘇省已就《基本公共服務(wù)領(lǐng)域省與市縣共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》征求市縣意見。就征求意見稿而言，江蘇省在國辦發(fā)（2018）6號文件基礎(chǔ)上，明確了基本公共服務(wù)領(lǐng)域省與市縣共同財政事權(quán)的支出責(zé)任按比例分檔差別化分擔(dān)，但未對具體事項明確相應(yīng)的分擔(dān)比例及保障標(biāo)準(zhǔn)。

2.轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀

（1）中央轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀

本文根據(jù)政府收支分類科目，將《方案》中的8大類18個事權(quán)大致對應(yīng)教育、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障四個科目統(tǒng)計轉(zhuǎn)移支付，其中：教育類支出對應(yīng)義務(wù)教育、學(xué)生資助；社會保障類支出對應(yīng)基本就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老保險、基本生活救助；醫(yī)療衛(wèi)生類支出對應(yīng)基本醫(yī)療保障、基本衛(wèi)生計生；住房保障類支出對應(yīng)基本住房保障?？傮w呈現(xiàn)如下特點：

一是中央對下轉(zhuǎn)移支付規(guī)模逐年增大。分析2015-2017年中央財政本級支出和對下轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)，每年中央對下轉(zhuǎn)移支付支出接近于中央本級支出的兩倍，其中對下轉(zhuǎn)移支付年均增幅為6.7%（圖1）。2017年，中央對下轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達到5.7萬億，其中專項轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的38.6%。

圖1 2015年-2017年中央財政本級支出與對下轉(zhuǎn)移支付支出

二是轉(zhuǎn)移支付重點分布在西部、東北地區(qū)。2017年，中央轉(zhuǎn)移支付資金對我國各地區(qū)補助中，西部收到中央轉(zhuǎn)移支付資金總計2.5萬億元，占比接近一半。東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)共十個省市收到中央對其轉(zhuǎn)移支付，占比為17%，僅較東北地區(qū)三省多5個百分點（圖2），江蘇省收到中央轉(zhuǎn)移支付資金897億元，占東部地區(qū)的比重為9.5%，僅占全國的1.6%。由此可見，中央轉(zhuǎn)移支付資金主要向我國經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部及東北地區(qū)傾斜。中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，一定程度上推進了基本公共服務(wù)均等化，促進了區(qū)域協(xié)調(diào)和共享發(fā)展，但轉(zhuǎn)移支付區(qū)域間失衡仍然較為突出。

圖2 2017年中央轉(zhuǎn)移支付資金地區(qū)分布

三是轉(zhuǎn)移支付保障各項民生政策落實。在2015-2017年中央對下轉(zhuǎn)移支付支出（圖3）中，教育、社保、醫(yī)療衛(wèi)生以及住房保障支出占比保持在29%左右，其中社保占比最高，占中央對下轉(zhuǎn)移支付支出近二成。

圖3 2015-2017年中央對下轉(zhuǎn)移支付

（2）蘇州市轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀

一是上級轉(zhuǎn)移支付占蘇州市支出比重較小。2015-2017年，蘇州市收到中央、省轉(zhuǎn)移支付分別為124億元、108億元、180億元，其中教育、社保、醫(yī)療衛(wèi)生以及住房保障支出合計為14億元、18億元、20億元（表3）。隨著城市老齡化、城鎮(zhèn)化不斷推進，蘇州市在教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生和住房保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域支出與日俱增。2017年，全市投入教育、社保、醫(yī)療衛(wèi)生和住房保障方面支出近610億元，較上年增加71億元，增幅達13.3%，而中央、省在這些領(lǐng)域?qū)μK州市的補助為20億元，占市級支出的比重為3.2%，上級補助占市基本公共服務(wù)方面的支出比重較為有限。

表2 上級補助資金與地方支出的比較 單位：億元

二是蘇州市對上級財政貢獻逐年遞增。全面推開營改增改革后，蘇州市對中央、省貢獻進一步增加。觀察近三年數(shù)據(jù)，蘇州市2017年全年對中央、省貢獻近2860億元，而在收到上級轉(zhuǎn)移支付方面，盡管每年略有增長，但總體獲得中央和省在轉(zhuǎn)移支付方面傾斜仍較有限，2017年蘇州市收到上級轉(zhuǎn)移支付資金僅180億元，占市本級一般公共預(yù)算支出的10%。

（二）市與區(qū)財政事權(quán)、支出責(zé)任與轉(zhuǎn)移支付分析

1.財政事權(quán)與支出責(zé)任現(xiàn)狀

（1）市與外圍四區(qū)財政事權(quán)與支出責(zé)任現(xiàn)狀

市級與外圍四區(qū)（工業(yè)園區(qū)、高新區(qū)、吳中區(qū)、相城區(qū)）的財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分較為清晰。按照“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財權(quán)，一級預(yù)算”的原則，合理確定事權(quán)支出的屬性、屬地和隸屬關(guān)系，科學(xué)劃分市與區(qū)的公共財政支出責(zé)任。

一是市級財政主要承擔(dān)市級行政事業(yè)單位運轉(zhuǎn)支出，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、實施宏觀調(diào)控等必需的支出。二是區(qū)級財政是所在地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出責(zé)任主體，主要承擔(dān)本地區(qū)行政事業(yè)單位正常運轉(zhuǎn)支出和經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展所需支出，確保實現(xiàn)“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”的目標(biāo)，推動地區(qū)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。三是對于涉及教育、醫(yī)療、社會保障、生態(tài)環(huán)保等全市性重大社會事業(yè)和民生支出方面的共擔(dān)事項，市區(qū)兩級財政通過“一事一議”的方式劃分兩級財政事權(quán)與支出責(zé)任，市級通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付補助區(qū)級。

（2）市與姑蘇區(qū)財政事權(quán)與支出責(zé)任現(xiàn)狀

姑蘇區(qū)位于蘇州城區(qū)中心，區(qū)域覆蓋面積、人口總量與蘇州市級交疊重合，市級與姑蘇區(qū)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分存在基本公共服務(wù)的職責(zé)交叉、共同承擔(dān)的事項較多等特點。因此，較其他四區(qū)而言，轉(zhuǎn)移支付體系較為完善。2017年，以姑蘇區(qū)為突破口，率先進行了財政事權(quán)與支出責(zé)任改革，對市區(qū)體制進行調(diào)整，將市、區(qū)兩級較為明確的4類24項事權(quán)與財權(quán)整體下放，由專項轉(zhuǎn)移支付改為一般轉(zhuǎn)移支付，增強了姑蘇區(qū)統(tǒng)籌調(diào)控能力。同時設(shè)立市級土地專項獎勵，用于古城保護和建設(shè)，保障姑蘇區(qū)在發(fā)展中的資金需求。

2.轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀

近年來，市級財政對各市區(qū)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷增加，主要涉及教育、醫(yī)療、社會保障等全市性重大社會事業(yè)和民生支出方面的共擔(dān)事項，其中，涉及民生改善的城鄉(xiāng)公共服務(wù)支出占比達82%。2015-2017年，市級財政對各市區(qū)一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)移支付共86.3億元，其中，2015年28.3億元，2016年26.6億元，2017年31.4億元。從地區(qū)分布看，除四個省管縣外，各區(qū)所得轉(zhuǎn)移支付資金相對均衡，姑蘇區(qū)所得轉(zhuǎn)移支付相對最多。從支出結(jié)構(gòu)看，主要分布在科技、節(jié)能環(huán)保、農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)等方面?？傮w而言，各區(qū)每年所得市級轉(zhuǎn)移支付資金呈現(xiàn)穩(wěn)步上升趨勢，且多集中在民生支出領(lǐng)域。

二、對接中央財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革工作難點及下一步建議

（一）對接中央財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革工作難點

財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革是加快建立現(xiàn)代財政制度的重要環(huán)節(jié)。近年來，中央已加快了改革進程，在基本公共服務(wù)領(lǐng)域有了突破進展，但財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革是項系統(tǒng)工程，不僅需要上下級政府整體推進，更需要相關(guān)領(lǐng)域配套改革協(xié)同推進。從目前來看，改革在縱向仍有斷層，在橫向仍有缺口。從市級財政層面看，要對接好此次改革仍然面臨一些工作難點。

一是事權(quán)與支出責(zé)任不匹配，有待清晰界定。當(dāng)前各級政府需要在經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等方面統(tǒng)籌兼顧，財政事權(quán)與支出責(zé)任不斷增加，政府財政壓力層層傳導(dǎo)。政府縱向既共同管理又共同不管的現(xiàn)象層出不窮，尤其在省以下財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分更為復(fù)雜。一是因為省以下仍有四級政府，層級較多，定位不清以及地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展不均衡。二是因為事權(quán)層層委托，“上面千條線，下面一根針”，政府層級越低，事權(quán)越多，需要財力也更多，地方政府尤其是基層政府承擔(dān)了過多的實際支出責(zé)任。理順財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分，主動權(quán)在上一級政府，下一級政府特別是基層政府在博弈中處于弱勢。

二是政策標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，缺少清單管理。目前，政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分多數(shù)依賴針對具體問題的文件做依據(jù)，由于這些依據(jù)過于零散，致使當(dāng)前的劃分缺乏整體性和統(tǒng)一性，也不利于形成穩(wěn)定的政府間財政關(guān)系。在現(xiàn)行的市與區(qū)財政體制中，一些新增的事權(quán)劃分多數(shù)采取“一事一議”的模式，缺少事權(quán)清單化管理的穩(wěn)定制度。這一模式只是暫時性的資金分配方式，并不利于制度的長期運轉(zhuǎn)。另外，在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，區(qū)域間支出保障標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，一定程度上增加了基層財政的負擔(dān)。涉及民生的標(biāo)準(zhǔn)制定時應(yīng)穩(wěn)妥可行，既要盡力而為，又要量力而行，在充分保障民生、拒絕政策洼地的同時，又要確保財政可持續(xù)發(fā)展，區(qū)域間政策的統(tǒng)一公平。

三是地方財政后續(xù)乏力，基層財力趨弱。2018年，蘇州市財政收入保持平穩(wěn)增長，收入質(zhì)量穩(wěn)步提升。但是受到宏觀經(jīng)濟環(huán)境、中美貿(mào)易摩擦、國家減稅降費政策、土拍行情等影響，未來幾年財政增收的不確定性增大。同時，預(yù)算執(zhí)行中政策性和剛性支出事項不斷增加，加上政府性債務(wù)管控越來越嚴，未來幾年地方政府債務(wù)到期高峰漸進，償債壓力不斷加大，基層財力逐步趨弱。蘇州市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處境較為困難。同時作為人口凈流入的城市，教育、醫(yī)療、城市建設(shè)、公共交通、社會治理等方面財政支出壓力不斷增加，以昆山市為例，2017年在教育、社保、醫(yī)療以及住房保障等方面的一般公共預(yù)算支出達109億元，占其一般公共預(yù)算支出近四成。上級政府在轉(zhuǎn)移支付資金的分配中多數(shù)考慮的是一個城市的經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀而非其轉(zhuǎn)移人口和財力承受能力狀況，蘇州市較難取得中央和省在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的資金傾斜。

四是轉(zhuǎn)移支付制度不完善，統(tǒng)籌能力較弱。近年來，蘇州市市區(qū)收到上級轉(zhuǎn)移支付中，一般轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付比重分別為2015年27.9%、2016年41.1%以及2017年43.5%。一般轉(zhuǎn)移支付比重逐年上升，但是離60%以上的標(biāo)準(zhǔn)還有一定差距。而且這些一般轉(zhuǎn)移支付中仍舊存在有明確指向、資金“帶帽下達”等情況。另外，除少數(shù)均衡性轉(zhuǎn)移支付為財力補助之外，其余大部分轉(zhuǎn)移支付項目均規(guī)定了使用用途，這在一定程度上限制了地方政府協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力。另一方面，就專項轉(zhuǎn)移支付而言，設(shè)立項目繁多且較為隨意。市區(qū)兩級政府對上級相關(guān)政策和方案在信息獲取上存在一定的滯后性，使得地方財政無法及時撥付資金，為做好經(jīng)費保障工作帶來了一定的難度。

（二）下一步措施建議

一是事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，理順政府間分配關(guān)系。堅持財政事權(quán)劃分由中央決定。這是一場自上而下的改革，中央應(yīng)加快建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，地方政府積極保障政策落實。同時，建議省以下的改革要盡量同步，省級應(yīng)盡快出臺相關(guān)工作指南，對相關(guān)工作加快業(yè)務(wù)指導(dǎo)，特別是對省與市目前存在的一些亟待解決的事權(quán)與支出責(zé)任矛盾較為突出的事項，加快梳理。以蘇州市為例，駐市部、省屬醫(yī)院服務(wù)全省人民，在促進醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展中作出了貢獻，市級財政為支持發(fā)展，在重點學(xué)科、人才隊伍建設(shè)等方面給予同城同補，并在基本建設(shè)和設(shè)備購置方面給予了一定補助，近年來累計近8億元，預(yù)計未來幾年省屬在蘇醫(yī)院的建設(shè)資金需求約50億元。建議上級政府應(yīng)充分考慮蘇州市財力承受能力及外來人口較多等實際情況，盡快按照事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的原則明確這些部、省屬醫(yī)院的管理職責(zé)、經(jīng)費保障等歸屬，使各方面的機制更為順暢。

二是完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，強化地方保障能力。完善政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，是構(gòu)建合理的中央與地方事權(quán)關(guān)系，促進基本公共服務(wù)均等化的重要途徑。一方面，建議中央、省級財政在資金轉(zhuǎn)移支付上，除考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展因素外，還應(yīng)考慮基本公共服務(wù)需求、人口結(jié)構(gòu)等因素。比如就教育體制中的轉(zhuǎn)移支付而言，應(yīng)當(dāng)更多的考慮以常住人口作為教育轉(zhuǎn)移支付的主要計算依據(jù)，提高人口流入地政府在教育領(lǐng)域的財政支出能力。另一方面，應(yīng)進一步完善當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比，尤其是一般性轉(zhuǎn)移支付中均衡性財力補助的規(guī)模，進一步提升地方財政資金統(tǒng)籌能力。通過完善和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，增強地方政府基本公共服務(wù)資金保障能力。

三是建立事權(quán)清單化管理，講求資金使用績效。建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，關(guān)鍵在于按照既定原則，提出明確、清晰且具有可操作性的各級政府事權(quán)清單和支出責(zé)任分擔(dān)機制。建議建立省以下財政事權(quán)清單化管理制度，梳理共擔(dān)事項，選擇部分領(lǐng)域試點先行，形成清單化管理機制，然后逐項明確，并能夠根據(jù)政策的變化適時動態(tài)調(diào)整。在支出標(biāo)準(zhǔn)的制定上，應(yīng)遵循點面結(jié)合的原則，既要考慮大面上的共性，又要考慮各地的差別化。同時建議對政府的事權(quán)與支出責(zé)任，引入績效管理要求，使事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，既讓市區(qū)兩級政府各司其職，又各盡其職，進一步提高財政資金的使用效益。

四是保持現(xiàn)有體制穩(wěn)定，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。鑒于目前中央與地方、省以下財政體制改革都在進行過程中，營改增后，國家相關(guān)財政體制還在試運行，未來2-3年可能還要調(diào)整，市級應(yīng)在保障現(xiàn)有財政體制穩(wěn)定的前提下，承擔(dān)起承上啟下的作用，既要對接好中央、省體制改革，又要進一步理順市與區(qū)財政體制分配關(guān)系。應(yīng)密切關(guān)注中央對地方、省對市（縣）改革進程，積極向上反映地方實際情況，并結(jié)合蘇州市實際，逐步形成權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的政府間財政關(guān)系。建議在保持現(xiàn)有市對區(qū)財政體制格局總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，按照新《預(yù)算法》一級政府一級財政的原則，充分尊重區(qū)級政府的自主權(quán)。市級各部門在制定政策時不得隨意對區(qū)級新增各種事權(quán)及支出責(zé)任。凡是新增需要區(qū)級承擔(dān)相應(yīng)事權(quán)的，應(yīng)事先征求市級財政部門及區(qū)政府的意見，各區(qū)政府也要主動作為，充分行使話語權(quán)，合理確定市區(qū)共擔(dān)事項支出責(zé)任分擔(dān)比例。在明確上下級政府事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，按照兼顧公平效率、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，逐步提高地方財政基本公共服務(wù)均等化水平，筑牢民生保障底線。