文、圖／甘肅電投集團(tuán) 宋學(xué)貴

電力企業(yè)應(yīng)急管理歷史悠久，從20世紀(jì)80年代起，運(yùn)行值每季度一次事故演習(xí)，每輪班班組進(jìn)行一次事故預(yù)想。2003年非典在國(guó)內(nèi)蔓延，為加強(qiáng)應(yīng)急管理，國(guó)家出臺(tái)《突發(fā)事件緊急應(yīng)對(duì)法》，提出“一案三制”的應(yīng)急管理要求，國(guó)家、省、市、縣四級(jí)政府相繼出臺(tái)應(yīng)急預(yù)案。從最初預(yù)案編制、評(píng)審、發(fā)布，備案、培訓(xùn)、演練管理到近年來(lái)提出應(yīng)急能力建設(shè)，企事業(yè)單位開(kāi)始按照原國(guó)家安全監(jiān)管總局應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則進(jìn)行預(yù)案編制。電力企業(yè)把原來(lái)屬于運(yùn)行規(guī)程中的事故處理章節(jié)提出來(lái)，匯總到應(yīng)急預(yù)案中，總體框架雖基本建立，但在實(shí)際應(yīng)用中仍然存在一些問(wèn)題。

2018年7月中旬，黃河蘭州段洪水達(dá)到3550立方米/秒，白龍江隴南段洪水達(dá)到1200立方米/秒，按照國(guó)家應(yīng)急預(yù)案均未達(dá)到5年一遇的洪水量級(jí)。甘肅省防汛抗旱指揮部以及有關(guān)地方政府啟動(dòng)了四級(jí)、三級(jí)預(yù)案，中間還有三級(jí)轉(zhuǎn)升二級(jí)的明傳電報(bào)，基層有關(guān)水電企業(yè)無(wú)條件的按照最高級(jí)別響應(yīng)。但是，企業(yè)預(yù)案的差異性、響應(yīng)級(jí)別、響應(yīng)內(nèi)容差別較大。有的單位制定了應(yīng)急預(yù)案，開(kāi)展了培訓(xùn)和演練，沒(méi)有啟動(dòng)過(guò)應(yīng)急預(yù)案。而且，日常處理設(shè)備故障、人身輕傷都按照規(guī)程進(jìn)行，達(dá)不到應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)條件。為此，本人認(rèn)為有必要進(jìn)一步探討。

應(yīng)急管理中的問(wèn)題

分級(jí)存在問(wèn)題。在國(guó)家層面，按照社會(huì)危害程度、影響范圍、突發(fā)事件性質(zhì)和可控性等因素將自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為四級(jí)，即特別重大、重大、較大和一般。響應(yīng)的主體對(duì)應(yīng)的分別是國(guó)務(wù)院、省、市和縣四級(jí)政府。但對(duì)于基層組織、企業(yè)如何制定應(yīng)急分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，如何響應(yīng)國(guó)家級(jí)、省級(jí)政府、市級(jí)政府、縣級(jí)政府分別啟動(dòng)的應(yīng)急響應(yīng)，沒(méi)有具體的規(guī)定。包括各行業(yè)管理部門(mén)制定的應(yīng)急預(yù)案，分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)均不明確，導(dǎo)致響應(yīng)混亂、指揮混亂，信息上傳下達(dá)混亂。

啟動(dòng)條件和啟動(dòng)范圍問(wèn)題。本次白龍江流域來(lái)水超過(guò)1200立方米／秒，超過(guò)5年一遇，按照甘肅省防汛應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)該啟動(dòng)四級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，當(dāng)?shù)卣⒘饔蛩兴娖髽I(yè)按要求進(jìn)行響應(yīng)。省政府有關(guān)部門(mén)，行業(yè)管理部門(mén)進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)。各行政部門(mén)并未按照甘肅省防洪度汛急預(yù)案要求進(jìn)行響應(yīng)，而是下達(dá)各種行政指令，比如白龍江所有電站停止發(fā)電，所有中央在甘企業(yè)、省屬企業(yè)，地方政府向省安委會(huì)日?qǐng)?bào)告應(yīng)急情況，存在盲目響應(yīng)、過(guò)度響應(yīng)的問(wèn)題。

條件變化和升級(jí)降級(jí)問(wèn)題。預(yù)案啟動(dòng)后，流域來(lái)水有較大變化，但預(yù)案沒(méi)有相應(yīng)的升級(jí)降級(jí)規(guī)定，沒(méi)有結(jié)合實(shí)際，設(shè)定升級(jí)降級(jí)條件，及時(shí)進(jìn)行響應(yīng)級(jí)別轉(zhuǎn)換。政府部門(mén)下達(dá)指令沒(méi)有預(yù)案支撐，下達(dá)指令混亂，導(dǎo)致所有企業(yè)無(wú)法自主進(jìn)行處理，造成不必要的人力物力資源浪費(fèi)。

預(yù)案體系缺乏實(shí)用性問(wèn)題。有的單位預(yù)案體系不明確，不管單位大小，管理層級(jí)多少，都按照原國(guó)家安全監(jiān)管總局應(yīng)急預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)編制導(dǎo)則，進(jìn)行編制，費(fèi)工費(fèi)力，不結(jié)合實(shí)際，有的專(zhuān)家在評(píng)審中要求形式完整，缺乏實(shí)用性，存在典型的形式主義。

應(yīng)急預(yù)案不便于應(yīng)用問(wèn)題。目前，企業(yè)預(yù)案基本上按照原國(guó)家安全監(jiān)管總局出臺(tái)的《應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》進(jìn)行編制，不管是綜合預(yù)案、專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案還是現(xiàn)場(chǎng)處置方案，要素都包括：總則、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的危險(xiǎn)性分析、組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)、預(yù)防與預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、信息發(fā)布、后期處置、保障措施、培訓(xùn)和演練、獎(jiǎng)懲、附則，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案篇幅過(guò)長(zhǎng)，不便于實(shí)際工作中應(yīng)用。

現(xiàn)場(chǎng)搶修

應(yīng)急預(yù)案編制前要注意的問(wèn)題

要理清國(guó)家層面風(fēng)險(xiǎn)分析和分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。首先應(yīng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，查找國(guó)家有關(guān)科研成果，明確本單位或項(xiàng)目所在區(qū)域地震級(jí)別、地質(zhì)災(zāi)害等級(jí)、洪水危險(xiǎn)性及淹沒(méi)范圍、傳染病危險(xiǎn)等級(jí)、大風(fēng)降溫高溫等自然災(zāi)害等級(jí)，依據(jù)國(guó)家級(jí)有關(guān)預(yù)案，列出各級(jí)別應(yīng)急響應(yīng)內(nèi)容，然后結(jié)合本企業(yè)實(shí)際，明確管理人員責(zé)任及各部門(mén)應(yīng)對(duì)內(nèi)容。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有涵蓋，或范圍過(guò)于寬泛的，應(yīng)細(xì)化本企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分析和分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。

要理清上級(jí)風(fēng)險(xiǎn)分析和分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)本企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分析，研究上級(jí)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施和應(yīng)急響應(yīng)分級(jí)應(yīng)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，制訂本企業(yè)各崗位應(yīng)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容。上級(jí)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)明確清晰的，執(zhí)行上級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，上級(jí)標(biāo)準(zhǔn)不清晰的，細(xì)化制定本企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

要理清當(dāng)?shù)卣靶袠I(yè)主管部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)分析和分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。只有在編制人員充分熟悉地方政府和上級(jí)管理單位應(yīng)急管理框架和分級(jí)的基礎(chǔ)上，才能做到應(yīng)急預(yù)案的“銜接”。

解決途徑

分級(jí)問(wèn)題的解決途徑。結(jié)合公司管理層級(jí)進(jìn)行分級(jí)。集團(tuán)公司、分公司應(yīng)執(zhí)行國(guó)家、省級(jí)政府分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，基層企業(yè)應(yīng)結(jié)合本單位管理層級(jí)按照公司、部門(mén)、班組分級(jí)。只要上級(jí)啟動(dòng)的任何一個(gè)級(jí)別的預(yù)警、響應(yīng)，公司均應(yīng)按本單位最高級(jí)別響應(yīng)；與社會(huì)其他單位沒(méi)有關(guān)系的，靠本企業(yè)可以自己應(yīng)對(duì)的，應(yīng)作為公司二級(jí)預(yù)警或響應(yīng)；公司內(nèi)某一個(gè)部門(mén)可以應(yīng)對(duì)處理的，應(yīng)定義為公司三級(jí)，公司內(nèi)一個(gè)班組可以應(yīng)對(duì)相應(yīng)的，應(yīng)定義為四級(jí)，甚至也可以壓縮層級(jí)為三級(jí)，層級(jí)越少，響應(yīng)邊界越清晰，在實(shí)際工作中應(yīng)對(duì)越從容。

舉例說(shuō)明：國(guó)務(wù)院493號(hào)令規(guī)定經(jīng)濟(jì)損失1000萬(wàn)元以下或1人死亡，定義為一般事故。國(guó)家、省、市級(jí)的的應(yīng)急預(yù)案中，一般事故相應(yīng)啟動(dòng)四級(jí)響應(yīng)，但沒(méi)有下限，在實(shí)際執(zhí)行中有許多困難。近年來(lái)，本公司在進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案中，發(fā)生1人以上死亡或100萬(wàn)元以上經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)急響應(yīng)分級(jí)為一級(jí)，涵蓋國(guó)家一、二、三、四級(jí)，無(wú)上限，舉公司之力進(jìn)行響應(yīng)。發(fā)生人身重傷或50萬(wàn)元以上不足100萬(wàn)元經(jīng)濟(jì)損失的，定義為二級(jí)響應(yīng)，由業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)。人身輕傷或50萬(wàn)元以下的，定義為三級(jí)響應(yīng)，由有關(guān)班組響應(yīng)，專(zhuān)業(yè)人員配合。這樣響應(yīng)的層級(jí)非常明確。

再比如防汛應(yīng)急，國(guó)家規(guī)定來(lái)水超過(guò)5年一遇的為四級(jí)，5年以下沒(méi)有明確，本公司規(guī)定來(lái)水達(dá)到5年一遇為一級(jí)響應(yīng)，響應(yīng)國(guó)家和甘肅省防洪抗旱應(yīng)急一、二、三、四級(jí)。來(lái)水超過(guò)機(jī)組引用流量?jī)杀稙槎?jí)響應(yīng)，公司領(lǐng)導(dǎo)靠前指揮。來(lái)水超過(guò)機(jī)組引用流量一倍為三級(jí)響應(yīng)。為保證大壩安全，閘門(mén)故障，存在大壩漫壩風(fēng)險(xiǎn)的，啟動(dòng)一級(jí)應(yīng)急響應(yīng)；閘門(mén)故障，存在超訊限水位風(fēng)險(xiǎn)的，啟動(dòng)二級(jí)應(yīng)急響應(yīng)。

預(yù)警先期處置與事發(fā)響應(yīng)分級(jí)處置的區(qū)別。預(yù)警處置和事發(fā)處置是兩個(gè)概念，一定要有所區(qū)別，一個(gè)是提前預(yù)防，一個(gè)是救災(zāi)，在預(yù)案編制中要有所側(cè)重。由于自然災(zāi)害發(fā)生的規(guī)律性，在發(fā)生前有特定的表象，比如洪水、高溫、低溫、大風(fēng)、地震等災(zāi)害，發(fā)生前都有一定的監(jiān)測(cè)預(yù)警專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)待響應(yīng)分級(jí)可以按照政府分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，可以從危害程度簡(jiǎn)單分級(jí)。但對(duì)于預(yù)警，要按照發(fā)生的時(shí)間緊迫性進(jìn)行分級(jí)比較科學(xué)，比如，不足2小時(shí)要進(jìn)行一級(jí)響應(yīng)準(zhǔn)備，并要結(jié)合來(lái)水大小進(jìn)行響應(yīng)準(zhǔn)備，超過(guò)2小時(shí)不足6小時(shí)按二級(jí)響應(yīng)及來(lái)水大小進(jìn)行準(zhǔn)備，超過(guò)6小時(shí)，不足12小時(shí)，按三級(jí)（黃色）響應(yīng)準(zhǔn)備。其他的自然災(zāi)害都可以按照災(zāi)害到來(lái)的時(shí)間提前進(jìn)行響應(yīng)準(zhǔn)備。應(yīng)急預(yù)案編制中，對(duì)接到上級(jí)紅、橙、黃、藍(lán)預(yù)警信息時(shí)，有兩個(gè)指標(biāo)，一個(gè)是災(zāi)害到來(lái)的時(shí)間，也就是我們有多長(zhǎng)時(shí)間可以進(jìn)行先期處置；二是災(zāi)害的危害級(jí)別，要明確準(zhǔn)備的程度，按損害級(jí)別進(jìn)行控制。

預(yù)案體系。原國(guó)家安全監(jiān)管總局88號(hào)令規(guī)定：對(duì)于某一種或者多種類(lèi)型的事故風(fēng)險(xiǎn)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位可以編制相應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，或?qū)?zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案并入綜合應(yīng)急預(yù)案。專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)規(guī)定應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)與職責(zé)、處置程序和措施等內(nèi)容。對(duì)于危險(xiǎn)性較大的場(chǎng)所、裝置或者設(shè)施，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)編制現(xiàn)場(chǎng)處置方案?，F(xiàn)場(chǎng)處置方案應(yīng)當(dāng)規(guī)定應(yīng)急工作職責(zé)、應(yīng)急處置措施和注意事項(xiàng)等內(nèi)容。事故風(fēng)險(xiǎn)單一、危險(xiǎn)性小的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，可以只編制現(xiàn)場(chǎng)處置方案。所以應(yīng)急預(yù)案的編制，應(yīng)結(jié)合單位實(shí)際，首先確定預(yù)案體系。

應(yīng)急響應(yīng)范圍。在應(yīng)急預(yù)案中要在部門(mén)職責(zé)、相關(guān)企業(yè)單位響應(yīng)職責(zé)章節(jié)進(jìn)行明確，該動(dòng)的一定要?jiǎng)?，不該?dòng)的一定不能亂動(dòng)。

應(yīng)急響應(yīng)中升級(jí)、降級(jí)問(wèn)題。要在應(yīng)急預(yù)案的應(yīng)急響應(yīng)章節(jié)中進(jìn)行明確，在內(nèi)外部條件發(fā)生變化時(shí)，一定要進(jìn)行變化，要明確邊界條件，并且要進(jìn)行會(huì)商決定，同時(shí)要做到信息及時(shí)傳達(dá)。對(duì)自然災(zāi)害，時(shí)間越臨近，響應(yīng)級(jí)別應(yīng)逐漸提高；災(zāi)害結(jié)束時(shí)，越到后期響應(yīng)級(jí)別應(yīng)下降。要分準(zhǔn)備期、應(yīng)對(duì)期、后期恢復(fù)期三個(gè)時(shí)段進(jìn)行明確。

預(yù)案編制。應(yīng)該壓減重復(fù)性的內(nèi)容。綜合預(yù)案，應(yīng)包括總則、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的危險(xiǎn)性分析、組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)、預(yù)防與預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、信息發(fā)布、后期處置、保障措施、培訓(xùn)和演練、獎(jiǎng)懲、附則要素。專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案應(yīng)包括風(fēng)險(xiǎn)分析、機(jī)構(gòu)職責(zé)、預(yù)防預(yù)警、分級(jí)響應(yīng)和物資裝備基本要素?，F(xiàn)場(chǎng)處置方案應(yīng)包括事件特征、崗位職責(zé)、處置措施和注意事項(xiàng)要素。

總之，應(yīng)急預(yù)案要結(jié)合企業(yè)實(shí)際運(yùn)行規(guī)程中事故處理的內(nèi)容，切忌應(yīng)急預(yù)案與事故處理兩張皮，最忌諱把應(yīng)急預(yù)案作為評(píng)審、備案的應(yīng)付性材料。