文、圖／江蘇省應急管理廳 曹永榮 江蘇省南通市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局 徐榮

《中共中央 國務院關于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》要求“建立安全生產(chǎn)和職業(yè)健康技術服務機構公示制度和由第三方實施的信用評定制度，嚴肅查處租借資質(zhì)、違法掛靠、弄虛作假、壟斷收費等各類違法違規(guī)行為?！蹦敲慈绾握J定安全生產(chǎn)技術服務虛假報告呢？本文就安全生產(chǎn)技術服務虛假報告認定的必要性、認定的內(nèi)容和認定的注意事項進行探討。

認定安全生產(chǎn)技術服務虛假報告刻不容緩

當前，安全生產(chǎn)技術服務有12種，如建設項目的安全生產(chǎn)（職業(yè)衛(wèi)生）預評價和驗收評價、企業(yè)的安全生產(chǎn)現(xiàn)狀評價和領證評價、作業(yè)現(xiàn)場的檢測檢驗、作業(yè)人員的安全培訓考核、作業(yè)人員的體檢等，甚至還有安全標準化的考評驗收。安全生產(chǎn)技術服務報告真實，生產(chǎn)經(jīng)營單位隱患和違法行為就少，發(fā)生事故就少，特別是有影響事故和較大事故就少。因此，安全生產(chǎn)技術服務機構的真實和誠信十分重要。

南通市安委辦通報兩起安全評價報告虛假行為

近年來有影響的事故都指出了安全生產(chǎn)技術服務機構存在的問題?！督K昆山市中榮金屬制品有限公司“8·2”特別重大鋁粉塵爆炸事故調(diào)查報告》認定江蘇省淮安市建筑設計研究院、南京工業(yè)大學、江蘇萊博環(huán)境檢測技術有限公司和昆山菱正機電環(huán)保設備有限公司等單位，違法違規(guī)進行建筑設計、安全評價、粉塵檢測、除塵系統(tǒng)改造，對事故發(fā)生負有重要責任。南京工業(yè)大學已被吊銷安全生產(chǎn)技術服務相關資質(zhì)、江蘇萊博環(huán)境檢測技術有限公司已經(jīng)注銷。2017年12月9日，連云港市聚鑫生物科技有限公司四號車間發(fā)生爆炸，導致10人死亡、1人受傷。事故調(diào)查也發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)技術服務機構管理不規(guī)范等問題。2018年7月12日，四川省宜賓恒達科技有限公司發(fā)生爆燃事故，造成19人死亡、12人受傷。事故調(diào)查發(fā)現(xiàn)企業(yè)的設計多處不符合相關規(guī)定要求，安全評價報告不規(guī)范，有關設計、評價單位工作存在失職等問題。在事故調(diào)查和通報中均指出安全生產(chǎn)技術服務機構的存在問題，但都沒有認定為虛假報告，與目前法律法規(guī)中沒有明確的虛假報告的認定有直接關系。

安全生產(chǎn)技術服務虛假報告認定標準缺失導致企業(yè)責任不能壓實。一是不能壓實生產(chǎn)經(jīng)營單位的責任。安全生產(chǎn)技術服務虛假報告認定標準的缺失，導致生產(chǎn)經(jīng)營單位不重視，認為只是一個程序，沒有認識到安全生產(chǎn)評價、檢測、檢驗機構對預防事故發(fā)生或者減少職業(yè)危害的重要作用，從提供資料、生產(chǎn)現(xiàn)場到配合安全生產(chǎn)評價、檢測、檢驗都流于形式，甚至對安全生產(chǎn)技術服務機構提出的措施和建議都不加重視和落實，客觀上造成安全生產(chǎn)技術服務機構工作不嚴謹。二是不能壓實安全生產(chǎn)技術服務機構的責任。安全生產(chǎn)技術服務虛假報告認定標準的缺失，也讓相關技術服務機構當遇到市場和利潤與社會責任矛盾時會有失偏頗，不能正確對待，導致安全生產(chǎn)評價、檢測、檢驗報告存在虛假的“土壤”。三是不能壓實安全生產(chǎn)技術服務人員的責任。由于安全生產(chǎn)評價、檢測、檢驗虛假報告認定標準的缺失，安全生產(chǎn)技術服務人員存在僥幸心理、在從事安全生產(chǎn)技術服務時，會由于主觀上故意或過失導致技術服務結果出現(xiàn)問題，也是導致生產(chǎn)經(jīng)營單位許多事故隱患和違法行為不能及時發(fā)現(xiàn)和處置，最后導致事故發(fā)生的重要原因之一。

安全生產(chǎn)技術服務虛假報告認定標準缺失影響違法行為及時查處。一是思想上不重視。安全生產(chǎn)評價、檢測、檢驗虛假報告認定標準缺失，導致安全監(jiān)管執(zhí)法人員認為虛假報告比較難界定，日常監(jiān)管中不重視對安全生產(chǎn)技術服務機構的監(jiān)管，尤其是不重視對安全生產(chǎn)技術服務報告的核查。二是執(zhí)法檢查中忽視。安全監(jiān)管執(zhí)法人員一般重視對生產(chǎn)經(jīng)營單位違法行為的發(fā)現(xiàn)和查處，不重視虛假報告違法行為的發(fā)現(xiàn)和處理，導致對安全生產(chǎn)技術服務機構外在的、強有力的監(jiān)督缺失，也是導致其工作質(zhì)量不能保證、工作責任心不落實的重要原因。三是執(zhí)法辦案中困難。虛假報告是不是一定要有主觀故意屬性，過失能不能認定為虛假報告，《安全生產(chǎn)法》第89條、《職業(yè)病防治法》第80條都沒有明確。只能是仁者見仁、智者見智。同時，由于法律不明確，也給安全生產(chǎn)技術服務機構和人員及有關律師帶來了辯解機會，也會有行政復議撤銷和行政訴訟敗訴的風險，與其吃力不討好，還不如不辦案。

安全生產(chǎn)技術服務虛假報告認定的內(nèi)容建議

所謂虛假報告，是指報告的內(nèi)容不符合事實、不真實，或杜撰、編造、虛構了事實，或隱瞞了事實真相。虛假，既可以是全部內(nèi)容虛假，又可以是其中的主要內(nèi)容虛假?！缎谭ā返?29條：“提供虛假證明文件罪；出具證明文件重大失實罪”規(guī)定，承擔資產(chǎn)評估、驗資、驗證、會計、審計、法律服務等職責的中介組織的人員故意提供虛假證明文件，情節(jié)嚴重的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金。同時，對嚴重不負責任，出具的證明文件有重大失實，造成嚴重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。因此，《刑法》中將不管是故意、還是過失造成虛假證明（文件）的都列入《刑法》進行調(diào)整，只不過在量刑時有所不同。

從《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》法條的本義和安全生產(chǎn)預防的角度，安全生產(chǎn)技術服務機構出具虛假報告不需要考慮情節(jié)嚴重或嚴重后果，只要分清故意和過失兩種情形，對照法條進行處理就行了。

綜上所述，安全生產(chǎn)技術服務機構出具的報告具有下列情形之一的，應認定為虛假報告：1.評價報告主體內(nèi)容不符合事實、不真實或隱瞞了事實，如生產(chǎn)工藝、關鍵設備、安全（衛(wèi)生防護）距離、安全（職業(yè)衛(wèi)生）設備設施、安全（職業(yè)衛(wèi)生）控制措施（設施）、安全（職業(yè)衛(wèi)生）管理機構（人員）、企業(yè)（人員）資質(zhì)、危險源（重大危險源）、安全（職業(yè)衛(wèi)生）管理制度（規(guī)程）等，影響了評價報告結論。2.檢測、檢驗不按照程序、檢測檢驗對象不符合事實、不真實以及安全檢測、檢驗數(shù)據(jù)造假或隱瞞了事實，影響了安全檢測、檢驗結論。3.評價報告附件不符合事實、不真實或隱瞞了事實，影響了評價報告主體內(nèi)容；對于不負責任，安全生產(chǎn)技術服務機構出具的報告有重大失實并造成人員財產(chǎn)損失的、導致生產(chǎn)經(jīng)營單位違法行為依然存在并受到行政處罰的，也應按照《安全生產(chǎn)法》第89條、《職業(yè)病防治法》第80條進行處理，但建議不吊銷其資質(zhì)。

安全生產(chǎn)技術服務虛假報告認定的注意事項

修法，將虛假報告分故意和過失兩種情形。目前，《安全生產(chǎn)法》第89條、《職業(yè)病防治法》第80條都沒有將虛假證明（文件）分故意和過失兩種情形。國家要結合這次機構改革，法律法規(guī)的全面修改，啟動涉及虛假報告法條的修改，讓其更具有可操作性和前瞻性，對安全生產(chǎn)技術服務及其機構與人員具有指導和引領作用。同時，對安全生產(chǎn)技術服務機構出現(xiàn)的虛假報告造成嚴重影響和后果的，也應追究其刑事責任。

釋法，將虛假報告標準化、便于貫徹執(zhí)行?！栋踩a(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》不可能將虛假報告的認定、處理完全具體化，就必須由全國人大法工委、國務院法制辦或國家應急管理部根據(jù)實際、實踐及相關理論研究，尤其是事故調(diào)查中發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)技術服務機構與人員存在問題，明確虛假報告判定、認定或處理標準。只有這樣，才能使安全生產(chǎn)技術服務機構與人員有壓力，才能壓實其責任；安全監(jiān)管執(zhí)法部門和人員才能大膽執(zhí)法，及時查處安全生產(chǎn)技術服務機構與人員的違法行為，才能讓安全生產(chǎn)技術服務市場發(fā)展更規(guī)范。

南通市安監(jiān)局執(zhí)法人員對企業(yè)違法行為進行調(diào)查取證

普法，將虛假報告案件公開、警示全社會。要切實建立安全生產(chǎn)技術服務機構與人員誠信信息庫，與“紅黑榜”、安全生產(chǎn)“一票否決”制度緊密聯(lián)系。對監(jiān)管執(zhí)法檢查中，發(fā)現(xiàn)和查處的安全生產(chǎn)技術服務虛假報告處罰案件，要利用報紙、電視臺、網(wǎng)絡、通報等形式向社會公布，讓全社會來監(jiān)督安全生產(chǎn)技術服務機構與人員的行為，真正體現(xiàn)依法治國、依法治安精神。同時，也促使安全生產(chǎn)技術服務機構與人員建立自我約束、自我管理、自我糾錯的機制，讓安全生產(chǎn)技術服務機構在獲取利潤和承擔社會責任兩者之間達到相對平衡。