徐浩

摘要：推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，是關(guān)系國家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略，其中一個(gè)顯著特點(diǎn)是秉承生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念。在分析長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域之間的特征基礎(chǔ)之上，文章提出了區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、治污技術(shù)授權(quán)機(jī)制與污染治理協(xié)同合作三種治理策略，并具體分析了三種合作治理策略的具體特征與措施，進(jìn)一步通過案例分析了三種合作策略的具體實(shí)施情況。沿線省市應(yīng)結(jié)合自身發(fā)展特點(diǎn)與實(shí)際情況選擇最有利于經(jīng)濟(jì)與環(huán)境雙重績效的合作治理模式，達(dá)到帕累托改進(jìn)的效果，本文對長江經(jīng)濟(jì)帶跨域污染合作治理機(jī)制與運(yùn)行模式方面具有一定的參考意義。

關(guān)鍵詞：長江經(jīng)濟(jì)帶;跨界污染;合作策略;環(huán)境績效

一、 引言

2018年11月，國家出臺《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》文件明確表示，長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展面臨諸多亟待解決的困難和問題，主要是生態(tài)環(huán)境狀況形勢嚴(yán)峻、長江水道存在瓶頸制約、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題突出、區(qū)域環(huán)境合作機(jī)制尚不健全等。其中最重要的要求是長江經(jīng)濟(jì)帶的綠色發(fā)展，而我國長江沿線是工業(yè)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，污染排放嚴(yán)重且具有交叉影響性。上述區(qū)域污染環(huán)境問題具有獨(dú)特的特征并給現(xiàn)行環(huán)境管理模式帶來了巨大的挑戰(zhàn)，首先上下游地區(qū)之間或者平行地區(qū)之間普遍存在著跨界污染的矛盾，由于污染排放具有顯著的區(qū)域性特征，每個(gè)地區(qū)不僅承受自身的排放傷害，同時(shí)也會受到鄰近地區(qū)排放的影響;其次，由于環(huán)境污染的負(fù)外部性特征及產(chǎn)權(quán)的不明晰，尤其是長江沿線，很多時(shí)候環(huán)境污染不能清晰識別排放的地區(qū)，導(dǎo)致不同區(qū)域之間出現(xiàn)“搭便車”和“囚徒困境”等問題，尤其是在較發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)之間;最后，我國現(xiàn)行制度重于“經(jīng)濟(jì)考核”而輕于“環(huán)境績效”，特別是國家將長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展作為國家戰(zhàn)略后，一些地區(qū)政府強(qiáng)化晉升的“錦標(biāo)賽機(jī)制”而更加重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)流于形式。在此背景下，本文提出了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、治污技術(shù)授權(quán)機(jī)制與協(xié)同合作機(jī)制三種不同的合作模式選擇（如圖1所示），分析了三種污染治理模式的具體內(nèi)容與實(shí)施建議，并進(jìn)一步運(yùn)用相關(guān)案例驗(yàn)證了其可行性，長江經(jīng)濟(jì)帶各地區(qū)應(yīng)根據(jù)自身情況統(tǒng)籌選擇，根據(jù)自身情況運(yùn)用不同的治污模式，以建立經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)同的高質(zhì)量發(fā)展路徑，實(shí)現(xiàn)引領(lǐng)全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略支撐帶。

二、 長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域污染合作治理策略

由于跨界污染突破了以往的行政的邊界，特別是長江經(jīng)濟(jì)帶沿線的各省市都緊密聯(lián)系，而傳統(tǒng)基于行政區(qū)域內(nèi)碎片化治理模式已被證明難以有效控制此類環(huán)境問題。特別是跨區(qū)域污染問題經(jīng)常出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會相互緊密依存、交融關(guān)系復(fù)雜和聯(lián)系動態(tài)程度高的行政區(qū)域間。因此，長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域之間的環(huán)境策略互動與合作治理模式亟待引入。

1. 建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是開展區(qū)域環(huán)境污染治理一項(xiàng)重要的策略，由于長江經(jīng)濟(jì)地沿線省市受到空氣污染、水污染等交叉影響，每個(gè)地區(qū)不僅承受自身排放所受到的傷害，更會受到鄰近地區(qū)污染排放的影響，而諸如水污染更會導(dǎo)致上下游地區(qū)綜合區(qū)域污染。而根據(jù)長江經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，諸如下游地區(qū)的上海、江蘇和安徽，中游地區(qū)的湖北和江西以及上游地區(qū)的重慶和貴州北部區(qū)域等，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在顯著的差異性，根據(jù)上述的分析，引入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有合理性。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，公眾對環(huán)境污染造成的傷害更為敏感，甚至發(fā)生環(huán)境污染造成的群體性突發(fā)事件，政府需要花費(fèi)更多的成本降低污染造成的影響，因此發(fā)達(dá)地區(qū)對不發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行一定的生態(tài)補(bǔ)償來降低區(qū)域總污染具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。受制于行政區(qū)劃的不同，建立長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制需要?jiǎng)?chuàng)新區(qū)域環(huán)境政策，具體來講：（1）強(qiáng)化政府與市場的作用，建立政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會參與的多元化投融資機(jī)制，包括政府轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)貼、受益企業(yè)和機(jī)構(gòu)支付、民間公益組織和社會捐助等。除資金補(bǔ)償外，采取資源稅、綠色產(chǎn)業(yè)帶動等多種方式，促進(jìn)流域上游及生態(tài)功能重點(diǎn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，對相關(guān)工作開展成效顯著的省市給予獎(jiǎng)勵(lì)，進(jìn)一步調(diào)動地方政府積極性;（2）建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑u價(jià)與考核機(jī)制，由于“搭便車”的存在，不發(fā)達(dá)地區(qū)接收生態(tài)補(bǔ)償后將資金用于其他地方或?qū)Νh(huán)境的投入不足導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償流于形式，為此，要根據(jù)生態(tài)功能類型和重要性實(shí)施精準(zhǔn)考核，完善相關(guān)行政法規(guī)，形成績效管理與考核獎(jiǎng)懲并行;（3）長江流域生態(tài)補(bǔ)償涉及較發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)雙方。不發(fā)達(dá)地區(qū)范圍的界定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其生態(tài)價(jià)值的評估、因保護(hù)生態(tài)環(huán)境可能導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失、收益地區(qū)受益的價(jià)值量確定、雙方賠償與補(bǔ)償平臺的建設(shè)等，首先要開展相關(guān)試點(diǎn)并摸索出具體的運(yùn)作流程與保障機(jī)制，然后根據(jù)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)際，客觀進(jìn)行評判與實(shí)施并逐步推廣到整個(gè)長江流域。

2. 建立治污技術(shù)授權(quán)機(jī)制。解決環(huán)境問題不能僅靠行政命令，更依賴于技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級，這也是在治理環(huán)境污染的同時(shí)保持經(jīng)濟(jì)增長的根本方法，而其中的關(guān)鍵在于先進(jìn)治污技術(shù)的推廣和普及?！栋屠鑵f(xié)定》中第十條指出，發(fā)達(dá)國家應(yīng)向發(fā)展中國家締約方提供支助，包括提供資金支助，包括在技術(shù)周期不同階段的技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓方面加強(qiáng)合作行動，從而在支助減緩和適應(yīng)之間實(shí)現(xiàn)平衡。因此，借鑒于國際氣候變化的策略，長江經(jīng)濟(jì)帶的各省市可以引入治污技術(shù)授權(quán)機(jī)制來促進(jìn)區(qū)域污染控制，治污技術(shù)授權(quán)一方面可以提升產(chǎn)生技術(shù)減少污染發(fā)生，另一方面可以推廣先進(jìn)的治污技術(shù)，降低治污成本，實(shí)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶的綠色發(fā)展。我國在治污技術(shù)授權(quán)方面的經(jīng)驗(yàn)還較為欠缺，為此，本文提出以下具體措施和建議：（1）建立技術(shù)授權(quán)機(jī)制的運(yùn)作背景與激勵(lì)機(jī)制。治污技術(shù)授權(quán)的主體是企業(yè)與相關(guān)綠色技術(shù)研究單位，而政府則在其中起著核心的作用，首先區(qū)域之間的政府要進(jìn)行積極引導(dǎo)，如較落后的區(qū)域政府帶領(lǐng)相關(guān)污染企業(yè)與發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行合作，訪問與實(shí)地考察，創(chuàng)造企業(yè)之間技術(shù)授權(quán)的基礎(chǔ);其次，政府加大對先進(jìn)治污技術(shù)的宣傳，引導(dǎo)高污染企業(yè)通過購買授權(quán)企業(yè)的治污技術(shù)降低污染排放;（2）建立健全治污技術(shù)授權(quán)的具體運(yùn)作機(jī)制。一方面，企業(yè)作為主要的污染排放者，是治污技術(shù)授權(quán)的直接授權(quán)者和接受者，而不同地區(qū)之間的同質(zhì)企業(yè)處于市場競爭關(guān)系，因此擁有先進(jìn)技術(shù)企業(yè)選擇什么方式授權(quán)治污技術(shù)給相對落后企業(yè)同時(shí)保持其競爭力也是值得關(guān)注的重點(diǎn)之一。目前國際上較為流行的是固定費(fèi)用與特許權(quán)收費(fèi)制度，固定費(fèi)用是指無論被授權(quán)者需要治理多少污染產(chǎn)品，只收取一次性的固定授權(quán)費(fèi)，特許授權(quán)則是根據(jù)具體的治污量來收取費(fèi)用，治污費(fèi)用與治污量相關(guān)。國內(nèi)外的相關(guān)研究對此進(jìn)行了較多的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，例如葉光亮（2018）認(rèn)為當(dāng)企業(yè)之間處于完全競爭關(guān)系時(shí)，固定授權(quán)方式優(yōu)于特許權(quán)收費(fèi);而Kim和Lee（2016）則認(rèn)為技術(shù)授權(quán)方式的選擇與企業(yè)成本結(jié)構(gòu)差距相關(guān)。因此企業(yè)在具體運(yùn)作時(shí)應(yīng)考慮實(shí)際情況，選擇符合雙方利益的治污技術(shù)授權(quán)方式;（3）政府要制定最優(yōu)的技術(shù)授權(quán)宏觀環(huán)境政策。由于治污技術(shù)與生產(chǎn)技術(shù)不同，其不能直接影響治污技術(shù)擁有企業(yè)的競爭優(yōu)勢，因此，環(huán)境政策是治污技術(shù)授權(quán)需要考慮的重要影響因素，政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)企業(yè)的實(shí)際情況為企業(yè)創(chuàng)造寬松的環(huán)境政策，有利于企業(yè)之間開展治污技術(shù)授權(quán)。如治污技術(shù)相對落后的企業(yè)向銀行進(jìn)行融資貸款時(shí)，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)鼓勵(lì)銀行對相關(guān)用途開設(shè)綠色通道，降低貸款利率，創(chuàng)造企業(yè)購買綠色治污技術(shù)的有效資金途徑。

3. 建立長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境污染協(xié)同合作機(jī)制。長江經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)與發(fā)展實(shí)際上給長江流域內(nèi)的各個(gè)省市之間提供了一個(gè)協(xié)同合作的平臺，各地區(qū)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的同時(shí)應(yīng)積極建立環(huán)境污染防控協(xié)同合作機(jī)制。具體來說，包括基于市場的區(qū)域環(huán)境治理自組織系統(tǒng)與基于行政機(jī)制的組織系統(tǒng)。市場機(jī)制的區(qū)域環(huán)境組織如第一屆長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展會議成立的以E20環(huán)境平臺為主的生態(tài)協(xié)同發(fā)展框架，該組織在配置區(qū)域環(huán)境資源方面具有較高的效率，如E20形成了政策、產(chǎn)業(yè)、市場、PPP、商道、金融（財(cái)政）的六維一體融會貫通的綜合研究實(shí)力，成為推動污染防控及匯聚環(huán)境產(chǎn)業(yè)優(yōu)質(zhì)資源的有效力量。但在面臨跨區(qū)域大氣、水資源等于環(huán)境保護(hù)以及產(chǎn)權(quán)不明晰的外部效應(yīng)時(shí)，“無形之手”無法有效實(shí)施。此時(shí)，在依靠市場的非政府合作協(xié)同機(jī)制上須加強(qiáng)府際間的協(xié)同合作。根據(jù)長江經(jīng)濟(jì)帶的具體發(fā)展情況，各省市之間基于環(huán)境利益一般采取自下而上的環(huán)境合作，不同于具有中央權(quán)威性引導(dǎo)的京津冀大氣聯(lián)防聯(lián)控，長江經(jīng)濟(jì)帶自下而上的環(huán)境協(xié)同合作具有獨(dú)特優(yōu)勢，各成員地位平等，適應(yīng)性強(qiáng)，考慮社會主體的利益訴求，資源整合效率高。類似于長三角區(qū)域水污染防治協(xié)作機(jī)制，各省市主要領(lǐng)導(dǎo)舉行了區(qū)域環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一工作備忘錄簽署、區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合研究中心與協(xié)同合作中心等措施。

在上述協(xié)同合作機(jī)制下，如何保障合作的持續(xù)進(jìn)行與穩(wěn)定性是另一個(gè)亟待解決的問題，尤其是我國長期存在的地方經(jīng)濟(jì)市場分割和財(cái)政分權(quán)后確立的“官員晉升錦標(biāo)賽”機(jī)制使得政府在區(qū)域合作中重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而輕環(huán)境保護(hù)，雖然十八大以來黨和國家將生態(tài)環(huán)境保護(hù)提升為重大戰(zhàn)略，但短時(shí)間內(nèi)仍難以改變目前區(qū)域合作的現(xiàn)狀。另外，由于區(qū)域環(huán)境合作屬于無權(quán)威協(xié)調(diào)的系統(tǒng)，容易出現(xiàn)“搭便車”行為和“囚徒困境”而導(dǎo)致合作流于形式。因此，本文提出以下政策保證區(qū)域環(huán)境協(xié)同合作的有效進(jìn)行。（1）加強(qiáng)長江經(jīng)濟(jì)帶污染治理與防治的相關(guān)國家政策，構(gòu)建多層次合作體系。如中央相繼出臺的《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》與《長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展專項(xiàng)中央預(yù)算內(nèi)投資管理暫行辦法》等國家政策，有助于各區(qū)域政府重視環(huán)境績效，促成合作的進(jìn)行，在協(xié)同合作體系設(shè)計(jì)方面，突出合作的層級性，使污染合作真正落到實(shí)處，例如首長聯(lián)席會議制度、政府秘書長協(xié)調(diào)制度與日常工作辦公室工作制度等長三角與珠三角合作經(jīng)驗(yàn)的借鑒;（2）積極搭建長江經(jīng)濟(jì)帶各省市污染治理協(xié)同合作的平臺與交流機(jī)制建設(shè)，借鑒京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)等協(xié)同發(fā)展案例，例如四川與重慶之間的成渝一體化戰(zhàn)略建設(shè)由于缺少省市之間的交流與合作，只有民間的研究組織積極探討，沒有搭建實(shí)際的合作平臺，更沒有政府高層之間的交往而導(dǎo)致合作流于形式，而此次兩地借助于長江經(jīng)濟(jì)帶的國家戰(zhàn)略建設(shè)，兩地于2018年簽署了官方合作文件，開展流域污染治理省際合作試點(diǎn)，河長定期開展交流會議等實(shí)際合作機(jī)制。有利推動了雙方在環(huán)境治理協(xié)同合作的推進(jìn);（3）建立與完善利益分配機(jī)制。區(qū)域污染合作的目的是實(shí)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)環(huán)境一體化發(fā)展而獲得經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)同效應(yīng)，為此，各地區(qū)目的是區(qū)域環(huán)境績效最大化，即區(qū)域污染治理協(xié)同合作總收益與總成本（主要是區(qū)域協(xié)調(diào)與管理成本）之差，長江帶環(huán)境合作邊際收益的擴(kuò)大或者邊際成本的縮小，都有利于組織利益實(shí)現(xiàn)最大化，進(jìn)一步擴(kuò)大長江經(jīng)濟(jì)帶一體化范圍，包括橫向的規(guī)模與縱向的層次與水平的拓展。

三、 三種合作污染治理模式選擇與績效分析

上面分析了長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域污染治理的三種合作機(jī)制與具體措施，但由于長江經(jīng)濟(jì)帶沿線省市分布廣泛，經(jīng)濟(jì)政治文化不盡相同，在選擇合作策略時(shí)受當(dāng)?shù)鼐唧w情況影響較大，為此，下面通過幾個(gè)實(shí)際案例分析不同的污染合作策略選擇。案例一：四川與重慶是長江經(jīng)濟(jì)帶上游的重要組成部分之一，兩地有著類似的文化與經(jīng)濟(jì)特征，上游地區(qū)的生態(tài)與污染控制對整個(gè)長江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)環(huán)境具有舉足輕重的作用。因此，2018年6月，兩地簽署了《深化川渝合作深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展行動計(jì)劃》，其中兩地河長簽署的跨界河流聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議，建立跨界河流信息共享、協(xié)同管理、聯(lián)合巡查、跨省界河管護(hù)聯(lián)席會議、跨省界河環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控、建立流域生態(tài)環(huán)境事故協(xié)商處置以及聯(lián)絡(luò)員制度，深入推進(jìn)了雙方區(qū)域污染治理協(xié)同合作。案例二：2018年，國家財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于建立健全長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》，而新的“建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”已逐漸推廣，如安徽與浙江正在推進(jìn)新安江流域（二期）橫向生態(tài)補(bǔ)償工作，如湖南與湖北建立長江流域生態(tài)補(bǔ)償大數(shù)據(jù)平臺，統(tǒng)一規(guī)范評價(jià)方法及監(jiān)測數(shù)據(jù)記錄和發(fā)布流程，并逐步實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)跨省、跨部門的協(xié)同互動和數(shù)據(jù)信息資源共享，并積極推進(jìn)市場化補(bǔ)償機(jī)制。案例三：2017年與2018年長江經(jīng)濟(jì)帶各省市在國家的推動下開展了綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移與轉(zhuǎn)化大會，其中，大量具有高技術(shù)的治污企業(yè)、高等院校與科研院所搭建技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化交流合作平臺，通過交流借鑒技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化先進(jìn)理念、成熟方式和經(jīng)驗(yàn)，探討技術(shù)轉(zhuǎn)移與技術(shù)授權(quán)合作的路徑與方法，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，信息共享，建立長江經(jīng)濟(jì)帶技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化對接的長效機(jī)制，促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)間綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目有效對接，有效促進(jìn)了治污技術(shù)在行業(yè)內(nèi)的廣泛推進(jìn)與合作。

四、 結(jié)語

長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的基礎(chǔ)是堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，但由于長江沿線各省市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異以及環(huán)境負(fù)外部性導(dǎo)致的“搭便車”及“囚徒困境”等問題，各省市在處理跨界污染時(shí)還存在諸多不足。在此背景下，本文提出了區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償、治污技術(shù)授權(quán)與區(qū)域協(xié)同合作治污三種環(huán)境策略并進(jìn)一步分析了三種合作策略的具體運(yùn)作流程與相關(guān)建議，最后通過具體案例印證了不同環(huán)境污染治理合作策略的可行性。長江經(jīng)濟(jì)帶沿線省市在《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展綱要》總要求的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地實(shí)際情況，積極開展污染污染治理的具體工作部署，從而形成環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)同的高質(zhì)量發(fā)展路徑。

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