程時

摘要：文章以我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的發(fā)展歷程為研究起點，提出內(nèi)部控制體系建設(shè)，與完善的內(nèi)部控制環(huán)境、規(guī)范的風險評估機制、先進的信息化技術(shù)手段等均密不可分，為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系構(gòu)建提供一條探索的途徑。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;建設(shè)

隨著行政事業(yè)單位公共財政體制改革的不斷推進，2019年《政府會計制度》正式實施，社會公眾對行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理提出了更高的要求，而內(nèi)部控制體系的構(gòu)建恰是內(nèi)部管理的重要內(nèi)容，其對經(jīng)濟活動的風險防范、貪污腐敗的預(yù)防、國有資產(chǎn)的保護等均具有重要的作用[1]。因此，建立一套公開透明、執(zhí)行到位、與時俱進的內(nèi)部控制體系是當前行政事業(yè)單位在新常態(tài)下必須完成的課題。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度現(xiàn)狀

我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的相關(guān)理念最早在1999年頒布的會計法中第一次提及，2008年之后企業(yè)的內(nèi)部控制相關(guān)規(guī)范才陸續(xù)出臺，2014年，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）才正式施行[2]?！兑?guī)范》中明確了內(nèi)部控制理論的四個方面，勾勒出行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的框架，但是，目前與《規(guī)范》相配套的更細化、更具操作性的業(yè)務(wù)指引尚未出臺，從而使行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)其操作實施還需在實踐中探索完善。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)存在的問題

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境不完善。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境由單位組織架構(gòu)、崗位人員設(shè)置、單位內(nèi)控意識等組成，這些因素直接關(guān)系單位內(nèi)控制度的有效性。如內(nèi)部審計部門其職責通常由財務(wù)部門執(zhí)行，這顯然有悖于內(nèi)部審計工作的獨立性原則，且即使未單獨設(shè)立機構(gòu)，其職能也應(yīng)由財務(wù)部門以外的機構(gòu)承擔。在單位內(nèi)控環(huán)境中崗位人員的設(shè)置上，有些行政事業(yè)單位存在一人多崗、一人長期從事重要崗位不輪崗、崗位分工未遵守相互制約、相互監(jiān)督、不相容崗位相分離的基本原則等問題[3]。此外，有些行政事業(yè)單位對內(nèi)控的認知還停留在理論階段，忽視內(nèi)部控制對規(guī)范單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動實質(zhì)性的重要作用，這些單位內(nèi)部控制環(huán)境的不完善直接制約著內(nèi)控體系的建設(shè)。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制未實現(xiàn)對單位各類經(jīng)濟活動領(lǐng)域的全方位覆蓋。大多數(shù)行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度僅對資金、財產(chǎn)等“直接經(jīng)濟活動”規(guī)范的較多，而對審批、執(zhí)法等公共權(quán)利履行過程中，可能產(chǎn)生的“間接經(jīng)濟業(yè)務(wù)”的相關(guān)內(nèi)部控制制度規(guī)范不多，對具有重要審批權(quán)或執(zhí)法權(quán)的部門，缺乏對其權(quán)利進行共同參與決策或監(jiān)督的控制制度[4]，導(dǎo)致權(quán)利缺乏監(jiān)管，容易滋生腐敗，局限了內(nèi)部控制發(fā)揮風險管控、預(yù)防貪腐的作用。

（三）行政事業(yè)單位風險評估缺失。風險評估一直是行政事業(yè)單位在內(nèi)控體系建設(shè)中較難操作的環(huán)節(jié)[5]，因此實際工作中不少行政事業(yè)單位也會忽視該環(huán)節(jié)，認為風險評估可有可無，對強化內(nèi)部控制作用不明顯，而風險評估恰恰是預(yù)防風險的起點，欠缺科學的風險評估，將導(dǎo)致資金管理失控，國有資產(chǎn)損失、舞弊等現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化的進程緩慢。傳統(tǒng)的內(nèi)部控制主要是以人的操作，來實現(xiàn)控制監(jiān)督的，成本高、信息傳遞速度慢，且可能存在人為的舞弊行為。而隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”與各項業(yè)務(wù)工作的不斷契合，以及數(shù)據(jù)共享帶來的便利，如何借助信息化的手段，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)信息便捷的優(yōu)勢，加快信息技術(shù)與內(nèi)部控制的充分融合，促進內(nèi)控目標的有效實現(xiàn)，是當前值得思考的加強內(nèi)控體系建設(shè)的創(chuàng)新舉措。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)存在問題的原因分析

（一）對內(nèi)部控制的理解認知不深入。《規(guī)范》實施五年來，各單位在內(nèi)部控制制度建設(shè)和實施的實質(zhì)性操作過程中，對內(nèi)部控制的根本內(nèi)涵、實施原則和預(yù)期目標等方面的理解均停留在理論上，對其完善內(nèi)部管理，防范經(jīng)濟風險、預(yù)防貪污腐敗的重要作用認識不足，相應(yīng)對內(nèi)部控制相關(guān)規(guī)范的執(zhí)行必然不充分，最終導(dǎo)致行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系形同虛設(shè)。

（二）風險防范意識不強。行政事業(yè)單位一般是履行社會管理和公共服務(wù)的職責，其業(yè)務(wù)活動不以盈利為目的，因此一般不存在經(jīng)濟效益的核算，故容易忽視行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動中存在的風險。而現(xiàn)實中，行政事業(yè)單位在其業(yè)務(wù)活動中是存在諸多風險的，如財務(wù)收支的風險、資產(chǎn)管理的風險、濫用職權(quán)滋生腐敗的風險等，這些風險均可能導(dǎo)致財政財務(wù)資金的損失或浪費。

（三）內(nèi)部控制體系中監(jiān)督機制缺位。完善的監(jiān)督機制是單位良性發(fā)展的必備條件，也是內(nèi)部控制程序中不可或缺的一部分。行政事業(yè)單位的內(nèi)控監(jiān)督應(yīng)實行內(nèi)外結(jié)合，既有內(nèi)部的自主監(jiān)督，也有外部的客觀督導(dǎo)，兩者缺一不可。內(nèi)部監(jiān)督一般為同一系統(tǒng)內(nèi)不同部門間的互相監(jiān)督，如單位內(nèi)部審計部門或內(nèi)部紀檢部門的監(jiān)督，但其監(jiān)督的獨立性和專業(yè)性明顯不夠。外部監(jiān)督一般來源于本級財政或?qū)徲嫴块T的督導(dǎo)，其監(jiān)督一般常限于對專項業(yè)務(wù)監(jiān)督審查，而對單位內(nèi)部控制的構(gòu)建和實施情況等開展專項監(jiān)督檢查并提出督導(dǎo)意見的較少。

四、對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的建議

（一）營造較完善的內(nèi)部控制環(huán)境。行政事業(yè)單位應(yīng)將內(nèi)控體系框架與本單位的工作實際相結(jié)合，以科學設(shè)置組織架構(gòu)、合理安排崗位分工、明晰人員職責權(quán)限作為完善內(nèi)部控制環(huán)境的抓手，為內(nèi)部控制體系的構(gòu)建營造良好的環(huán)境基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位內(nèi)部審計機構(gòu)職能的設(shè)立應(yīng)充分體現(xiàn)獨立性，選擇專業(yè)業(yè)務(wù)能力強，具有較強職業(yè)道德的人員擔任內(nèi)審人員。應(yīng)杜絕一人完成相互制衡性崗位的全部業(yè)務(wù)工作。

（二）將內(nèi)部控制制度覆蓋單位相關(guān)經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的各個方面。行政事業(yè)單位應(yīng)以各類經(jīng)濟活動的風險控制目標為基礎(chǔ)構(gòu)建內(nèi)部控制制度框架，且不應(yīng)局限于財務(wù)部門的“直接經(jīng)濟業(yè)務(wù)”范圍，應(yīng)同時將對“間接經(jīng)濟活動”產(chǎn)生影響的業(yè)務(wù)，如具有執(zhí)法權(quán)、審批權(quán)、決策權(quán)的業(yè)務(wù)，全部納入內(nèi)部控制范圍。對各類經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動在排查風險點的基礎(chǔ)上，制定出相應(yīng)業(yè)務(wù)操作、審批流程圖等內(nèi)控舉措，使內(nèi)部控制不僅具有防范財務(wù)風險的作用，更具有預(yù)防貪腐等廉政風險的作用。行政事業(yè)單位通過對宏觀的單位層面和具體業(yè)務(wù)層內(nèi)部控制制度的完善和實施，最終實現(xiàn)單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動管控的全覆蓋。

（三）以風險定期評估機制推動內(nèi)控體系不斷完善。行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)本單位業(yè)務(wù)工作的內(nèi)容、流程等變化，定期開展風險評估。風險評估是因地制宜的制定內(nèi)部控制措施的重要基礎(chǔ)，行政事業(yè)單位可以由本單位業(yè)務(wù)和財經(jīng)方面的專業(yè)人員組成風險評估工作小組，結(jié)合本單位的工作特點，厘清“經(jīng)濟活動”全部脈絡(luò)，并按照業(yè)務(wù)流程逐項分析評估風險狀況。對重要事項可聘請第三方中介機構(gòu)參與到評估小組中，并對評估出具客觀的風險評估報告。形成的風險評估報告應(yīng)報送單位內(nèi)部管理部門，以此作為單位更新完善內(nèi)部控制制度的重要依據(jù)。合肥市財政部門已連續(xù)三年，要求各行政事業(yè)單位編報本單位當年內(nèi)部控制報告，其內(nèi)容包括對本單位內(nèi)控整體評價、單位層面及業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)情況的評價等，該定期報告制度有效的推動了市直各單位建立內(nèi)控定期評估機制，繼而推動內(nèi)控體系在其基礎(chǔ)上的不斷更新完善。

（四）通過內(nèi)部控制與信息化技術(shù)的有效結(jié)合促進內(nèi)控水平的提升。隨著行政事業(yè)單位信息技術(shù)與內(nèi)控的深入融合，各單位以信息化的手段實施內(nèi)部控制，可以避免內(nèi)控實施過程中人為操控可能帶來的舞弊，同時節(jié)約人力資源成本。內(nèi)部控制通過與信息技術(shù)的充分融合，將內(nèi)部控制嵌入信息系統(tǒng)中，使內(nèi)部控制更加規(guī)范、客觀、高效的落實。通過將內(nèi)部控制的各項經(jīng)濟活動相互關(guān)聯(lián)、環(huán)環(huán)相扣的集成在一個平臺上，實現(xiàn)信息的實時更新、實時共享和實時監(jiān)控，大大提高內(nèi)部控制的效率。

五、結(jié)語

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)關(guān)系單位整體內(nèi)部管理水平的高低，其制度體系的合理構(gòu)建，與良好的內(nèi)部控制環(huán)境、規(guī)范的風險評估機制、先進的信息化技術(shù)手段等均密不可分，并且其構(gòu)建完善不是獨立于其他管理制度的，而是與相關(guān)內(nèi)部管理規(guī)范相輔相成，互相促進發(fā)展完善的，是共同提升單位公共服務(wù)能力的重要因素。

參考文獻：

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