吳承照

陳涵子

20世紀(jì)90年代，我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)等自然保護(hù)地出現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓現(xiàn)象可以看作是特許經(jīng)營(yíng)在該領(lǐng)域的萌芽。隨著國(guó)家公園體制試點(diǎn)等相關(guān)工作的推進(jìn)，各界對(duì)“特許經(jīng)營(yíng)”的關(guān)注度越來(lái)越高?！督?guó)家公園體制總體方案》將“特許經(jīng)營(yíng)管理”作為國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)之一，提出“鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用窕蚱渑e辦的企業(yè)參與國(guó)家公園內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”，以及“研究制定國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)等配套法規(guī)”，可見特許經(jīng)營(yíng)的重要地位。目前，我國(guó)自然保護(hù)地特許經(jīng)營(yíng)的相關(guān)研究較多借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)[1-4]，且較為關(guān)注特許經(jīng)營(yíng)合同、監(jiān)管和政府規(guī)制[5-7]、特許經(jīng)營(yíng)的制度構(gòu)建和改革等方面[8-10]，總體上對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的期望較高，對(duì)其淵源、范圍與局限的認(rèn)識(shí)卻不足。

1 “特許經(jīng)營(yíng)”與“concession”

1.1 “特許經(jīng)營(yíng)”詞源分析

與“ 特許經(jīng)營(yíng)” 相關(guān)的英文有“franchise”①“concession”等。就經(jīng)營(yíng)性質(zhì)而言，“franchise”通常對(duì)應(yīng)商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，目的是實(shí)現(xiàn)商品或服務(wù)的分銷；“concession”對(duì)應(yīng)的是政府特許經(jīng)營(yíng)，是政府以合同進(jìn)行規(guī)制的一種方式[11]。國(guó)家公園語(yǔ)境中討論“特許經(jīng)營(yíng)”，不是要解決某種商品或服務(wù)的分銷問題(franchise)，而是要探討“國(guó)家主導(dǎo)、共同參與”以實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園保護(hù)管理目標(biāo)的途徑，因此對(duì)應(yīng)的是“concession”。

從詞源來(lái)看，“concession”源于拉丁語(yǔ)的“concessio”“concedere”(意為“遷就、妥協(xié)”)，指由政府、公司或其他司控主體所授予的為了某個(gè)特定目的使用土地或其他財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，即“特許權(quán)”；也指給予某物的行為，即“特許”②。其字面無(wú)“經(jīng)營(yíng)”的含義，也并不必然與“經(jīng)營(yíng)”掛鉤。所以“concession”無(wú)論譯為“特許經(jīng)營(yíng)”，還是更為明確地稱之為“政府特許經(jīng)營(yíng)”，實(shí)際上都不是對(duì)該詞原意的直接表達(dá)?！癱oncession”在公用事業(yè)領(lǐng)域也是既指“特許權(quán)”，又指“授權(quán)的行為”③，譯為“特許經(jīng)營(yíng)”是為了引介歐美等國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域“政府將某項(xiàng)公共事務(wù)的經(jīng)營(yíng)委托給社會(huì)資本行使”[12]的理念，其核心是“特許權(quán)”，內(nèi)容涉及“經(jīng)營(yíng)”，譯為“特許經(jīng)營(yíng)”便于概念的理解與傳播。我國(guó)相關(guān)法規(guī)也規(guī)定開展基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的目的是為了提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)④。

1.2 國(guó)家公園的“concession”

如前所述，“concession”原意為“特許權(quán)”或“特許”，在公用事業(yè)領(lǐng)域往往將其譯為“特許經(jīng)營(yíng)”。國(guó)家公園語(yǔ)境中的“concession”，應(yīng)該根據(jù)所處的具體情況理解其含義，否則容易造成概念的混淆。

以最早倡導(dǎo)并實(shí)踐國(guó)家公園思想的美國(guó)為例：《1998年國(guó)家公園管理局改進(jìn)特許權(quán)管理法》第403節(jié)規(guī)定內(nèi)政部部長(zhǎng)應(yīng)通過(guò)特許權(quán)合同授權(quán)個(gè)人、公司或其他實(shí)體為國(guó)家公園的訪客提供設(shè)施、設(shè)備和服務(wù)⑤。以特許權(quán)合同方式提供的是必需且適宜的商業(yè)性訪客服務(wù)，可以視為國(guó)家公園這一公共產(chǎn)品的組成部分，因此將美國(guó)國(guó)家公園的“concession”與中文的“特許經(jīng)營(yíng)”對(duì)應(yīng)，是符合公用事業(yè)領(lǐng)域慣例的。

2014年聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署(以下簡(jiǎn)稱UNDP)對(duì)自然保護(hù)地“concession”的定義是“保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)以外的任何一方開展經(jīng)營(yíng)所需的租約、執(zhí)照、地役權(quán)或許可證”，并認(rèn)為“concession”除了旅游業(yè)特許權(quán)，還涉及放牧、通信設(shè)施、養(yǎng)蜂、采石等特許權(quán)[13]。可見UNDP自然保護(hù)地的“concession”不僅包括了商業(yè)性訪客服務(wù)，還涵蓋自然保護(hù)地資源其他可能的利用方式。UNDP自然保護(hù)地“concession”的概念更加寬泛，應(yīng)從其原意譯為“特許權(quán)”，以便與針對(duì)特定商業(yè)性訪客服務(wù)的美國(guó)國(guó)家公園的“concession”進(jìn)行區(qū)分。2016年世界銀行集團(tuán)(The World Bank Group)《旅游特許經(jīng)營(yíng)入門》采用了UNDP的定義[14]，并用“tourism concessioning”來(lái)表達(dá)“ 旅游特許” 的概念， 此處的“concession”是指特許的行為。

2 有關(guān)“特許經(jīng)營(yíng)”的幾點(diǎn)討論

2.1 特許經(jīng)營(yíng)的范圍

目前我國(guó)學(xué)界較贊同“特許經(jīng)營(yíng)僅限于提供與消耗性利用國(guó)家公園資源無(wú)關(guān)的服務(wù)”的觀點(diǎn)[1，3，15]，但我國(guó)理論界和實(shí)踐領(lǐng)域?qū)?guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的范圍卻不夠明確。

1)《美國(guó)國(guó)家公園管理政策》第10章明確規(guī)定了國(guó)家公園管理局通過(guò)特許權(quán)合同或商業(yè)用途授權(quán)兩種方式為公眾提供必需的、適宜的商業(yè)性訪客服務(wù)⑥?！?998年國(guó)家公園管理局改進(jìn)特許權(quán)管理法》第418節(jié)也明文規(guī)定了商業(yè)用途授權(quán)不屬于特許權(quán)合同⑦?？梢姡诿绹?guó)國(guó)家公園系統(tǒng)中，這2種方式是有所區(qū)分、互為補(bǔ)充的(表1)，其中以特許權(quán)合同方式授權(quán)的商業(yè)性訪客服務(wù)才是“特許經(jīng)營(yíng)”。

有學(xué)者一邊對(duì)美國(guó)國(guó)家公園特許權(quán)合同和商業(yè)用途授權(quán)這2種方式加以比較，一邊又使用“美國(guó)國(guó)家公園的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)主要分為特許經(jīng)營(yíng)、一般商業(yè)利用和租賃三種形式”這種含混的表述[16]，說(shuō)明學(xué)界存在將“特許經(jīng)營(yíng)”等同于“商業(yè)性訪客服務(wù)”的觀點(diǎn)。

2)實(shí)踐中，我國(guó)國(guó)家公園等自然保護(hù)地“特許經(jīng)營(yíng)”范圍的表述尚無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)?！对颇鲜?guó)家公園管理?xiàng)l例》⑨第24條規(guī)定“國(guó)家公園的經(jīng)營(yíng)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度?！薄顿F州省風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)管理暫行辦法》⑩第3條規(guī)定“特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目包括風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及維護(hù)、交通(車隊(duì)、船隊(duì)、游路、索道等)、漂流及必要的餐飲、住宿、商品銷售、娛樂、攝影、攝像和游客服務(wù)等”；《岳麓山風(fēng)景名勝區(qū)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》 第4條規(guī)定“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目包括交通項(xiàng)目(索道、滑道、觀光電梯、景交車等)和服務(wù)項(xiàng)目(商品銷售、游樂、攝影、攝像、戶外廣告、文化體育娛樂、餐飲等)兩大類別”。這些條例和辦法中的“特許經(jīng)營(yíng)”幾乎涵蓋了各類商業(yè)性訪客服務(wù)，與美國(guó)國(guó)家公園的“特許經(jīng)營(yíng)”已經(jīng)不是同一個(gè)范疇了。

2.2 特許經(jīng)營(yíng)的局限

美國(guó)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)是商業(yè)性訪客服務(wù)的子集，其范圍非常明確，對(duì)應(yīng)的是“必需且適宜的”那部分服務(wù)；性質(zhì)是政府特許經(jīng)營(yíng)，即政府特許社會(huì)資本方提供本該由政府提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)。相比之下，我國(guó)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)存在將“特許經(jīng)營(yíng)”應(yīng)用范圍擴(kuò)大化的傾向。我國(guó)處于國(guó)家公園體制試點(diǎn)階段，各界對(duì)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度(機(jī)制)的討論較多，寄予的期望也較高。然而，特許經(jīng)營(yíng)的自身局限不可忽略。

1)從前文的詞源分析可知，“特許經(jīng)營(yíng)”是對(duì)公共事業(yè)領(lǐng)域“concession”的意譯，“國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)”沿用了約定俗成的稱呼，對(duì)應(yīng)的商業(yè)性訪客服務(wù)是“必需且 適宜的”那部分。國(guó)家公園商業(yè)性訪客服務(wù)還有一部分是“適宜而不必需的”，不屬于公共產(chǎn)品或服務(wù)，若將“特許經(jīng)營(yíng)”擴(kuò)大至所有商業(yè)性訪客服務(wù)顯然并不妥當(dāng)。如果一定要這樣，那就需要重新定義“特許經(jīng)營(yíng)”，并加以區(qū)別，但這樣勢(shì)必會(huì)造成新一輪的概念混亂。

2)根據(jù)《建立國(guó)家公園體制總體方案》，國(guó)家公園不僅要“實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)”，還要對(duì)這些資源進(jìn)行“合理利用”。提供游憩機(jī)會(huì)只是目前最為人熟知的利用方式。即便我們將“特許經(jīng)營(yíng)”擴(kuò)大至所有商業(yè)性訪客服務(wù)，也只是將思路局限于旅游這一種利用方式，無(wú)法囊括國(guó)家公園資源其他可能的合理利用方式。而隨著時(shí)代的發(fā)展和人類認(rèn)知水平的提高，其他的利用方式將逐步發(fā)揮更大的價(jià)值。例如，美國(guó)國(guó)家公園管理局管理的特許經(jīng)營(yíng)合同約500份，每年的營(yíng)業(yè)額為十幾億美元；從黃石國(guó)家公園熱溫泉微生物分離出的TaqDNA聚合酶，每年市場(chǎng)供應(yīng)值卻達(dá)數(shù)十億美元[17]。于此，國(guó)家公園資源蘊(yùn)含的巨大價(jià)值可見一斑，而資源價(jià)值的發(fā)揮要有完善的資源利用制度作為保障。

3 中國(guó)國(guó)家公園的特許制度

3.1 特許制度的必要性

3.1.1 美國(guó)國(guó)家公園的資源利用

美國(guó)國(guó)家公園除了采用特許權(quán)合同(Concession Contract)或商業(yè)用途授權(quán)(Commercial Use Authorization)提供商業(yè)性訪客服務(wù)以實(shí)現(xiàn)資源的旅游價(jià)值外，還采用多種形式合理利用資源：科學(xué)研究與采集 、商業(yè)拍攝等都需要持有公園管理局發(fā)放的許可證(Permits)，農(nóng)業(yè)活動(dòng)、農(nóng)業(yè)放牧需要獲得租賃證(Lease)或特別使用許可證(Special Use Permit)，使用國(guó)家公園的土地修建高速公路則需要有地役權(quán)契約(Easement Deed)，即便是由于歷史原因已經(jīng)獲得了采礦權(quán)，開展采礦活動(dòng)也必須要事先獲得國(guó)家公園管理局的批準(zhǔn)(Authorization) 。特許權(quán)合同、授權(quán)、許可證、租約、地役權(quán)契約等授權(quán)形式共同構(gòu)成了美國(guó)國(guó)家公園的資源利用制度。從這個(gè)角度來(lái)看，美國(guó)國(guó)家公園“concession”與整個(gè)美國(guó)國(guó)家公園資源利用方式的關(guān)系以及與UNDP自然保護(hù)地“concession”的區(qū)別就更為明晰了(圖1、2)。

3.1.2 中國(guó)國(guó)家公園特許制度的意義

為了在科學(xué)保護(hù)的前提下合理利用資源，發(fā)揮國(guó)家公園資源的價(jià)值，中國(guó)國(guó)家公園也亟須建立一套符合國(guó)情的資源利用制度。這套制度應(yīng)包含但不限于商業(yè)性訪客服務(wù)特許經(jīng)營(yíng)，應(yīng)突破一談國(guó)家公園就總圍繞旅游展開討論的思維限制。

實(shí)際上，我國(guó)也有一些將各類國(guó)家公園資源利用納入“特許經(jīng)營(yíng)”框架的嘗試：如黃寶榮等人在論述國(guó)家公園試點(diǎn)社區(qū)發(fā)展機(jī)制時(shí)，使用了“嘗試將草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)逐步轉(zhuǎn)向特許經(jīng)營(yíng)”的表述[18]；《青海藍(lán)皮書：2019年青海經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》認(rèn)為“特許經(jīng)營(yíng)工作的推進(jìn)將逐步淘汰與三江源國(guó)家公園功能定位不符、開發(fā)管制原則不符的產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)和培育生態(tài)型產(chǎn)業(yè)高質(zhì)高效發(fā)展，探索生態(tài)產(chǎn)品交易等新型產(chǎn)業(yè)”[19]；錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)希望將有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)、水產(chǎn)品養(yǎng)殖、養(yǎng)蜂、采石、水力發(fā)電等資源利用納入特許經(jīng)營(yíng)。

但正如前文分析的，“特許經(jīng)營(yíng)”有其特定的淵源、范圍與局限，與其盲目擴(kuò)大“特許經(jīng)營(yíng)”的范疇，不如建立一套資源利用制度，理順旅游利用與其他資源利用的關(guān)系，以及國(guó)有資源利用與涉及集體土地所有權(quán)(承包經(jīng)營(yíng)權(quán))的資源利用的關(guān)系。建議可將這套資源利用制度稱為“特許制度”(Concession System)。原因有三：第一，鑒于國(guó)家公園資源的特殊性和國(guó)家公園的公益屬性，其自然資源利用將涉及行政許可 ，“特許制度”可與之對(duì)接；第二，國(guó)際上，國(guó)家公園等自然保護(hù)地普遍采用授予資源利用者“特許權(quán)”的方式利用相關(guān)資源，授權(quán)的行為即“特許”，建立我國(guó)國(guó)家公園的“Concession System”便于與國(guó)際接軌；第三，“特許制度”包含特許經(jīng)營(yíng)，但不限于特許經(jīng)營(yíng)，“特許”一詞既體現(xiàn)認(rèn)知的連續(xù)性，又有助于廓清對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的某些模糊理解。

3.2 中國(guó)國(guó)家公園特許制度的基本框架

國(guó)家公園特許制度(圖3)主要通過(guò)特許權(quán)合同、地役權(quán)合同、許可證3種方式授權(quán)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)以外的個(gè)人、公司或其他實(shí)體利用國(guó)家公園范圍內(nèi)的資源，對(duì)于需要租賃國(guó)有土地、建(構(gòu))筑物、設(shè)備的資源利用項(xiàng)目，還需同時(shí)簽訂租約。所有的資源利用必須符合國(guó)家公園保護(hù)管理目標(biāo)，具體形式不僅包括提供商業(yè)性訪客服務(wù)，還包括資源其他可能的利用方式，如科學(xué)研究、尚未退出的礦產(chǎn)開采、農(nóng)林牧副漁的合理利用等。

圖1 UNDP自然保護(hù)地“concession”的主要形式

圖2 美國(guó)國(guó)家公園資源利用方式中的“concession”

3.2.1 特許權(quán)合同

特許權(quán)合同(Concession Contract)適用于提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的國(guó)家公園資源利用項(xiàng)目，以特許權(quán)合同為基礎(chǔ)的經(jīng)營(yíng)即特許經(jīng)營(yíng)。目前，按照特許權(quán)合同提供必需且適宜的商業(yè)性訪客服務(wù)是國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的主要內(nèi)容，美國(guó)國(guó)家公園的特許經(jīng)營(yíng)便是這一類型。國(guó)家公園資源其他的利用方式中可能也會(huì)有提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的項(xiàng)目，屆時(shí)可以采用管理商業(yè)性訪客服務(wù)特許經(jīng)營(yíng)類似的流程進(jìn)行管理。

在政府與社會(huì)資本合作的大背景下看國(guó)家公園的特許經(jīng)營(yíng)，可將國(guó)家公園看作是社會(huì)資本方參與公共產(chǎn)品或服務(wù)供給的又一領(lǐng)域。國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)以競(jìng)爭(zhēng)性流程選擇合適的特許經(jīng)營(yíng)者，特許權(quán)合同授權(quán)特許經(jīng)營(yíng)者利用國(guó)家公園資源提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，特許經(jīng)營(yíng)者交納特許權(quán)使用費(fèi)和管理費(fèi)，獲得產(chǎn)品或服務(wù)的用戶端(如國(guó)家公園的訪客等)向特許經(jīng)營(yíng)者付費(fèi)。整個(gè)過(guò)程，國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)通過(guò)特許權(quán)合同對(duì)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。美國(guó)《1998年國(guó)家公園管理局改進(jìn)特許權(quán)管理法》中“concession”出現(xiàn)了100余次，其中約7成以“concession contracts”的形式出現(xiàn)，可見特許權(quán)合同的重要性。該法案對(duì)特許權(quán)合同的授權(quán)、周期、轉(zhuǎn)讓、特許費(fèi)、特許經(jīng)營(yíng)者投資的保護(hù)等各方面都有非常詳細(xì)的規(guī)定。具體操作中各方責(zé)權(quán)利清晰，以合同為基礎(chǔ)的特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管得以落實(shí)到位。相比之下，我國(guó)自然保護(hù)地特許經(jīng)營(yíng)合同存在公法性質(zhì)體現(xiàn)不足[5]、授權(quán)主體不統(tǒng)一、競(jìng)爭(zhēng)不充分、周期過(guò)長(zhǎng)、監(jiān)管不嚴(yán)等諸多問題，嚴(yán)重影響了特許經(jīng)營(yíng)作為一種資源利用手段的效能發(fā)揮。

3.2.2 許可證

對(duì)于不涉及集體土地所有權(quán)(承包經(jīng)營(yíng)權(quán))且不屬于上述特許經(jīng)營(yíng)范圍的國(guó)家公園的資源利用，可以通過(guò)發(fā)放許可證(permit)的方式進(jìn)行授權(quán)。例如，對(duì)于那些適宜而不必需的商業(yè)性訪客服務(wù)如私人向?qū)У?，以及符合保護(hù)管理目標(biāo)的其他資源利用活動(dòng)如商業(yè)拍攝、飛行器起降、科學(xué)研究與采集、放牧、養(yǎng)蜂等，可以由潛在資源利用者向國(guó)家公園相關(guān)管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)并交納申請(qǐng)費(fèi)(無(wú)論申請(qǐng)是否批準(zhǔn)，申請(qǐng)費(fèi)不予退還)，管理機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)法規(guī)、政策、規(guī)劃等進(jìn)行審批。獲得許可證的資源利用者還應(yīng)另外交納特許權(quán)使用費(fèi)和管理費(fèi)，前者體現(xiàn)資源的有償使用，后者用以彌補(bǔ)相應(yīng)的管理支出，從而避免使管理機(jī)構(gòu)增加管理經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān)。

美國(guó)國(guó)家公園一些利用強(qiáng)度相對(duì)低、生態(tài)影響相對(duì)小的資源利用許可證，如自然與文化調(diào)查、研究、采集，手工采集某些天然品供個(gè)人使用或消費(fèi)，公園內(nèi)的商業(yè)拍攝、節(jié)慶活動(dòng)、體育賽事等許可證，由具體公園直接發(fā)放；道路通行權(quán)許可證需要由國(guó)家公園管理局的地方局發(fā)放；礦產(chǎn)的勘探和開采活動(dòng)則需要國(guó)家公園管理局的批準(zhǔn)，而且前提是申請(qǐng)者已經(jīng)獲得了采礦權(quán)、礦產(chǎn)租約或相關(guān)權(quán)利。我國(guó)國(guó)家公園實(shí)行分級(jí)統(tǒng)一的管理體制，且存在某些資源利用的歷史遺留問題，國(guó)家公園的資源利用許可證應(yīng)根據(jù)資源價(jià)值、利用方式、機(jī)構(gòu)設(shè)置等多個(gè)因素確定發(fā)證部門層級(jí)，厘清各層級(jí)關(guān)系。

3.2.3 地役權(quán)合同

我國(guó)國(guó)家公園等自然保護(hù)地集體土地比例較高，例如錢江源和武夷山國(guó)家公園體制試點(diǎn)集體土地的面積分別高達(dá)79.6%和71.3%[18]。根據(jù)《物權(quán)法》第124條規(guī)定“農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度?！奔w土地所有權(quán)(承包經(jīng)營(yíng)權(quán))不會(huì)因?yàn)橥恋匚挥趪?guó)家公園范圍而自動(dòng)消滅 。在土地權(quán)屬關(guān)系不變的情況下，國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)可以與作為集體土地所有權(quán)主體的集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂地役權(quán)合同(Easement Contract)并給予補(bǔ)償，從而實(shí)現(xiàn)相關(guān)土地和資源的用途管制。例如，錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)通過(guò)與社區(qū)簽訂地役權(quán)合同，以相對(duì)低的成本推進(jìn)了自然資源的統(tǒng)一管理[20]。除了滿足保護(hù)要求，還可以通過(guò)國(guó)家公園產(chǎn)品品牌增值體系將地役權(quán)的限制變成產(chǎn)品品質(zhì)的優(yōu)勢(shì)并實(shí)現(xiàn)增值[21]。

采取地役權(quán)合同方式對(duì)資源利用進(jìn)行管理，可以說(shuō)是國(guó)家公園特許制度的一種變通方式。雖然從理論角度來(lái)看，自然資源只有為國(guó)家所有，資源使用權(quán)才可從國(guó)務(wù)院自上而下通過(guò)委托-代理特許給特定對(duì)象，集體所有的資源利用不適用特許。然而，我國(guó)國(guó)情目前卻不適合將大量集體土地征收為國(guó)有。以錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)為例，即便只是將八成左右的集體土地降到五成，也至少需要幾十億的土地征收和移民費(fèi)用，通過(guò)簽訂地役權(quán)合同可以用相對(duì)低的成本幫助實(shí)現(xiàn)既定管理目標(biāo)，可以算是比較成功的案例[21]。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)并未通過(guò)地役權(quán)合同向供役地方進(jìn)行任何授權(quán)，集體土地所有權(quán)(承包經(jīng)營(yíng)權(quán))本就支持供役地相關(guān)資源利用的權(quán)利。相反，地役權(quán)合同是對(duì)供役地資源利用活動(dòng)進(jìn)行限制。但是從另一個(gè)角度來(lái)看，也可以將這些限制理解為對(duì)限制之外的權(quán)利的某種“許可”。因此，本研究將地役權(quán)合同也納入國(guó)家公園特許制度框架，以期對(duì)這類資源利用進(jìn)行統(tǒng)一管理。

圖3 中國(guó)國(guó)家公園特許制度框架

3.2.4 租賃合同

租賃合同(Lease)一般不單獨(dú)作為授權(quán)方式存在。對(duì)于某些需要租賃國(guó)家公園范圍內(nèi)國(guó)有土地、建(構(gòu))筑物、設(shè)備的資源利用項(xiàng)目(如租用國(guó)有林地發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、使用管理機(jī)構(gòu)的建筑經(jīng)營(yíng)紀(jì)念品商店、利用管理機(jī)構(gòu)的設(shè)備開展科研等)，資源利用者應(yīng)在簽訂特許權(quán)合同(或獲得許可證)的同時(shí)，與國(guó)家公園相關(guān)管理機(jī)構(gòu)另行簽訂租賃合同，并按要求支付租金。這種情況下，租賃合同與特許權(quán)合同(或許可證)并存，租期不得超過(guò)特許權(quán)合同期限(許可證有效期)。

4 結(jié)語(yǔ)

特許經(jīng)營(yíng)的淵源、范圍和局限決定其不適合被擴(kuò)大應(yīng)用到國(guó)家公園的各類資源利用項(xiàng)目。不同屬性的國(guó)家公園資源，其利用形式和權(quán)限均不相同，必須要有系統(tǒng)的特許制度來(lái)保障國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和資源的合理利用。簽訂特許權(quán)合同、發(fā)放許可證、簽訂地役權(quán)合同為主要授權(quán)形式是該制度的基本框架。各類資源利用方式中，資源采集用于科研、研發(fā)的特許方式尤其需要加快深入研究。這里既有知識(shí)產(chǎn)權(quán)問題，也涉及利益分享、國(guó)家利益保護(hù)等重大戰(zhàn)略和政策的制定，更進(jìn)一步關(guān)乎中國(guó)生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略和國(guó)家生態(tài)安全戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

表1 美國(guó)國(guó)家公園商業(yè)性訪客服務(wù)授權(quán)方式的比較⑧

注釋：

① 根據(jù)國(guó)際特許經(jīng)營(yíng)協(xié)會(huì)(International Franchise Association)的解釋：“franchise”的字面意思是以合同形式來(lái)約束特許人與受許人，但該詞經(jīng)常被用來(lái)指代受許人實(shí)際經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)。“franchising”指分銷商品或服務(wù)的一種方式。引自https://www.franchise.org/faqs/basics/what-is-a-franchise。

② 《牛津字典》對(duì)concession的相關(guān)解釋是“The right to use land or other property for a specified purpose,granted by a government,company,or other controlling body”和“the action of conceding or granting something”。

③ 見歐盟2000年有關(guān)“concession”的解釋性通訊：Commission Interpretative Communication on Concessions under Community Law(2000/C 121/02)。

④ 《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第3條指出：“……基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)?！?國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)為首的六部委聯(lián)合發(fā)布的25號(hào)令，2015年6月1日起施行)。

⑤ 引自National Park Service Concessions Management Improvement Act of 1998 Sec.403.Award of concessions contracts.PUBLIC LAW 105-391—NOV.13,1998.原文為“……the Secretary shall utilize concessions contracts to authorizea person,corporation,or other entity to provide accommodations,facilities,and services to visitors to units of the National ParkSystem.”

⑥ 引自Management Policies 2006.原文為“Through the use of concession contracts or commercial useauthorizations,the National Park Service will provide commercial visitor services that are necessary and appropriate for public use and enjoyment.”

⑦ National Park Service Concessions Management Improvement Act of 1998 Sec.418.Commercial use authorizations.PUBLIC LAW 105-391—NOV.13,1998。

⑧ 根據(jù)Management Policies 2006第10章、National Park Service Concessions Management Improvement Act of 1998和Commercial Services Guide等相關(guān)內(nèi)容整理，資料來(lái)源：https://www.nps.gov/subjects/concessions/law.htm。

⑨ 2015年11月26日云南省第12屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第22次會(huì)議通過(guò)，2016年1月1日起施行。

⑩ 貴州省人民9政府令第83號(hào)，2005年8月5日頒布，2005年9月1日起施行。

? 長(zhǎng)政辦發(fā)〔2016〕55號(hào)，長(zhǎng)沙市人民政府辦公廳2016年9月6日印發(fā)，2016年10月6日起施行。

? 美國(guó)國(guó)家公園內(nèi)的科學(xué)研究與采集遵循《科學(xué)研究與采集許可證基本條例》(General Conditions for Scientific Research and Collecting Permit)。

? 引自Management Policies 2006第8章。

? 《錢江源國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)管理辦法(初稿)》，尚未出臺(tái)。

? 《中華人民共和國(guó)行政許可法》(2004年7月1日施行)第12條規(guī)定了6類可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，國(guó)家公園屬于直接涉及第1類“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的事項(xiàng)，也涉及第2類“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”，故其自然資源利用涉及行政許可。

? 《物權(quán)法》第4條規(guī)定：“國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯?！钡?9條規(guī)定：“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第9條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)集體土地所有者的合法權(quán)益。保護(hù)承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，任何組織和個(gè)人不得侵犯?！?/p>