張 臻 齊 巍

北京電子科技學(xué)院，北京市 100070

涉密人員既是“活”的涉密載體，也是保密管理工作的重要主體。 保障涉密人員的合法權(quán)益，是建設(shè)高質(zhì)量保密事業(yè)干部隊伍的重要基礎(chǔ)，也是做好“三大”保密工作特別是涉密人員管理工作的基本前提，是努力開創(chuàng)新時代保密工作新局面的內(nèi)在要求。 對此，我國《保守國家秘密法》第三十五條明確規(guī)定，“涉密人員的合法權(quán)益受法律保護”。 中央關(guān)于保密工作的決策部署就加強涉密人員管理提出明確要求，特別是提出要建立健全權(quán)益保障機制。 涉密人員的范圍如何界定、涉密人員有哪些合法權(quán)益、該如何保障這些權(quán)益，這些都是亟待回答的時代課題。作為保密管理體系比較完善的美國，其涉密人員的權(quán)益保障也有其特點，研究美國的具體做法，對建立健全我國涉密人員權(quán)益保障機制具有一定的借鑒意義。

一、美國涉密人員的總體情況

(一)美國“涉密人員”的界定和分類

在美國，“涉密人員”是指具有接觸秘密信息的安全許可的人員。 需注意的是，這里的“具有接觸秘密信息的安全許可的人員”并不一定知悉國家秘密。 因此，在2010 年10 月7 日《2010 年情報授權(quán)法》頒布后，美國國家情報總監(jiān)辦公室統(tǒng)計涉密人員情況時將涉密人員分為“有 資 格 且 知 悉(國 家 秘 密)” (Eligible， in access)和“有資格但不知悉(國家秘密)”(Eligible， not in access)兩類。 這是第一種分類方法——按照是否知悉國家秘密分。

第二種分類方法是基于工作單位的性質(zhì)(以下簡稱“按單位性質(zhì)”)。 據(jù)此，美國將涉密人員分為以下三類:在政府部門工作的涉密人員、在承包商處工作的涉密人員、在其他地方工作的涉密人員。 對這三類人員，美國國家情報總監(jiān)辦公室在做出了明確界定:(1)政府部門的涉密人員包括“所有政府官員和軍隊人員”，但“政治官員在解除國家秘密時無需通過安全審查，例如總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國會議員、最高法院法官”[1]；(2)承包商是指“所有工業(yè)領(lǐng)域的承包商、獨立承包商以及各種顧問”；(3)其他是指“一些無法歸入政府或承包商類型的人員”。[2]

(二)不同分類方式下美國涉密人員的概況

根據(jù)美國國家情報總監(jiān)辦公室公布的歷年《涉密人員安全審查報告》(2010 年—2017 年)，2010 年至2017 年的涉密人員數(shù)量都在400 萬以上，最新的數(shù)字為403 萬(2017 年)(詳見表1和表2)，占美國當(dāng)年總?cè)丝?世界銀行統(tǒng)計數(shù)字為32515 萬人)的1.24%。 縱向看，美國涉密人員數(shù)量呈現(xiàn)下降趨勢，但在2010 年“維基解密”事件后有一段時間的增長。 在“維基解密”事件發(fā)生后，由2010 年的471 萬迅速飆升至2013 年的515 萬(年均增加超過10 萬人)，這也是近年的最高紀(jì)錄。 在2013 年“斯諾登事件”后，美國涉密人員數(shù)量出現(xiàn)了大幅下降，由2014 年到2017 年，分別下降約為63.6 萬、26.6 萬、16.8萬和5.0 萬。 到2017 年，涉密人員總數(shù)已降至403 萬，這是近年涉密人員數(shù)量的最低紀(jì)錄。

1、按“是否知悉國家秘密”分

根據(jù)第一種分類方法——按“是否知悉國家秘密”分，2017 年，美國“有資格且知悉(國家秘密)”的人員約為283.2 萬人，占涉密人員總數(shù)的比例為70.26%。 根據(jù)美國國家情報總監(jiān)辦公室公布的歷年《涉密人員安全審查報告》(2012 年—2017 年)，2013 年的這一比例最低，為60.03%，2017 年的比例最高。 2017 年，“有資格但不知悉(國家秘密)”的人員約為119.9萬人(最高為206 萬人)，占比為29.74%(2012-2017 年最低值)。 根據(jù)統(tǒng)計，這一比例最高時為39.97%(2013 年)。 兩類涉密人員的具體人數(shù)和比例如表1 和圖1 所示。

表1 美國2012—2017 年涉密人員數(shù)量(單位：人)

圖1 美國2012-2017 年涉密人員數(shù)量(單位：人)

2、按人員性質(zhì)分

按照人員性質(zhì)分，美國2010 年至2015 年涉密人員數(shù)量如表2 所示。 從不同人員占比看，政府系統(tǒng)的涉密人員占到70%以上，占比最高時候是72.58%(2013 年，374 萬)，占比最低的時候是70.42%(2010 年，332 萬)；承包商系統(tǒng)的涉密人員只占到了20.51%(2013 年，106 萬)到24.88%(2010 年，22 萬)。

表2 美國2010—2015 年涉密人員數(shù)量(單位：人)

二、美國涉密人員的具體權(quán)益

美國的《國家安全信息保密》(2009 年12 月29 日奧巴馬總統(tǒng)簽發(fā)的第13526 號行政命令，以下簡稱“第13526 號總統(tǒng)令”)[3]和《國家安全信息保密1 號令》(被編入《美國聯(lián)邦法規(guī)匯編》第32 編第2001 部，以下簡稱“1 號令”)[4]對涉密人員的提出定密異議權(quán)等權(quán)益做出了詳細規(guī)定。 其中，《國家安全信息保密1 號令》是根據(jù)第13526 號總統(tǒng)令的要求，由國家文件與檔案署下屬的信息安全監(jiān)督局(ISOO)具體負(fù)責(zé)制定的聯(lián)邦法規(guī)。 二者的關(guān)系類似我國的保密法及其實施條例。 有關(guān)權(quán)益的規(guī)定具體如下。

(一)涉密人員的定密異議權(quán)

由表3 可見，美國在總統(tǒng)令中明確指出，鼓勵涉密人員(即authorized holder，表中的“獲得授權(quán)的秘密信息持有人”)根據(jù)規(guī)定的程序善意地提出定密異議。 為了保障定密異議權(quán)的實現(xiàn)，第13526 號總統(tǒng)令和《1 號令》對定密異議的程序、時限、技術(shù)保障等做出了具體規(guī)定。 比如，第13526 號總統(tǒng)令第1.8 條(b)款要求各部門應(yīng)制定確?！叭魏蝹€人不會因提出異議而遭受懲罰”的異議處理程序；《1 號令》2001.14 條(b)款要求部門在60 日內(nèi)對異議做出書面答復(fù)；《1 號令》2001.14 條(b)款要求各部門建立處理定密異議的信息系統(tǒng)。

值得指出的是，對于提出定密異議的方式，美國是不但不禁止通過非正式方式提出，而且“鼓勵”通過非正式方式提出。 而且，對于正式的定密異議，《1 號令》明確規(guī)定，除了說明為何應(yīng)該(或不應(yīng)該)定密、為何應(yīng)該(或不應(yīng)該)為某一密級外，不用提供其他信息。

(二)涉密人員的教育培訓(xùn)權(quán)益

美國涉密人員的教育培訓(xùn)權(quán)益有三個特點。

第一，具有突出的強制性。 由表4 可知，除了規(guī)定信息安全監(jiān)督局和各部門的具體職責(zé)外，美國還按照不同類型的涉密人員，對知悉特定秘密信息人員、原始定密官、派生定密官接受教育和培訓(xùn)的義務(wù)做出了具體要求。 值得指出的是，這些規(guī)定具有很強的強制性，比如，若未按照要求接受培訓(xùn)，可由部門負(fù)責(zé)人、部門副職負(fù)責(zé)人或其指定的高級官員暫停其原始定密權(quán)或派生定密權(quán)(直至滿足條件為止)。 換個角度看，這也是為涉密人員接受培訓(xùn)教育和培訓(xùn)的權(quán)益。

對于不同類型的涉密人員的教育和培訓(xùn)，《國家安全信息保密1 號令》進一步規(guī)定:(1)所有獲取涉密人員資格都要接受初任培訓(xùn)(Initial training)；(2)原始定密官至少應(yīng)每年接受1 次培訓(xùn)；(3)派生定密官至少應(yīng)每2 年接受1 次培訓(xùn)；(4)對于形成或處理秘密信息的人員，各部門應(yīng)每年提供某種形式的在職培訓(xùn)。 根據(jù)美國信息安全監(jiān)督局2017 年度報告，2017 財年的原始定密官數(shù)量為1867 人。 照此人數(shù)，原始定密官的培訓(xùn)規(guī)模約為1867 人次。[5]在接受教育培訓(xùn)的人員范圍方面，《國家安全信息保密1 號令》明確，除了原始定密官、派生定密官外，還包括解密人員、安全管理官員、定密管理官員、安全專家以及其他所有與形成或處理涉密信息相關(guān)的所有官員。

表3 美國涉密人員定密異議權(quán)的有關(guān)規(guī)定

第二，明確了定期自查機制和報告機制。 一方面，美國明確了各部門對安全教育和培訓(xùn)進行定期自查的機制。 根據(jù)第13526 號行政命令要求和《國家安全信息保密1 號令》，各部門需對安全教育和培訓(xùn)等方面進行定期(至少每年一次)自查，并將自查結(jié)果在部門內(nèi)部通報，同時向信息安全監(jiān)督局報告。 信息安全監(jiān)督局會對各部門提交的自查報告進行匯總，并進行監(jiān)督。

按照制度要求，美國信息安全監(jiān)督局每年都對包括安全教育和培訓(xùn)等方面的內(nèi)容進行匯總報告。 根據(jù)2017 年度報告，在初任培訓(xùn)方面，所有部門都完成了90%以上涉密人員的初任培訓(xùn)(2016 年只有96%的部門完成90%以上)。 在職培訓(xùn)方面，57%的部門完成了全部在職涉密人員的教育培訓(xùn)(2016 年為52%)，78%的部門完成了90%以上在職涉密人員的教育培訓(xùn)(與2016 年相同)。 原始定密官培訓(xùn)方面，68%的部門完成了全部人員的教育培訓(xùn)(與2016 年相同)，另外32%的部門完成了不到90%的原始定密官教育培訓(xùn)(2016 年為23%)。 派生定密官培訓(xùn)方面，77%的部門完成了全部人員的教育培訓(xùn)(2016 年為78%)，88%的部門完成了90%的派生定密官培訓(xùn)(與2016 年相同)。[6]通過定期自查機制和報告機制，美國真正將對保密教育培訓(xùn)的監(jiān)督檢查落到了實處。

表4 美國涉密人員接受教育和培訓(xùn)的有關(guān)規(guī)定

第三，建立了經(jīng)費保障機制。 為了進一步對美國涉密人員教育培訓(xùn)權(quán)益保障情況進行分析，筆者根據(jù)美國國家情報總監(jiān)辦公室的歷年《涉密人員安全審查報告》和信息安全監(jiān)督局的歷年年度報告對涉密人員教育培訓(xùn)經(jīng)費(包括總計和人均)進行了計算，具體如圖2 所示。 其中，涉密人員數(shù)量來源于《涉密人員安全審查報告》，人員教育培訓(xùn)經(jīng)費數(shù)據(jù)(政府系統(tǒng))來源于信息安全監(jiān)督局的歷年年度報告。 應(yīng)指出的是，由于報告中沒有給出2016 年和2017 年的政府系統(tǒng)的涉密人員數(shù)量，故采用了包括政府、承包商及其他三個類型的總體涉密人員數(shù)量。 因此，2016 年和2017 年的政府系統(tǒng)實際的年人均教育培訓(xùn)經(jīng)費應(yīng)比圖2 中的要大。 筆者用2015 年政府系統(tǒng)的涉密人員數(shù)量作為2016 年和2017年涉密人員數(shù)量計算得到，這兩年的年人均教育培訓(xùn)經(jīng)費分別為243.8 和277.8 美元。 而這兩年的總計經(jīng)費分別為73357 萬美元和83564 萬美元。

(三)涉密人員的建議權(quán)

根據(jù)第13526 號總體令第5.2 條規(guī)定，信息安全監(jiān)督局局長應(yīng)“聽取政府內(nèi)外人士對該行政命令規(guī)定的有關(guān)工作提出的意見、建議，予以考慮并采取相應(yīng)措施”。

《國家安全信息保密1 號令》第2001.15 條(a)款規(guī)定，“在制定或修訂定密指南時，制定者應(yīng)盡可能向指南使用者征求意見”。 也就是說，美國的涉密人員，至少包括原始定密官和派生定密官，擁有向定密指南制定和修訂提出意見和建議的權(quán)利。

圖2 美國政府系統(tǒng)歷年涉密人員教育培訓(xùn)經(jīng)費情況

三、美國涉密人員權(quán)益保障的經(jīng)驗及啟示

實際上，我國法律法規(guī)和有關(guān)政策均對涉密人員的權(quán)益保障作出了規(guī)定和要求。 《保密法》第三十五條規(guī)定，涉密人員的合法權(quán)益受法律保護；第三十九條規(guī)定，機關(guān)單位要“明確涉密人員的權(quán)利”。 《保密法實施條例》第三十條規(guī)定，涉密人員權(quán)益保障具體辦法由國家保密行政管理部門會同國務(wù)院有關(guān)主管部門制定。 2015 年5 月，國家保密局會同中央組織部等八部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進一步加強涉密人員保密管理工作的意見》十分重視涉密人員的權(quán)益保障，作出了必要的規(guī)定。 在這一背景下，合理借鑒美國涉密人員權(quán)益保障的有益做法，有助于落實各項法律和政策關(guān)于涉密人員權(quán)益保護的要求。

(一)科學(xué)認(rèn)識涉密人員的范圍的重要意義

在美國，涉密人員是指具有接觸秘密信息的資格，但具有這一資格只是知悉特定秘密信息的前提條件。 美國的涉密人員管理既包括有涉密資格且知悉秘密信息的人員，又涵蓋有涉密資格但不知悉秘密信息的人員。 通俗地講，美國涉密人員的范疇大于知悉秘密信息的范疇。

與美國不同，我國的涉密人員是與涉密崗位直接聯(lián)系的，而且涉密人員的范疇小于知悉秘密信息人員的范疇。 我國《保密法》規(guī)定，在涉密崗位工作的人員(以下簡稱涉密人員)，按照涉密程度分為核心涉密人員、重要涉密人員和一般涉密人員，實行分類管理。 涉密人員概念的基本特征可以概括為三要素:在涉密崗位工作、具備一定的能力和條件和通過任(聘)用審查[7]。 其中，涉密崗位既包括機要崗、檔案管理崗、定密責(zé)任人崗等特征明顯的崗位，又包括在工作中年產(chǎn)生、處理國家秘密達到一定數(shù)量的崗位(稱為“量化崗位”)。 因此，在工作中年產(chǎn)生、處理國家秘密沒有達到一定數(shù)量的人員，或稱為知悉少量國家秘密的人員，是不必確定為涉密人員的。也就是說，“在外延上，涉密人員的范圍小于接觸、知悉國家秘密人員的范圍，涉密人員必然是接觸、知悉國家秘密的人員，但接觸、知悉少量國家秘密的人員不必確定為涉密人員”[8]。

可見，我國涉密人員的確定是“涉密崗位”為基礎(chǔ)，而美國是以“資格審查”為基礎(chǔ)。 而且，美國涉密人員的范疇大于知悉秘密信息人員的范疇，但我國涉密人員的范疇大于知悉秘密信息人員的范疇。 正確認(rèn)識這一點，對于界定涉密人員范圍、建立和健全涉密人員的接受教育和培訓(xùn)等權(quán)益保障制度，意義十足重要。 但在實踐中，不少機關(guān)和單位對于涉密人員和知悉秘密信息人員的區(qū)別不能充分認(rèn)識，對我國涉密人員確定的依據(jù)不能很好把握，基于這一實際，建議保密行政管理部門和保密工作機構(gòu)加強有關(guān)涉密人員確定的制度宣貫，進一步規(guī)范和加強涉密人員的確定，為是科學(xué)保障涉密人員權(quán)益奠定基礎(chǔ)。

(二)明確涉密人員的提出定密異議權(quán)

美國有關(guān)制度明確規(guī)定，“當(dāng)獲得授權(quán)的秘密信息持有人善意地認(rèn)為該信息的定密狀況不合適時，鼓勵并期待該持有人按照規(guī)定程序?qū)π畔⒌亩軤顩r提出異議”。 對于“鼓勵”的具體舉措，美國也作了具體規(guī)定。 第13526 號行政命令要求，部門負(fù)責(zé)人或高級官員應(yīng)當(dāng)設(shè)置相關(guān)程序，從而保障任何個人不會因提出異議而遭受懲罰，保證所提異議有機會接受公正的官員或?qū)ｉT委員會審查。 對于定密異議的答復(fù)時間、提出定密異議的方式、定密異議處理的系統(tǒng)保障，以及對部門處理定密異議決定仍有異議的申訴權(quán)等，美國都做出了具體規(guī)定。

反觀我國，雖然《保密法實施條例》第二十條規(guī)定了定密異議權(quán)，但規(guī)定的權(quán)利主體是機關(guān)、單位。 照此，涉密人員唯有以機關(guān)、單位的名義才具有提出定密異議權(quán)的資格。 本質(zhì)上，這并不屬于涉密人員本人的權(quán)利，而是其所在機關(guān)、單位的權(quán)利。

實踐中，為了解決涉密人員“以機關(guān)、單位名義提出定密異議是給領(lǐng)導(dǎo)找麻煩”“提出定密異議后何時能有答復(fù)”“提出定密異議后自己是否會受到懲罰或不良影響”等顧慮，我國可以借鑒美國的做法，研究制定定密異議處理的具體規(guī)定，以明確涉密人員的提出定密異議權(quán)，保障定密異議提出人的權(quán)利得到充分重視，確保定密異議能夠限期解決，保護定密異議提出人不受懲罰。 同時，還可在具體規(guī)定中，鼓勵定密異議提出人通過非正式方式提出異議，以合理控制定密異議的數(shù)量，健全促進定密規(guī)范管理的有效機制。 只有這樣，才能真正解決涉密人員等定密異議提出人“多一事不如少一事”的后顧之憂，真正將涉密人員管理和定密規(guī)范管理有機結(jié)合，促進我國保密事業(yè)健康發(fā)展。

(三)明確涉密人員的教育培訓(xùn)權(quán)益

美國的涉密人員接受教育培訓(xùn)具有突出的強制性。 我國的有關(guān)法律法規(guī)也做出了相應(yīng)規(guī)定，以強調(diào)教育培訓(xùn)的權(quán)利和責(zé)任。 一方面，教育培訓(xùn)的強制性體現(xiàn)在開展教育培訓(xùn)的職責(zé)方面。 我國《保密法》第七條要求機關(guān)、單位開展保密宣傳教育，第四十二條要求保密行政管理部門依法組織開展保密宣傳教育等工作。 《保密法實施條例》第七條規(guī)定，“各級保密行政管理部門應(yīng)當(dāng)組織開展經(jīng)常性的保密宣傳教育。 機關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)定期對本機關(guān)、本單位工作人員進行保密形勢、保密法律法規(guī)、保密技術(shù)防范等方面的教育培訓(xùn)”。 第三十二條明確要求，保密行政管理部門對機關(guān)、單位執(zhí)行保密法律法規(guī)的保密宣傳教育培訓(xùn)等情況進行檢查。 《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》第五條要求，機關(guān)、單位定期組織培訓(xùn)，而且這些工作需要接受保密行政管理部門和上級機關(guān)、單位或者業(yè)務(wù)主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。

另一方面，教育培訓(xùn)的強制性體現(xiàn)在接受教育培訓(xùn)的對象方面。 《保密法》第三十六條明確，涉密人員上崗應(yīng)當(dāng)經(jīng)過保密教育培訓(xùn)。 《保密法實施條例》第九條明確，“專門負(fù)責(zé)定密的工作人員應(yīng)當(dāng)接受定密培訓(xùn)”。 《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》第十六條規(guī)定，“機關(guān)、單位定密責(zé)任人和承辦人應(yīng)當(dāng)接受定密培訓(xùn)，熟悉定密職責(zé)和保密事項范圍，掌握定密程序和方法?！薄蛾P(guān)于進一步加強涉密人員保密管理工作的意見》要求，未經(jīng)保密教育培訓(xùn)，不得上崗工作。

不過，美國對涉密人員接受教育培訓(xùn)權(quán)益的監(jiān)督機制和經(jīng)費保障機制，值得我國借鑒。 第一，自查機制和報告機制就十分值得學(xué)習(xí)。 美國要求各部門對涉密人員接受教育和培訓(xùn)情況進行自查，并將自查結(jié)果在部門內(nèi)部通報，并且向信息安全監(jiān)督局報告。 信息安全監(jiān)督局要將包括教育培訓(xùn)情況在內(nèi)的有關(guān)情況進行匯總，進而向美國總統(tǒng)報告。 這一自查制度和報告制度，既可以大力推動各部門開展保密教育培訓(xùn)，又能有力保障涉密人員接受教育和培訓(xùn)的權(quán)益。 第二，其教育培訓(xùn)的經(jīng)費保障機制也較為完善。 通過各部門對包括教育培訓(xùn)等方面經(jīng)費的報告和信息安全監(jiān)督局的統(tǒng)計，很好地將涉密人員教育培訓(xùn)有關(guān)規(guī)定的經(jīng)費保障情況進行了呈現(xiàn)，這對于各部門和保密行政管理部門完善教育培訓(xùn)制度，進一步保障涉密人員接受教育培訓(xùn)的權(quán)益，也具有非常重要的價值。

此外，美國還通過行政命令和行政命令的實施條例對涉密人員的工作建議權(quán)予以明確。 這也是值得我國借鑒的。 除了以上權(quán)利，美國涉密人員的權(quán)利救濟實踐也值得我們研究。 比如，其通過保密協(xié)議方式解決涉密人員言論和出版自由權(quán)問題[9]。 當(dāng)然，對于涉密人員在崗階段的合法的出國(境)和保密補貼等權(quán)益，我國已有自己的探索，可以在建立健全權(quán)益保障機制統(tǒng)籌考慮。