張軍 王文彬

摘要：當前，主要因城市垃圾入村引發(fā)的“垃圾圍村”問題愈發(fā)凸顯，嚴重阻礙著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施?；诜梢暯欠治隹芍恨r(nóng)村環(huán)境保護以及管控城市垃圾轉移的法律法規(guī)不完善、多數(shù)農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法不嚴格、以及地方政府對城市垃圾轉移的監(jiān)管和懲處力度不足，共同導致了城市垃圾入村現(xiàn)象的出現(xiàn)。為了管控城市垃圾侵入農(nóng)村，亟需在立法、執(zhí)法和司法等多方面進行綜合規(guī)制，既要盡快制定、完善相關法律，也要加強農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法和加大城市垃圾向農(nóng)村轉移的監(jiān)管及懲處力度。

關鍵詞：城市垃圾入村;農(nóng)村人居環(huán)境;法律規(guī)制;環(huán)保執(zhí)法

中圖分類號：D922? ? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ?文章編號：1008-2921（2019）03-101-005

黨的十九大報告指出，要著力解決突出環(huán)境問題，積極開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動。2018年2月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，再次重申了推進農(nóng)村人居環(huán)境整治的重要性?！案纳妻r(nóng)村人居環(huán)境，建設美麗宜居鄉(xiāng)村，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務，事關全面建成小康社會，事關廣大農(nóng)民根本福祉，事關農(nóng)村社會文明和諧?！盵1]因此，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必然要求進一步加強農(nóng)村生態(tài)建設、環(huán)境保護和綜合整治工作。當前，阻礙美麗鄉(xiāng)村建設、影響農(nóng)村人居環(huán)境整治的不良問題仍然存在，其中城市垃圾向農(nóng)村轉移的問題尤為突出，許多地方陷入了“城市垃圾圍村”的困境。由于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的脆弱性和不可逆轉性，城市污染轉移大大超出了農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境承載能力，致使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境遭到破壞、農(nóng)民環(huán)境權益受損，也進一步阻礙了農(nóng)村人居環(huán)境整治的進程。不少學者也對這些問題進行了研究反思。段碧華指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)違法排污導致城市污染向農(nóng)村加速轉移，不僅威脅著農(nóng)村居民的身體健康，而且嚴重制約了農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展，并造成巨大的經(jīng)濟損失[2];王華梅認為，在城市環(huán)保工作日漸增強的背景下，大量城市垃圾往往選擇向近郊和農(nóng)村轉移，造成新的農(nóng)村污染，使本已脆弱的農(nóng)村生態(tài)體系雪上加霜[3];朱海忠悲觀地指出，污染瘟疫正在中國大地上蔓延，即使是東部相對發(fā)達的地區(qū)，很多村莊的農(nóng)民仍然面臨污染的威脅[4];郭琰認為，在城鄉(xiāng)二元結構中，城市向農(nóng)村索取發(fā)展資源，回饋給農(nóng)村的卻是更多的環(huán)境負擔，特別是城市生產(chǎn)和生活垃圾向農(nóng)村轉嫁現(xiàn)象嚴重[5];張軍指出，“垃圾山”“垃圾圍村”問題已經(jīng)成為農(nóng)村發(fā)展過程中不可逾越的難關[6]。此外，于志娜[7]、秦柳[8]和趙津津[9]等人也提出需要高度重視并有效制止城市垃圾向農(nóng)村轉移的現(xiàn)象。事實上，城市污染轉移問題受到多方面因素的綜合影響，而從法律規(guī)制層面上分析也能發(fā)現(xiàn)諸多問題。突出表現(xiàn)為，立法層面的無法可依、執(zhí)法層面上的環(huán)境執(zhí)法不力、司法層面的司法保障不足[10]。因此，為了有效治理城市污染及垃圾向農(nóng)村轉移，亟需在完善法律法規(guī)、嚴格執(zhí)法和公正司法等方面開展綜合防治工作。

一、現(xiàn)狀描述：城市垃圾侵入農(nóng)村的現(xiàn)況與危害

長期以來，我國高度關注“垃圾圍城”問題，卻在很大程度上忽視了農(nóng)村環(huán)境污染治理工作，使得“垃圾圍村”現(xiàn)象日益嚴重。在此過程中，城市垃圾向農(nóng)村轉移量不斷攀漲，嚴重破壞了脆弱的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。據(jù)有關報道，85%的城市垃圾被轉移到農(nóng)村，且很多地方往往采取了就地堆積或直接填埋的處理方式，并沒有采取科學的垃圾分類和分解措施，這種粗放式的處理手段極易引發(fā)二次污染，給農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護和治理埋下嚴重的隱患。與此同時，我們也要清楚地意識到，城市垃圾侵入農(nóng)村，不僅直接阻礙了農(nóng)村人居環(huán)境整治和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，還導致農(nóng)民身心健康受到極大損害，甚至出現(xiàn)的癌癥村，這些情形已經(jīng)敲響了保護農(nóng)村環(huán)境的警鐘，需要引起整個社會的高度關注。

（一）城市垃圾入村局面愈演愈烈

當前，城市垃圾侵入農(nóng)村的局面愈演愈烈，不僅體現(xiàn)在重污染企業(yè)向鄉(xiāng)村轉移數(shù)量增多，而且還表現(xiàn)為越來越多的城市垃圾不斷侵入農(nóng)村。一方面，隨著城市化和工業(yè)化進程的推進，出于對城市產(chǎn)業(yè)布局和污染治理的考慮，低產(chǎn)能和高污染企業(yè)不得不逐步遷移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)或農(nóng)村發(fā)展，而為了爭取就業(yè)崗位和獲取財政收入，很多經(jīng)濟欠發(fā)達地方政府及農(nóng)村“兩委”組織對于環(huán)境污染往往“睜一只眼閉一只眼”，以至于嚴重破壞了當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。另一方面，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，社會大眾的生活水平和消費水平不斷提高，導致城市生活垃圾總量不斷增加，也使得城市垃圾處理壓力迅速增加。但在城市生活圈中處理各種垃圾，不僅需要支付較高的垃圾處理費用，而且還面臨較多限制、監(jiān)管，也不符合城市污染治理的規(guī)劃。因此，大量城市垃圾往往被轉移到農(nóng)村進行后期處理。據(jù)調(diào)研得知，城市垃圾處理包括衛(wèi)生填埋、高溫堆肥、焚燒等方式，但許多垃圾處理廠商為了節(jié)省成本，在垃圾處理過程中很少采用現(xiàn)代化的垃圾處理設備，一般采取就地掩埋或焚燒的方式，難以做到無害化、資源化處理，這不僅會使農(nóng)村面臨嚴重的土壤污染、水污染、大氣污染等問題，也會給農(nóng)村建設發(fā)展埋下許多有害隱患。

（二）城市垃圾入村阻礙鄉(xiāng)村建設

城市垃圾轉移到農(nóng)村處理，雖然有效緩解了城市垃圾處理的壓力，但同時也在很大程度上阻礙了正常的鄉(xiāng)村建設發(fā)展。首先，大量城市垃圾侵入農(nóng)村，嚴重破壞了農(nóng)村的整體風貌，直接阻礙了美麗鄉(xiāng)村建設。保持村容整潔、開展農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，原本是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。但在城市垃圾不斷涌入農(nóng)村的現(xiàn)狀下，這一工作的開展面臨許多挑戰(zhàn)，特別是農(nóng)民的人居環(huán)境不斷惡化，最終使得農(nóng)村的“村容整潔”建設目標難以實現(xiàn)。其次，城市垃圾入村后極易引發(fā)二次污染。垃圾簡單填埋不僅使土地利用處于低效率，還容易對地下水造成嚴重污染;而沒有科學的無害化處理設備支持的焚燒方式，會直接釋放有毒氣體造成對大氣的污染。城市垃圾轉移的惡果不僅嚴重侵害到農(nóng)民的環(huán)境權益，而且對其生命健康同樣造成較大威脅。除了城市工業(yè)帶來的污染外，城市的生活垃圾填埋場、焚燒廠等環(huán)境基礎設施也大都分布在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村在很大程度上被當作城市污染的匯聚地，由此產(chǎn)生的環(huán)境破壞也全部由農(nóng)村承擔[11]。在此背景下，農(nóng)村發(fā)展的基礎條件已然遭到破壞，許多農(nóng)民無力改變只能背井離鄉(xiāng)尋找新的家園，客觀環(huán)境的破壞和人力資源的缺乏更是使得鄉(xiāng)村振興工作步履維艱。

二、法律層面分析：農(nóng)村環(huán)保法治存在較多漏洞

基于法律視角審視可發(fā)現(xiàn)：城市垃圾之所以能夠輕易侵入農(nóng)村，是因為有關城市垃圾處理、農(nóng)村環(huán)境保護等問題的法治體系不健全。尤其是當前我國控制污染向農(nóng)村轉移的法制存在諸多不足[12]。一方面，關于農(nóng)村環(huán)境保護的立法不明確，特別是城市垃圾能否向農(nóng)村轉移的規(guī)定相對原則化，不具有可操作性，致使城市垃圾轉移程序不完善且所受限制較少，許多城市垃圾處理部門或處理廠商往往“有空可鉆”。另一方面，許多農(nóng)村的環(huán)保執(zhí)法力度不嚴格，難以有效監(jiān)管城市垃圾向農(nóng)村轉移的流程、數(shù)量以及垃圾處理結果，并嚴重缺乏對農(nóng)村環(huán)境變化的有效監(jiān)測。此外，由于地方政府對污染農(nóng)村環(huán)境的行為懲處力度不足，這也在一定程度上放任了城市垃圾向農(nóng)村的轉移速度。

（一）關于農(nóng)村環(huán)境保護的立法不明確

環(huán)境問題是環(huán)境法發(fā)展的邏輯起點，工業(yè)文明及城市發(fā)展帶來的環(huán)境問題最先受到法律的關注，并陸續(xù)得到相應調(diào)整，而農(nóng)村環(huán)境問題的法律關照卻一直姍姍來遲[13]。如何開展農(nóng)村環(huán)境保護工作、城市垃圾能否向農(nóng)村轉移以及城市垃圾轉移的準入門檻和進入的監(jiān)管程序如何均未明確于法律制度中，且現(xiàn)有制度規(guī)定原則化，實踐操作性較差。一是，我國農(nóng)村污染防治法律體系不完善、較為薄弱，農(nóng)村環(huán)境保護立法上仍有空白，在某些環(huán)保領域仍存在無法可依的狀態(tài)[14]。相對于城市環(huán)境治理工作來說，農(nóng)村環(huán)境保護和治理工作所得到的重視程度不夠，事關農(nóng)村環(huán)境保護的法律法規(guī)也比較少。雖然2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》也提到了農(nóng)村環(huán)境保護工作，但是由于具體的配套法律法規(guī)不夠完善，這也使得許多農(nóng)村環(huán)境保護工作難以依法開展。二是，有關農(nóng)村環(huán)境保護的行政法規(guī)和部門規(guī)章也較為分散，難以形成合力。而農(nóng)村環(huán)境保護工作的有效開展，恰恰需要在法律法規(guī)的指導下吸納多個行政管理部門的協(xié)同參與。三是，有關城市垃圾能否向農(nóng)村轉移，以及轉移時應該遵守什么程序、標準、履行何種義務等均缺乏明確細致的規(guī)定。換句話說，在法律缺失的背景下，大量城市垃圾向農(nóng)村的轉移陷入了監(jiān)管的“真空”狀態(tài)。當前這種不良局面也愈演愈烈，已經(jīng)嚴重阻礙了美麗鄉(xiāng)村建設和許多鄉(xiāng)村振興工作的落地?？傊?，事關農(nóng)村環(huán)境保護的立法不明確，為城市垃圾侵入農(nóng)村留了空隙。

（二）農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法不夠嚴格

從全國環(huán)境保護執(zhí)法效果來看，農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法不夠嚴格[15]，使得城市垃圾極易侵入農(nóng)村。其中，既涉及地方政府農(nóng)村環(huán)境保護職責的缺失，也存在政府塑造地方業(yè)績的因素。一方面，地方政府、農(nóng)村自治組織和農(nóng)民對于農(nóng)村環(huán)境保護的認識程度不深，使得農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法工作長期處于缺失狀態(tài)。在傳統(tǒng)的發(fā)展思維指導下，地方政府更加注重農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展狀況的改善，而對于農(nóng)村環(huán)境保護工作的重視程度不夠。農(nóng)民為了提升家庭經(jīng)濟收入也會采取一些落后的生產(chǎn)方式，以及濫用化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料，都會對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞，同時他們也并不希望政府開展嚴格的環(huán)保執(zhí)法來約束自身粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。另一方面，農(nóng)村疏于環(huán)保執(zhí)法，也為城市垃圾侵入農(nóng)村創(chuàng)造了一些便利條件。一般說來，在農(nóng)村興建垃圾填埋場、焚燒廠，垃圾處理廠商需要給地方政府繳納較多的土地使用費用，而且地方政府還可以通過對垃圾處理行為的征稅和收費措施來增加財政收入。因而，地方政府往往對于垃圾處理廠商的違法違規(guī)行為監(jiān)管不足甚至置之不理，這使得農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法存在較大空白。更有甚者，部分地方政府甚至充當了這些垃圾處理廠商的保護傘，幫助他們應付上級檢查，而沒有履行相應的環(huán)保職責。在這種情形下，越來越多的城市垃圾得以侵入農(nóng)村，如若處置不當就會損害農(nóng)民的正當權益。

（三）對農(nóng)村環(huán)保違法行為的懲處不足

除了法律法規(guī)不健全和執(zhí)法不嚴格外，對農(nóng)村環(huán)保違法行為的懲處力度不足也是違法者敢于肆意破壞農(nóng)村環(huán)境的重要原因。首先，由于法律法規(guī)不清晰，使得處理城市污染轉移行為的依據(jù)不足，無法使違法者依法得到懲處。城市污染轉移的法律限制不明確，再加上污染農(nóng)村環(huán)境的后果較難界定，都容易引發(fā)垃圾處理廠商的僥幸心理。實踐中，農(nóng)村環(huán)境影響評價工作較為遲滯，既難清楚界定城市垃圾侵入農(nóng)村的各種危害，也難以為政府處罰垃圾處理廠商提供可靠依據(jù)。其次，對城市污染轉移行為的懲處力度不足，使得違法者的違法成本較低。通過采取簡易的垃圾處理方式，違法者可以獲得較高的經(jīng)濟收益，使得他們?nèi)狈μ嵘幚砑夹g、更新升級垃圾處理設施的動機，最終難以避免對農(nóng)村環(huán)境的二次污染。此外，當前農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法沒有形成長效機制，往往采取運動式治理模式，這也使得垃圾處理廠商不需要長期支付違法成本，因此，法律懲處并不能真正發(fā)揮法律監(jiān)管的作用。

三、完善法律對策：多重措施管控城市垃圾入村

由于我國農(nóng)村環(huán)境保護工作中存在許多法律漏洞，進而導致了城市垃圾侵入農(nóng)村的問題愈發(fā)嚴峻。首先，必須從健全法律規(guī)范體系的角度出發(fā)，明確《環(huán)境保護法》中針對污染轉移問題的法律規(guī)制，促使地方人大盡快制定有關城市污染轉移的具體辦法。其次，執(zhí)法層面應強化環(huán)境保護部門權責一致的環(huán)保思維，促使其嚴格監(jiān)管污染轉移過程，同時各級環(huán)保部門還應設立農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)點，加強對農(nóng)村環(huán)境質量的監(jiān)測。

（一）健全農(nóng)村環(huán)保法律制度，規(guī)范城市污染移轉程序

城市污染轉移至農(nóng)村違背了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展規(guī)律，只有借助穩(wěn)定的法治建設才能在農(nóng)村建立開展環(huán)保工作的長效機制，遏制農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化趨勢。因此，必須盡快制定、完善有關農(nóng)村環(huán)境保護的法律法規(guī)，清晰界定城市污染轉移的法律性質，并嚴格規(guī)范城市垃圾轉移處理程序。通過加快農(nóng)村環(huán)境污染防治方面的立法工作，構建較為完善的法律規(guī)范體系，可以為保護農(nóng)村環(huán)境、防治環(huán)境污染創(chuàng)造有利的條件[16]。首先，盡快制定有關農(nóng)村環(huán)境保護的針對性法律法規(guī)。只有依據(jù)具體可行的法律規(guī)范，才能夠確保農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法工作有法可依，同時也能依法對破壞農(nóng)村環(huán)境的污染行為進行嚴厲處罰。單純依靠運動式的環(huán)境污染治理運動，很難從長遠上改善農(nóng)村的整體環(huán)境。其次，需要盡快完善城市污染轉移的審批準入制度和違法轉移的法律責任，依法規(guī)制城市污染轉移。同時，必須嚴格規(guī)定和科學設置城市垃圾向農(nóng)村轉移的具體流程，從進入門檻設置到處理后果監(jiān)測，均需明確在具體制度條文中。最后，深入推動《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》在農(nóng)村地區(qū)的有效落地，尤其需要做好城市垃圾入村對農(nóng)村環(huán)境的危害評估工作。為此，環(huán)保部門應努力確保環(huán)境影響評價制度在農(nóng)村地區(qū)建設項目中得到落實，將各種對環(huán)境的潛在影響通過環(huán)境評價控制在萌芽狀態(tài)，積極消除各種可能出現(xiàn)的農(nóng)村環(huán)境污染行為[17]。

（二）加強農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法，監(jiān)管城市垃圾處理流程

加強農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法力度，嚴格監(jiān)管城市垃圾在農(nóng)村的處理方式和處理流程，這直接關系到城市垃圾對農(nóng)村環(huán)境的影響程度。在完善農(nóng)村環(huán)境保護法律法規(guī)的基礎上，農(nóng)村環(huán)境保護部門也要積極行動起來，通過強有力的環(huán)保執(zhí)法作業(yè)，有效管控城市垃圾在農(nóng)村的處理進程。具體說來，一是要加強農(nóng)村環(huán)保部門的人員配置和資源扶持力度。據(jù)筆者實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多地區(qū)的環(huán)保部門不僅人員短缺，而且環(huán)境保護工作也不受重視，這使得大量環(huán)保執(zhí)法工作難以開展。因此，通過人員充實和資源扶持，能夠為加強農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法提供良好的基礎。二是切實有效地加強農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法力度，堅決避免執(zhí)法工作的形式化和虛化。通過環(huán)境法制教育、業(yè)務培訓等方式，不斷加強環(huán)保執(zhí)法人員對農(nóng)村環(huán)保工作的科學認識，并有效提高他們的業(yè)務水平。這樣才能有效打擊垃圾處理廠商的僥幸心理，督促他們在合法的軌道內(nèi)開展垃圾處理工作。三是嚴密監(jiān)管城市垃圾在農(nóng)村的處理流程。一方面，督促垃圾處理廠商不斷升級垃圾處理設施，實現(xiàn)垃圾處理無害化和資源化，避免引發(fā)二次污染。另一方面，農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法部門也要加強對垃圾處理的全程監(jiān)管，防止違法違規(guī)行為的出現(xiàn)。此外，建議各級環(huán)保部門在農(nóng)村設立環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)點，進而加強對農(nóng)村環(huán)境質量的持續(xù)監(jiān)測，最終通過可靠數(shù)據(jù)來確保農(nóng)村環(huán)境污染治理的工作方向。

（三）加大違法懲處力度，增加污染違法成本

不斷加大農(nóng)村環(huán)境違法行為的懲處力度，并增加污染方的違法成本，也是防止城市垃圾侵入農(nóng)村的重要法律手段。當前，違法懲處力度不足以及違法成本較低正是導致許多城市垃圾處理違法行為在農(nóng)村頻繁出現(xiàn)的重要原因。通過加大對違法行為的懲處力度，增加污染者的違法成本，能夠對環(huán)境污染及破壞行為形成較強的威懾力和約束力。一方面，嚴格監(jiān)管城市垃圾進入農(nóng)村的程序和處理的流程，加大對違法行為的處罰力度。在環(huán)保執(zhí)法過程中，要形成處置違法行為的長效懲處機制，一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，就要及時懲處，堅決防止懲處行為后置。換句話說，環(huán)保執(zhí)法要保證及時有效性，并且環(huán)保部門也應該樹立持續(xù)推進的行動意識。另一方面，在法律規(guī)范中設置嚴格的法律責任，提高污染轉移者的違法成本。當前違法成本遠低于違法收益，這使得許多工廠甘愿接受污染環(huán)境的違法成本。因此，只有通過大幅度提高違法成本，讓環(huán)境破壞者和垃圾處理廠商清楚地意識到自身的違法違規(guī)行為必須付出高昂的代價，這才能引起他們對自身行為的重視，從而謹慎采取合法安全的垃圾處理措施。此外，依法加強對農(nóng)民環(huán)境權益的司法保護和救濟，完善現(xiàn)行代表人訴訟與公益訴訟制度，加強配套的司法救助措施，也能有效制止城市垃圾向農(nóng)村的不當轉移[18]。總之，依據(jù)完善的農(nóng)村環(huán)保法律規(guī)范，加大違法懲處力度，提高違法成本，有助于在最大限度上避免城市垃圾污染農(nóng)村環(huán)境，最終為農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造良好的生態(tài)條件。

總的看來，持續(xù)開展農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，不僅是實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興的重要內(nèi)容，而且在很大程度上影響著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的成敗。為此，必須加強農(nóng)村環(huán)境污染治理和生態(tài)保護的力度，有效規(guī)制城市垃圾向農(nóng)村的轉移行為。在此過程中，各級政府和環(huán)境保護部門，既要積極進行協(xié)同治理，做好農(nóng)村環(huán)境保護工作的頂層設計，也要科學完善立法、嚴格執(zhí)法和公正司法，確保農(nóng)村環(huán)境保護工作在正常的法律軌道內(nèi)運行。

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