王軍

摘 要：《土地管理法》的最新修訂，吸收了近年試點(diǎn)的成果，并總體上保持了土地管理法的穩(wěn)定，符合中國(guó)現(xiàn)階段實(shí)際。

關(guān)鍵詞：土地 建設(shè)用地 征地

今年8月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于修改土地管理法的決定》。下文簡(jiǎn)稱(chēng)土地管理法為土法。

一、主要修訂

一，在征地方面。1，對(duì)公共利益進(jìn)行明確。原土地法規(guī)定，為公共利益政府可以征地，但沒(méi)有列舉公共利益的具體內(nèi)容。此次修訂列舉了公共利益的情形：軍事外交，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公益事業(yè)，扶貧搬遷，保障性安居工程，成片開(kāi)發(fā)建設(shè)。第二，首次明確土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，并在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上按照區(qū)片綜合地價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償。

二是允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。新土法刪除了“城市任何單位或個(gè)人需要使用土地的必須使用國(guó)有土地的規(guī)定”。農(nóng)村集體建設(shè)用地只要符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)三分之二以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意，可以轉(zhuǎn)讓。

三是在宅基地方面，規(guī)定地方政府要保障居者有其屋。已經(jīng)入城農(nóng)民有償將宅基地轉(zhuǎn)讓給村集體，由村集體統(tǒng)一盤(pán)活。

二、主要評(píng)析

本修訂變化是對(duì)近年區(qū)域試驗(yàn)成果的立法確認(rèn)。2014年底，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地改革試點(diǎn)工作意見(jiàn)》。2015年全國(guó)人大決定，在33個(gè)試點(diǎn)縣行政區(qū)域內(nèi)暫停實(shí)施土法的5個(gè)條款。試點(diǎn)為土法修改奠定基礎(chǔ)。本次修法中，試點(diǎn)成果已經(jīng)進(jìn)入了法律。

1，將成片開(kāi)發(fā)也列入公共利益，體現(xiàn)了兼顧城鄉(xiāng)的原則。

成片開(kāi)發(fā)是否涉及公共利益與否，存在爭(zhēng)議。但是，考慮到我國(guó)處于城市化進(jìn)程中期，貿(mào)然對(duì)征地進(jìn)行壓縮，必然會(huì)減少城市化供地。這不符合歷史潮流。將成片開(kāi)發(fā)列為公共利益，體現(xiàn)了照顧現(xiàn)實(shí)、兼顧城鄉(xiāng)的政策意圖。

2，取消了經(jīng)營(yíng)農(nóng)村集體建設(shè)用地不能入市場(chǎng)禁令，有利于盤(pán)活資產(chǎn)

這是這次土法修改的亮點(diǎn)。當(dāng)然，入市也有前提，入市土地要符合規(guī)劃，且要依法登記。并在地方土地利用年度計(jì)劃中做出安排。

3，鼓勵(lì)自愿有償退出宅基地，有利于盤(pán)活資產(chǎn)

新法規(guī)定，進(jìn)城農(nóng)民如果不愿意退出宅基地，地方政府不能強(qiáng)迫其退出，必須是在自愿有償?shù)幕A(chǔ)上，由村集體回收宅基地。

三、土地改革方向辨析

對(duì)于土法的修改，學(xué)界形成了兩種不同路線，一派堅(jiān)持土地公有制。另一派則主張土地私有化。依照后者的主張，征地大多數(shù)情形下只能與農(nóng)民協(xié)商，按市價(jià)征地。

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，現(xiàn)行土地制度確實(shí)遇到一些問(wèn)題：征地引發(fā)的社會(huì)矛盾不少;農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能入市，閑置嚴(yán)重。筆者以為，現(xiàn)行土法確立的以公有制為基礎(chǔ)土地管理制度，符合國(guó)情的?，F(xiàn)行法律體系涉及到“三塊地”（征地、集體建設(shè)用地、宅基地）的規(guī)定，具有合理性，是中國(guó)推進(jìn)城市化的法律基礎(chǔ)，沒(méi)有必要大修。

誠(chéng)然，因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾不少。不過(guò)，大部分農(nóng)民盼征地，也是基本事實(shí)。這說(shuō)明，即使按照目前賠付標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民征地所獲補(bǔ)償高于原先從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益。只不過(guò)，農(nóng)地非農(nóng)化產(chǎn)生的增值，如何分配，容易成為矛盾焦點(diǎn)。在征地過(guò)程中，不產(chǎn)生利益博弈是不現(xiàn)實(shí)的。農(nóng)民是土地的原持有人，渴望地改變生存狀況，可以理解，而政府對(duì)土地通平、環(huán)境打造有前期投資，也有理由分享部分土地增值。

過(guò)去40年是中國(guó)城市化快速階段。在這一進(jìn)程中，征地矛盾一直維持在相對(duì)穩(wěn)定的水平，沒(méi)有失控。這一定程度說(shuō)明了征地制度的合理性。當(dāng)然，更主要的證據(jù)在于大部分農(nóng)民盼征地。現(xiàn)行征地制度已經(jīng)比較成熟，無(wú)須大動(dòng)。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等入市的問(wèn)題，也是過(guò)去爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。本次修法已經(jīng)解決。但是，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，分享土地非農(nóng)增值收益，也可能會(huì)擴(kuò)大地區(qū)間差距。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是一個(gè)歷史遺留問(wèn)題。改革開(kāi)放后，農(nóng)村興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用了不少集體建設(shè)土地（約有4200萬(wàn)畝，經(jīng)營(yíng)性用地）。這些過(guò)去了主要分布在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，而中西部地區(qū)極少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存在小散亂、污染的問(wèn)題，到了上世紀(jì)90年代中期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量破產(chǎn)轉(zhuǎn)制，并向城市集中。大量閑置的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，成為歷史遺留問(wèn)題。

在試點(diǎn)中，原國(guó)土資源部曾通報(bào)：“截止2016年底，全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)入市地區(qū)共計(jì)226宗，面積3636.58畝，總價(jià)款46.77億元?！辈贿^(guò)，這些入市地塊90%來(lái)自廣東南海和浙江德清兩地，其余試點(diǎn)區(qū)的入市地塊及總價(jià)占比不到10%，這說(shuō)明，土地入市對(duì)沿海地區(qū)的村集體和村民有利可圖，但是，對(duì)中西部地區(qū)的農(nóng)村，則沒(méi)有太大意義。如何在增量上解決西部的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，還需要國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策。不然，中西部與沿海地區(qū)的農(nóng)村收入水平又將有拉大的風(fēng)險(xiǎn)。

參考文獻(xiàn)

[1]秦暉：《地權(quán)六論》，《社會(huì)科學(xué)論壇》2007年第9期。

[2]劉正山：《土地兼并的歷史檢視》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》，2007年1月，第6卷第2期。

[3] 賀雪峰 ，《土地的邏輯》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2010。